II OSK 778/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-05-09	
Data wpływu	2013-03-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Maria Czapska - Górnikiewicz
Tomasz Zbrojewski
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Go 964/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 16 ust.1 i 2, art. 19, art. 21 ust. 1 i 2; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA z 2014 r. nr.4 poz.64	
Tezy
Jeżeli klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu przez art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę powiatu z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Nieskorzystanie przez klub radnych z ustawowego prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej nie może bowiem uniemożliwiać utworzenia komisji i prowadzić do paraliżowania pracy rady powiatu.	
Sentencja
Dnia 9 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Wschowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 964/12 w sprawie ze skargi Powiatu Wschowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany statutu nr XIX/111/2012 Rady Powiatu Wschowskiego z dnia 9 sierpnia 2012r. w sprawie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu Wschowskiego z dnia 6 maja 2002r w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu Wschowskiego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r. (II SA/Go 964/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Powiatu Wschowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2012 r. stwierdzające nieważność uchwały nr XIX/111/2012 Rady Powiatu Wschowskiego z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu Wschowskiego z dnia 6 maja 2002 r. w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu Wschowskiego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 9 sierpnia 2012 r. Rada Powiatu Wschowskiego podjęła uchwałę nr XIX/111/2012 w przedmiocie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu Wschowskiego z dnia 6 maja 2002 r. w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu Wschowskiego. Zgodnie z treścią § 1 tej uchwały w § 34 Statutu Powiatu Wschowskiego po ust. 2 dodaje się ust. 2a-2c w brzmieniu:

"2a. Do Komisji Rewizyjnej kandydatów zgłaszają radni oraz, jako swoich przedstawicieli, klub radnych.

2b. Prawo zgłaszania kandydatów przez klub radnych jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Brak zgłoszenia kandydatów przez klub radnych albo zgłoszenie kandydatów pełniących funkcję przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego rady lub członka zarządu powiatu jest równoznaczne z rezygnacją ze skorzystania z tego uprawnienia. Okoliczność ta jest odnotowywana w protokole obrad sesji. W takim przypadku Rada Powiatu dokona wyboru przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej spośród członków tego klubu. Paragraf 42 ust. 5 Statutu nie stosuje się.

3c. Członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka Komisji Rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka Komisji Rewizyjnej, jako swojego przedstawiciela."

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Lubuski na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142,poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność tej uchwały. Zdaniem Wojewody, uchwała ta w sposób istotny wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, a także narusza przepis art. 16 ust. 2 tejże ustawy, umożliwiając radzie powiatu wybór do składu komisji rewizyjnej członka klubu radnych z pominięciem stanowiska klubu co do jego przedstawiciela. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że naruszeniem obowiązujących przepisów jest uzależnianie rezygnacji radnego z udziału w pracach komisji rewizyjnej od jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Powiatu Wschowskiego na to rozstrzygnięcie nadzorcze, uznał, iż jest ono zgodne z prawem.

Na wstępie Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania przez Wojewodę Lubuskiego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, czyli po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w obszernych rozważaniach wywiódł, że Wojewoda nie naruszył tego terminu.

