II OSK 2512/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-26	
Data wpływu	2021-11-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 791/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 par. 1, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 54 ust. 4 pkt 2, art. 106, art. 107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 54 pkt 2 lit. c, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1-5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1-4, par. 8, par. 9 ust. 1-4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1065; par 18; Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 791/20 w sprawie ze skargi K. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2020 r. nr SKO.GP.4000.1538.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 791/20, oddalił skargę K. V., dalej: "skarżący", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2020 r., nr SKO.GP.4000.1538.2019, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty:

1. Brak należytego, dostatecznie wnikliwego, rozpatrzenia i uwzględnienia w zaskarżonym wyroku zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a w szczególności zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, dalej: "SKO":

a) przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji niesłusznego i dowolnego uznania, iż przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki ww. przepisu, podczas gdy ww. przesłanki nie zostały spełnione, w szczególności przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich a zatem narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w ww. przepisie;

b) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "rozporządzenie", poprzez określenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9,5 m od strony ul. G., podczas gdy obowiązująca linia zabudowy wynosi 12 m; (przy czym należy uwzględnić że w poprzednich decyzjach linia zabudowy była ustalana na odległość 10 metrów od ul. G., a wykusz budynku przy ul. G. 8 nie zalicza się i nie może stanowić elementu według którego należy wytyczać linii budowy),

c) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 21 % do 31 %, a faktycznie ponad 39 % i 46 % powierzchni terenu objętego wnioskiem w stosunku do powierzchni działki nr 88, podczas gdy w poprzednio wydanej decyzji nr 92/10 o warunkach zabudowy dla działki przy ul. G. 10 stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki ustalono na poziomie maksymalnie 25 %; ww. wielkość nie kontynuuje parametrów sąsiedniej zabudowy;

d) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie maksymalnej szerokości elewacji w granicach od 11,8 m do 24 m, podczas gdy wielkości te nie stanowią kontynuacji parametrów istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy;

e) § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w granicach maksymalnie 8,5 m dla części budynku o powierzchni zabudowy maksymalnie 287 m2 a dla pozostałej części budynku w granicy maksymalnie 5 m, podczas gdy wielkości te nie stanowią kontynuacji parametrów istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy;

f) § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie dachu w części płaskiego o spadku do 12 stopni i wysokości maksymalnie 5,5 m, a w części skośnego o spadku 40-45 stopni i wysokości kalenicy maksymalnie 13,5 m z zastrzeżeniem, iż nie przekroczy wysokości budynku przy ul. D. 14, podczas gdy w rzeczywistości planowana wysokość kalenicy wynosi 12 m;

g) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewystarczająco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, niepodjęcie wszelkich odpowiednich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności tj.:

- faktu, iż zabudowa sąsiednia jest historycznie z założenia i zasadniczo jedynie zabudową mieszkaniowo-willową i jednorodzinną;

- konieczności nakazania w decyzji odprowadzania wód roztopowych i deszczowych do ul. D.;

- faktu, iż teren na którym ma być wybudowana przedmiotowa inwestycja jest terenem, na którym występują ciągi wodne, teren ten jest podmokły a zatem niemożliwe jest wybudowanie dozwolonych w decyzji kondygnacji podziemnych;

- faktu istnienia znacznie większych aniżeli przewidziane w decyzji dla przedmiotowej nieruchomości potrzeb parkingowych a także potrzeby wyznaczenia miejsc dla osób niepełnosprawnych (szkolenia organizowane dla ok. 200 osób (!) równocześnie);

- faktu, iż przedmiotowy teren ma historię zagospodarowania sięgającą epoki brązu oraz średniowiecza a zatem konieczne jest w tym zakresie przeprowadzenie badań archeologicznych;

- faktu, że organ I instancji nie rozważył (przeanalizował) w żaden sposób konsekwencji przedmiotowej inwestycji dla zachowania wymaganych odpowiednich warunków nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i T. L.,

- faktu, że w decyzji organ I instancji nie zawarto stwierdzenia, że planowana zabudowa nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa i ograniczenia przydatności do użytku sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i T. L.,

h) art. 107 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nierozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

2. Niesłuszne uznanie za poprawne posłużenie się przez organy administracyjne przy określaniu parametrów przyszłej zabudowy parametrami maksymalnymi oraz "widełkowymi".

