Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 927/22 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 czerwca 2022 r. nr 100000/71/398017/2020/2 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz Gd 927/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną przez D. N. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 21 czerwca 2022 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek od marca do maja 2020 r.

Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1 – 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – zwanej dalej ustawą COVID-19 poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek z uwagi na niezłożenie przez stronę wymaganych deklaracji rozliczeniowych oraz zgłoszeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego odnosiły się po pierwsze do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19 w związku z art. 31zq ust. 1 – 4 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w świetle tych przepisów możliwe jest przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych, podczas gdy terminy uregulowane w tych przepisach są terminami prawa materialnego i nie ma możliwości ich przywrócenia, obowiązek złożenia tych dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa, organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia, czym Sąd naruszył art. 47 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423) poprzez niezastosowanie, a przepis ten wszedł w żucie dopiero 16 grudnia 2020 r.

Po drugie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 15 maja 2020 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że regulacja ta ma zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, w którym wynikający z art. 31zq ust. 3 tej ustawy termin na złożenie dokumentów upływał z dniem 30 czerwca 2020 r., a przytoczony przez Sąd przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 obowiązywał jedynie w okresie od 31 marca do 15 maja 2020 r. – zatem przestał obowiązywać zanim upłynął termin na złożenie wymaganych przez przepisy powszechnie obowiązujące dokumentów, ponadto już po uchyleniu art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 wnioskodawca nadal, w myśl art. 31zq ust. 3 ustawy miał obowiązek terminowego, do końca czerwca złożenia wymaganych dokumentów i tego terminu nie dochował, ponadto sam wniosek skarżący złożył 25 maja 2020 r., po terminie obowiązywania przepisu.

Kolejny zarzut odnosił się do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższa regulacja ma jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

Organ sformułował nadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 poprzez zalecenie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględnił złożone dokumenty, podczas gdy organ nie może pominąć przesłanek wynikających z przepisu art. 31zq ust. 3 ustawy.

Podniesiono także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a poprzez uznanie, że organ naruszył ten przepis, podczas gdy wykonano wskazania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2021 r., I SA/Gd 379/21.

Ostatni zarzut odnosił się do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, polegające na przyjęciu że organ naruszył przepisy k.p.a., co było konsekwencją błędnej wykładni art. 15zzzzzn1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 31zq ust. 1 – 4 w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19, polegającej na przyjęciu że organ powinien zawiadomić płatnika składek o uchybieniu terminu do złożenia dokumentów w sytuacji, gdy przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych nie jest możliwe, jako termin prawa materialnego, oraz następnie do wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, nadto w ponowny postępowaniu organ nie miał obowiązku wzywania skarżącego do przedłożenia dokumentów, bowiem dokumenty zostały już sporządzone po upływie terminu, a dodatkowo przepisy k.p.a. nie nakładają obowiązku zawiadamiania strony o treści przepisów prawa.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, dlatego że zaskarżonemu wyrokowi nie można przypisać podniesionych w środku odwoławczym naruszeń.

Skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych. Wymaga podniesienie określonych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzutów i skonstruowania ich w przewidziany w ustawie sposób. Z profesjonalnym charakterem pisma zawierającego skargę kasacyjną koresponduje przymus adwokacko-radcowski, mający gwarantować odpowiedni poziom wywodu prawnego. Oprócz należytej konstrukcji środka odwoławczego zwrócić należy uwagę na poprawność warsztatową i redakcyjną pisma procesowego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna stanowi tekst chaotyczny, zarzuty są nieuporządkowane i tylko częściowo spełniają kryteria określone w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W środku odwoławczym nie wyodrębniono poszczególnych kategorii zarzutów; zostały one przemieszane, utrudniając lekturę pisma i analizę zawartego w nim wywodu. Zarzutu naruszenia art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 "poprzez zalecenie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględnił złożone dokumenty", nie został prawidłowo skonstruowany – nie wskazano bowiem wymaganej przez przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci naruszenia. Nie spełnia także warunku prawidłowej redakcji zarzut naruszenia "art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższa regulacja ma jakiekolwiek znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.". Znaczenie regulacji dla postępowania nie wyczerpuje pojęcia wykładni ani też zastosowania w sprawie. Podobnie nieczytelny w świetle wymagań stawianych przez art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1 – 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – zwanej dalej ustawą COVID-19 poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek z uwagi na niezłożenie przez stronę wymaganych deklaracji rozliczeniowych oraz zgłoszeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.". Trudno zrozumieć, czy zarzut ma charakter procesowy czy materialnoprawny i na czym podnoszone uchybienie miałoby w istocie polegać.

Z kolei zarzut naruszenia niewłaściwego zastosowania przepisów art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 oraz zarzuty naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, polegające na przyjęciu że organ naruszył przepisy k.p.a., co było konsekwencją błędnej wykładni art. 15zzzzzn1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 31zq ust. 1 – 4 w związku z art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19" stanowią w istocie polemikę z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2021 r., I SA/Gd 379/21. Kwestionowanie przyjętego wówczas stanowiska Sądu pierwszej instancji było możliwe w drodze skargi kasacyjnej. Organ nie skorzystał jednak z tego prawa, czego konsekwencją jest powstanie niepodważalnego związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Na obecnym etapie sprawy nie ma już możliwości podważenia oceny prawnej ani wskazań zamieszczonych we wspomnianym wyroku. Przesądzenie wówczas o tym, że postępowanie prowadzone przez organ dotknięte było określonymi uchybieniami i nakazanie ich usunięcia w ponownie prowadzonym postępowaniu ma charakter niedoznającego odstępstw zobowiązania organu. To, że zasadniczo Sąd pierwszej instancji wówczas skoncentrował się na proceduralnych aspektach sprawy nie umniejsza roli wydanego orzeczenia.

W zaskarżonym obecnie wyroku Sąd pierwszej instancji dostrzeżono, że wskazania i ocena prawna zostały przez organ zignorowane i ocenę tę należy podzielić. Nadal nie wyjaśniono skarżącemu, jakich żąda się od niego wyjaśnień, które to uchybienie stanowiło istotę pierwotnie wydanego wyroku WSA w Gdańsku z 29 czerwca 2021 r.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że wbrew stanowisku organu, charakter terminów uregulowanych w przepisach ustawy COVID-19 nie ma większego znaczenia, dlatego że podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 wprowadził zawieszenie wszystkich kategorii terminów uregulowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Akcentowane przez organ cechy terminu na przedłożenie przez płatnika dokumentów determinujące go jako termin prawa materialnego pozostaje zatem bez znaczenia w tej sprawie. Wprowadzenie przez przepis ustawy rozwiązania obligującego do określonego traktowania terminów prawa materialnego wyprzedza tradycyjne rozróżnienie terminów i związane z tym skutki procesowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.