W odniesieniu do merytorycznych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 tego przepisu w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcję, o których mowa w art. 14 ust. 1, czyli przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz radnych będących członkami zarządu. Zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika, że utworzenie komisji rewizyjnej jest obowiązkiem rady, a w jej skład powinni wejść przedstawiciele wszystkich klubów. Użycie w powołanym wyżej art. 16 ust. 1 zwrotu, iż to rada w drodze głosowania powołuje komisję rewizyjną oznacza, iż to rada w drodze głosowania decyduje o składzie komisji rewizyjnej, z tym jednak ograniczeniem, że w komisji muszą znaleźć się przedstawiciele wszystkich klubów. O składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie klub, jednak to klub ma prawo decydować kogo ze swoich członków wskaże jako przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Jeśli jednak klub kandydata nie wskaże, to zarówno klub, jak i radni powinni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje bowiem odstępstw od zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Sąd zaznaczył, że z brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że to klub wskazuje swojego przedstawiciela, a następnie rada powiatu przeprowadza głosowanie odnośnie tej osoby. Nie jest możliwe wybranie do komisji rewizyjnej członka danego klubu radnych, który nie został uprzednio zgłoszony przez ten klub jako jego przedstawiciel do komisji rewizyjnej. W ocenie Sądu I instancji, pod pojęciem "przedstawiciel klubu", o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy należy rozumieć radnego wskazanego przez ten klub.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zawarte w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym unormowanie stwierdzające, że brak zgłoszenia kandydata przez klub radnych, albo zgłoszenie kandydata pełniącego określoną funkcję jest równoznaczne z rezygnacją ze skorzystania z tego uprawnienia i przyjęcie, że w takim przypadku rada powiatu dokona wyboru przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej spośród członków tego klubu narusza art. 16 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten w zakresie zgłaszania przedstawicieli do rady powiatu przez kluby radnych zawiera normy bezwzględnie obowiązujące, a tym samym wyklucza przyjęcie innych rozwiązań normatywnych w tym zakresie w drodze uchwał przez radę powiatu (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2069/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji, trafny jest również zarzut Wojewody Lubuskiego, iż zakwestionowana uchwała narusza art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powołanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych określa statut. Przepis ten określa zakres spraw, jakie rada powinna uregulować w statucie powiatu. W zakres tych spraw wchodzą m. in. zasady tworzenia klubu radnych. Brak jest natomiast podstawy prawnej do ingerencji rady w wewnętrzną działalność klubów radnych, dotyczącą między innymi zgłaszania przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Tymczasem w tej sprawie rada, przewidując możliwość powołania w skład komisji rewizyjnej członka klubu, który nie został uprzednio wskazany przez ten klub jako przedstawiciel, narzuca niejako klubowi jego przedstawiciela. Zgodnie z art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym w statucie można określić zasady tworzenia klubów radnych, a nie zasady dotyczące wewnętrznego działania tych klubów.

Zdaniem Sądu I instancji, sprzeczny z prawem jest również przepis uchwały stanowiący, że członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji rewizyjnej jako swego przedstawiciela. Uregulowanie to ma na celu nałożenie na klub radnych obowiązku wskazania przedstawiciela klubu na członka komisji rewizyjnej, co jest sprzeczne z art. 16 ust. 2 ustawy, z którego wynika prawo klubu radnych do zgłaszania przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Ponadto rozwiązanie to ogranicza radnych w wykonywaniu ich wolnego mandatu. Z ustawy o samorządzie powiatowym wynika zakaz dodatkowego ograniczania radnych w wykonywaniu ich wolnego mandatu ponad ograniczenia przewidziane przez tę ustawę. Jednym z uprawnień radnego jest udział w pracy komisji zgodnie z jego wolą, bez ograniczeń co do rezygnacji z pracy tej komisji. Sąd zauważył również, że w zakwestionowanej uchwale wprowadzono regulację, która organiczna wykonywanie mandatu przez radnego zrzeszonego w klubie radnych w porównaniu do radnego niezrzeszonego będącego członkiem komisji rewizyjnej.

Sąd wskazał ponadto, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Regulacja zobowiązująca radnego do czynnego udziału w pracach rady i innych strukturach powiatu, nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się przez niego z przyjętych obowiązków. Przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej wprowadzenia obowiązku pracy radnego w komisji rewizyjnej do czasu wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka tej komisji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiat Wschowski, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że regulując w statucie powiatu zasady powoływania komisji rewizyjnej, rada ingeruje w wewnętrzną działalność klubów radnych oraz przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w statucie powiatu nie można określić zasad zgłaszania kandydatów do komisji rewizyjnej,

- art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem przedstawiciela klubu radnych należy rozumieć wyłącznie radnego wskazanego przez ten klub oraz że z powołanego przepisu wynika wyłączne prawo klubu do zgłaszania przedstawicieli do komisji rewizyjnej,