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, w celu uchylenia zaskarżonej decyzji samorządowego kolegium odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Wniesiono również o obciążenie SKO kosztami postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztami zastępstwa adwokackiego skarżącego.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu pierwszej instancji do uzupełnienia braków formalnych skarżący pismem procesowym z dnia 17 czerwca 2021 r. oświadczył, iż nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej.

SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podniesiono dwa zarzuty oznaczone punktami I i II. W obu przypadkach nie powołano naruszonego przepisu i nie określono rodzaju naruszenia (prawa materialnego, przepisów postępowania).

W zarzucie nr I podniesiono brak należytego, dostatecznie wnikliwego, rozpatrzenia i uwzględnienia w zaskarżonym wyroku zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a w szczególności zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu szeregu następnie powołanych przepisów.

Od razu, odnotowując niewskazanie przepisu który zobowiązuje sąd administracyjny do zarzutów podniesionych w skardze, a więc przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać należy, że utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22).

Sąd pierwszej instancji na stronach od 9 do 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał podstawę prawną wyroku i jej obszerne uzasadnienie. Już to wyjaśnienie stanowiło odniesienie się do kwestii podniesionych w skardze. Niezależnie od tego, na stronach od 16 do 18 Sąd pierwszej instancji odniósł się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących położenia lokalizowanej inwestycji na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta Poznania wpisanego do rejestru zabytków, określenia spływu wód, uwarunkowań terenu i możliwości realizacji inwestycji posiadającej kondygnacje podziemne oraz parametrów zabudowy, w tym określenia parametrów poprzez użycie sformułowań takich jak "maksymalnie".

W ten sposób Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów oznaczonych w skardze literami od a) do h), a obecnie przytoczonych w puntach I. a) – h) skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę treść opisu naruszenia sformułowanego w podstawie nr I skargi kasacyjnej, a także wspomniane przytoczenie następnie zarzutów określających naruszenia przez SKO konkretnych przepisów, możliwe jest odniesienie się do tych zagadnień sformułowanych w punkcie I kasacji, które mimo wadliwej konstrukcji podstawy kasacyjnej, w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ze skargi kasacyjnej wynikają.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są okolicznościami należącymi do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.". Są one ustalane także na podstawie sposobów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie".

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia.

Przed dalszymi uwagami należy jeszcze nawiązać do § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14).

Analiza, jakkolwiek jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Podważenie rezultatów analizy urbanistycznej jest możliwe zarówno w zakresie okoliczności faktycznych przyjętych przez urbanistę jako podstawa oceny specjalistycznej, w zakresie wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia, jak i w zakresie samej oceny specjalistycznej. Wobec organu można zaś podnosić zarzuty niewłaściwej oceny dokumentu w postaci analizy i jej wyników.

Powyższe, wstępne uwagi, uprawniają sąd kasacyjny do kontroli wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez ocenę zasadności zaaprobowania rezultatów analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie wykonano Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., dalej także: "Analiza". W aktach sprawy znajduje się część tekstowa oraz część graficzna tej Analizy. Załącznikami do decyzji Nr 665/2019 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12 listopada 2019 r. o warunkach zabudowy są dokumenty w postaci Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu: część tekstowa i część graficzna.

Zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostało więc poprzedzone przeprowadzeniem analizy wymaganej przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia.

To zaś, czy posługując się Analizą i jej wynikami organy dopuściły się naruszeń wskazanych przez skarżącego, jest zagadnieniem zgodności decyzji o warunkach zabudowy z procesowymi i materialnymi wymogami zawartymi w powołanych w kasacji przepisach ustawy i rozporządzenia.