- art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie w statucie powiatu zobowiązania radnego do pracy w komisji ogranicza radnego w wykonywaniu jego wolnego mandatu.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie na rzecz Powiatu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, strona skarżąca podniosła, iż to ustawa, a nie statut powiatu obliguje klub radnych do pracy w komisji rewizyjnej za pośrednictwem swojego przedstawiciela. Postanowienia statutu precyzujące zasady wyboru komisji rewizyjnej nie ingerują w zasady działania klubów radnych, a w szczególności w sposób, w jaki klub dokona wyboru swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Określenie przez radę powiatu zasad zgłaszania kandydatów na członków komisji rewizyjnej mieści się w pojęciu "ustalania organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady i komisji", o którym mowa w art. 19 ustawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy, strona skarżąca wskazała, iż celem wprowadzenia tego przepisu było zabezpieczenie prawa tzw. mniejszości politycznych w radzie powiatu do udziału w wykonywaniu zadań kontrolnych tego organu. Przepisy nie nakładają na klub radnych obowiązku wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, co może być wykorzystywane do celowego paraliżowania pracy organu stanowiącego przez niewielką grupę radnych. Zaproponowane w nowelizacji Statutu Powiatu Wschowskiego rozwiązanie miało na celu uniknięcie takiej sytuacji. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji bezzasadnie ograniczył pojęcie "przedstawiciela" klubu wyłącznie do osoby wskazanej przez ten klub. Z brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy nie wynika, aby przedstawicielem klubu mogła być wyłącznie osoba wskazana przez ten klub, zwłaszcza, jeżeli klub przyjmuje bierną postawę w tym zakresie.

W ocenie strony skarżącej, zapis Statutu uzależniający rezygnację radnego z pełnienia funkcji członka komisji rewizyjnej pod warunkiem wskazania przez klub innego kandydata na przedstawiciela klubu w komisji nie narusza art. 16 ust. 2 ustawy, gdyż nie ogranicza prawa klubu radnych do wskazania kandydata na przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Taki zapis nie ogranicza też prawa radnego do wolnego wykonywania mandatu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy mandat radnego jest wolny, ale w granicach określonych w tym przepisie. Radny obowiązany jest bowiem brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jeden z podniesionych w niej zarzutów jest uzasadniony.

Przedmiotem sporu w tej sprawie jest zgodność z prawem dokonanej przez Radę Powiatu Wschowskiego nowelizacji Statutu Powiatu, polegającej głównie na uregulowaniu zasad i trybu wyboru przez radę powiatu członków komisji rewizyjnej. W nowelizacji Statutu przyjęto zakwestionowane przez organ nadzoru rozwiązanie, że w przypadku, gdy klub radnych nie skorzysta z uprawnienia do zgłoszenia swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, Rada Powiatu dokona wyboru przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej spośród członków tego klubu.

Rozstrzygając ten spór, na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowił podstawę prawną wprowadzenia przez Radę Powiatu Wschowskiego zmian w Statucie Powiatu. Zgodnie z tym przepisem organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem rady powołanym do wykonywania w jej imieniu czynności kontrolnych wobec organu wykonawczego powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Utworzenie tej komisji jest obowiązkowe, w przeciwieństwie do innych komisji, które rada może tworzyć, ale nie musi. Skoro jednym z ustawowych obowiązków rady jest utworzenie komisji rewizyjnej, to rada powinna określić w statucie powiatu tryb postępowania przy wyborze członków tej komisji. Zatem określenie w statucie powiatu zasad i procedury wyboru członków komisji rewizyjnej przez radę powiatu należy kwalifikować jako regulację dotyczącą organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady powiatu w rozumieniu art. 19 ustawy. W literaturze wskazuje się, że w odniesieniu do organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady powiatu, postanowienia statutu winny określać m.in. sprawy: (...) rodzaju i ilości stałych i doraźnych komisji rady oraz zasad ich tworzenia, zasad współdziałania pomiędzy komisjami rady i klubami zwłaszcza w zakresie opiniowania projektów uchwał rady powiatu, zasad współdziałania komisji rewizyjnej z pozostałymi komisjami w zakresie wykonywania kontroli zarządu i jednostek organizacyjnych powiatu (...) (C. Martysz [w]: B. Dolnicki (red.), R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Wyd. II, Warszawa 2007, Lex komentarz do art. 19). Również na gruncie przepisów art. 18 a i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiących odpowiedniki art. 16 i art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, wskazuje się, że przepisy te są na tyle ogólne, że nie zawierają wytycznych w przedmiocie powoływania członków komisji rewizyjnej, dlatego też zasady i tryb wyboru członków tej komisji powinny być określone w statucie gminy (D. Dąbek, Zasady powoływania komisji rewizyjnej rady gminy w kontekście uprawnień klubów radnych, Samorząd Terytorialny 2006 r., nr 6, s. 51-56, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1268/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji błędnie więc uznał, że regulacja statutowa określająca procedurę wyboru członków komisji rewizyjnej z uwzględnieniem przedstawicieli zgłaszanych przez kluby radnych narusza art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż dotyczy wewnętrznego działania klubów radnych i stanowi ingerencję rady w działalność tych klubów. Strona skarżąca zasadnie zatem podniosła w tym zakresie zarzut błędnego zastosowania przez Sąd art. 19 ustawy, ponieważ treść § 34 pkt 2b znowelizowanego Statutu Powiatu Wschowskiego nie określa zasad działania klubów radnych, lecz zasady działania rady przy wyborze członków jednej z jej komisji. Regulacja ta mieści się zatem w pojęciu "ustalania organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady", o którym mowa w tym przepisie.

Należy jednak podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przyjęta przez Radę Powiatu Wschowskiego na podstawie art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym regulacja § 34 ust. 2b Statutu narusza art. 16 ust. 2 tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że - zgodnie z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP – członkowie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są wybierani w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach. Jako reprezentanci mieszkańców tych jednostek samorządu radni mają obowiązek działania w interesie publicznym, na rzecz społeczności lokalnej jednostki, w której uzyskali mandat. Obowiązek ten powinni wykonywać, w szczególności, czynnie uczestnicząc w pracach organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego i jego komisji oraz w innych instytucjach samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani. Wyraźnie stanowi o tym przepis art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, z którego wynika, że radny ma obowiązek brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym umożliwiają radnym tworzenie klubów radnych (art. 18 ustawy). W ramach tych klubów radni również powinni aktywnie uczestniczyć w pracach rady, korzystając z przyznanych klubom ustawowych uprawnień. Takim uprawnieniem klubu radnych jest posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu. Celem wprowadzenia tego przepisu było zapewnienie komisji rewizyjnej reprezentatywności, a więc zagwarantowanie przedstawicielowi każdego klubu radnych (a zwłaszcza klubom opozycyjnym) miejsca w komisji pełniącej funkcje kontrolne w stosunku do organu wykonawczego powiatu. Przedstawienie kandydata na to miejsce jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem klubu, lecz radni zrzeszeni w klubie, jako reprezentanci mieszkańców powiatu działający w interesie publicznym, powinni z tego uprawnienia korzystać. Jeżeli klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu przez art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę powiatu z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Nieskorzystanie przez klub radnych z ustawowego prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej nie może bowiem uniemożliwiać utworzenia komisji i prowadzić do paraliżowania pracy rady powiatu.

Podobny pogląd wyrażany był w literaturze (na gruncie odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie gminnym), gdzie wskazywano, że zabezpieczeniem przed paraliżem prac komisji rewizyjnej jest reguła, że komisja ta może pracować nawet bez udziału przedstawicieli wszystkich uprawnionych klubów radnych, jeżeli dany klub nie będzie chciał korzystać ze swojego ustawowo zagwarantowanego prawa i zrezygnuje z przedstawienia swojego kandydata do komisji rewizyjnej (W. Kisiel [w:], Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 297, D. Dąbek, Zasady powoływania komisji rewizyjnej rady gminy w kontekście uprawnień klubów radnych, Samorząd Terytorialny 2006 r., nr 6, s. 51-56). Konieczność wprowadzenia zmian w zakresie zasad powoływania członków komisji rewizyjnej z uwagi na częste próby paraliżowania prac rady przez mniejszościowe kluby, które odmawiają zgłoszenia kandydata do komisji rewizyjnej dostrzeżono opracowując prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw. W projekcie tym proponuje się wprowadzenie obowiązku klubu radnych zgłoszenia swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej w terminie określonym w statucie powiatu, pod rygorem pominięcia przedstawiciela klubu w składzie komisji rewizyjnej (art. 49 pkt 14 projektu ustawy).