Bezpodstawna jest teza o naruszeniu przez organy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji niesłusznego i dowolnego uznania, iż przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki ww. przepisu, podczas gdy ww. przesłanki nie zostały spełnione, w szczególności przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich a zatem narusza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w ww. przepisie

W zakresie kontynuacji funkcji ustalenia organów, oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym na Analizie urbanistycznej, załączniku graficznym, Wynikach analizy i załączniku graficznym, a także wyjaśnieniach wnioskodawcy, nie zostały zakwestionowane.

W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa.

Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, funkcja usługowa jest zlokalizowana w obszarze analizowanym, na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, przy ul. D. 14 oraz przy ul. G. 8. Funkcja usługowa została też ustalona na działce położonej, po przeciwnej w stosunku do działki wnioskodawców stronie ul. G. oraz na położonych w większych odległościach działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Organ I instancji wskazał, że funkcja usługowa znajduje się przy ul. D. 14 (na dz. nr [...]). Na działce bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] mieści się siedziba Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, która użytkuje 2 budynki: willę przebudowaną na budynek biurowy oraz budynek gospodarczy przebudowany na obiekt szkoleniowy. Wnioskodawca wyjaśnił, że Wielkopolska Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa ma swoją siedzibę na dz. nr [...] i w związku z nabyciem działki sąsiedniej (nr [...]) występuje z wnioskiem o warunki zabudowy, w celu rozbudowy swojej siedziby o budynek szkoleniowo-konferencyjny na dz. [...] umożliwiający pełną realizację zadań statutowych (k.11 i n. akt adm.).

Zebrany materiał dowodowy potwierdza zatem ustalenia organów, co do kontynuacji funkcji.

Nie odpowiada stanowi rzeczywistemu teza kasacji o naruszeniu § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Linię zabudowy wyznaczono w odległości ok. 9,5 m od granicy działki nr [...] z działką drogową [...]. Linia zabudowy na działce sąsiedniej, przy ul. G. 8 (bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem) jest zlokalizowana w odległości 9,5 m od granicy z działką drogową. Po drugiej stronie frontu działka objęta wnioskiem graniczy z ul. D., a działki położone przy ul. G., za skrzyżowaniem z ul. D., pozostają niezabudowane. Nieprzekraczalna linia zabudowy została zatem wyznaczona zgodnie z regułą podstawową wynikająca z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Ustalając usytuowanie linii zabudowy na działce położonej przy ulicy G. 8 organ oparł się na Części tekstowej i graficznej Analizy. Uwzględnienie wykuszu wynika z rysunku stanowiącego załącznik graficzny do Analizy. Skarżący nie wykazał aby ustalenie tej sąsiedniej linii zabudowy, w sytuacji, w której "główna fasada" budynku przy ul. G. 8 była usytuowana w odległości nieco dalszej od granicy z działką drogową, stanowiło naruszenie przepisów § 4 ust. 1-4.

Zarówno natomiast w odniesieniu do linii zabudowy, jak i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podkreślić należy, że organy miały obowiązek oparcia się na Analizie wykonanej w niniejszej sprawie, a nie na wydanych w stosunku do spornego terenu innych decyzjach ustalających warunki zabudowy.