Z uwagi na powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2069/11 i z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 2351/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), iż nie jest dopuszczalne powołanie komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawiciela chociażby jednego z klubów radnych. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy, stanowiący, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów ma charakter gwarancyjny, gdyż zapewnia przedstawicielowi każdego klubu miejsce w komisji rewizyjnej. Odmowa wskazania przez klub swojego przedstawiciela na to miejsce, stanowiąca często swego rodzaju nadużycie przyznanego klubowi uprawnienia, nie może uniemożliwiać utworzenia obowiązkowej komisji rady i utrudniać prac organu stanowiącego powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym opowiada się więc za wykładnią funkcjonalną i celowościową art. 16 ust. 2 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, iż cel, jaki chciała osiągnąć Rada Powiatu Wschowskiego, wprowadzając regulację zawartą w § 34 pkt 2b Statutu, jest słuszny, natomiast ustalone zasady postępowania w przypadku niezgłoszenia kandydatów do komisji rewizyjnej przez klub radnych nie mogą być uznane za zgodne z prawem. W tym zakresie należy zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, że przedstawiciel klubu radnych w rozumieniu tego przepisu to osoba wskazana przez klub, a nie osoba wybrana – bez akceptacji klubu - przez radę spośród jego członków. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że przewidując możliwość powołania w skład komisji rewizyjnej członka klubu, który nie został uprzednio wskazany przez ten klub, rada narzuca niejako klubowi jego przedstawiciela. Rada powiatu nie może realizować za klub radnych uprawnienia przewidzianego w art. 16 ust. 2 ustawy i świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym nie ma również potrzeby wprowadzania w statucie powiatu trybu "zastępczego" powoływania przez radę powiatu przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej w sytuacji, gdy klub nie korzysta z gwarantowanego mu ustawowo uprawnienia do posiadania swojego przedstawiciela w tej komisji. Zatem w tym zakresie niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy. Jak już wskazano powyżej, w takim przypadku komisja rewizyjna powinna zostać powołana przez radę powiatu z pominięciem przedstawiciela tego klubu.

Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ustawy poprzez przyjęcie, że wprowadzenie w statucie powiatu zobowiązania radnego do pracy w komisji ogranicza go w wykonywaniu jego wolnego mandatu. Zarzut ten dotyczy zakwestionowanego przez Sąd przepisu § 34 pkt 2c Statutu, w którym dopuszczono możliwość rezygnacji członka komisji rewizyjnej z pracy w tej komisji pod warunkiem wskazania przez klub radnych innego kandydata na swojego przedstawiciela w komisji. Z przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika obowiązek radnego brania udziału w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Za niewypełnienie przez radnego tego obowiązku przepisy ustawy nie przewidują jednak żadnej sankcji. Radny ponosi jedynie odpowiedzialność polityczną przed wyborcami. Radny ma obowiązek brać udział w pracach rady i jej komisjach, ale brak jest środków prawnych, aby go do tego zmusić. Jednocześnie z treści art. 21 ust. 1 ustawy wynika zasada wykonywania mandatu zgodnie z wolą osoby wybranej, która powinna prowadzić do ścisłej wykładni przepisów ograniczających swobodę decyzyjną radnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych przepisów nie jest możliwe wprowadzanie jakichkolwiek warunków uniemożliwiających radnemu rezygnację z pracy w komisji rewizyjnej. W przypadku takiej rezygnacji, klub radnych jest uprawniony do wskazania innego swojego przedstawiciela do tej komisji, a w przypadku nieskorzystania z tego uprawnienia, rada może pominąć przedstawiciela tego klubu w składzie komisji rewizyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.