Przechodząc do zagadnienia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia), ocenić należy, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że w decyzji przyjęto widełkowo powierzchnię zabudowy "od 21% do 31% powierzchni zabudowy, przy średniej 25%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przyjęcie powyższego wskaźnika zostało w uzasadnieniu decyzji Prezydenta szczegółowo uzasadnione. Nie podważono zarówno strony faktycznej, jak i oceny fachowej Analizy urbanistycznej w tym względzie.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Jak wynika z Analizy, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi około 20 m, przy czym waha się ona w obszarze analizowanym od 10,4 m (ul. G. 11) do 83,4 m (ul. G. 12). Dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono na: "od 11,8 do 24 m". We wniosku z dnia 12 marca 2019 r. (k.1 akt adm.) wskazano "szerokość elewacji frontowej " 13-15 m od ul. D. i ok.26 m 2 x (11+2) m od strony ul. G.. Wskaźnik ustalony decyzją nie przekracza średniej ustalonej z dopuszczalną tolerancją, na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Podniesienie w zarzucie, że wielkości te (od 11,8 m do 24 m) nie stanowią kontynuacji parametrów istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy, nie podważa zgodności tego parametru z normą § 6 ust. 1, która oparta jest na wskaźniku w postaci średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym z tolerancją do 20%.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia powtórzyć można, za Sądem pierwszej instancji, że w odniesieniu do wysokości attyki i górnej krawędzi elewacji: ustalenie maksymalnej wysokość budynku od istniejącego terenu w linii zabudowy do kalenicy na 8,5 m, dla części budynku i 5 m dla pozostałej części, nie stanowiło naruszenia tego przepisu.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja musi nawiązywać przede wszystkim do budynków położonych w sąsiedztwie, tj. do najbliżej zlokalizowanej zabudowy, wzdłuż ul. D. i ul. G. Za zasadne uznano ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na wysokości maksymalnie 8,5 m jako kontynuację gzymsu budynku przy ul. D. 14. Wysokość kalenicy ustalono na maksymalnym poziomie 13,5 m , dzięki czemu nie przekroczy ona wysokości sąsiednich kalenic i nie stworzy negatywnych skutków w przestrzeni kwartału.

W odniesieniu do geometrii dachu ustalono: dach w części płaski o spadku do 12⁰, a w części skośny o spadku 40-45⁰. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wskazano w Analizie w obszarze analizowanym dominują budynki za dachami stromymi. Te ustalenia organów nie są kwestionowane, a w konsekwencji ustaleniom decyzji w tym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Twierdzenie zawarte w tym zakresie w opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu kasacji, według którego, w rzeczywistości planowana wysokość kalenicy wynosi 12 m i nie kontynuuje parametrów sąsiedniej zabudowy stanowi polemikę z ustaleniami organu, niepopartą bliższą argumentacją, czy stosownymi dowodami.

Nie jest zatem skuteczny zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia.

W przedstawionym powyżej zakresie nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewystarczająco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy.

Skarżący nie przedstawił materiału dowodowego podważającego ustalenia faktyczne Analizy urbanistycznej.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie także w zakresie określonym w zarzucie I lit. g) tiret pierwsze-szóste skargi kasacyjnej.

Planowana inwestycja ma być usytuowana na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego miasta Poznania, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A/239 decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 06 października 1982 r. Wbrew zarzutowi kasacji, okoliczność ta została przez organy uwzględniona. Postanowieniem Nr 172/2019, z dnia 26 września 2019 r., Miejski Konserwator Zabytków, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 106 K.p.a. dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (szkoleniowo-konferencyjnego), przy ul. G. 10, w Poznaniu (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]). Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, skoro postanowienie to pozostaje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania legalności i było dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy wiążące.

Jeśli chodzi o odprowadzanie wód roztopowych i deszczowych, uwarunkowania wodne oraz możliwości realizacji inwestycji posiadającej kondygnacje podziemne, stosowne postanowienia w tym zakresie zawarto w punkcie IV.7 decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy terenu, zgodnie z opinią Aquanet z dnia 8 sierpnia 2017r. oraz porozumieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. zawartym pomiędzy Miastem Poznań reprezentowanym przez Zarząd Dróg Miejskich i inwestorem. W przywołanym punkcie IV.7 decyzji wskazano, że dopuszcza się możliwość realizacji szczelnego zbiornika retencyjnego (planowana inwestycja nie przewiduje wykonania urządzeń wodnych wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego). Sad pierwszej instancji trafnie skonstatował, że ewentualne oddziaływanie inwestycji w tej mierze na interesy osób trzecich jest rozstrzygane w pozwoleniu na budowę.

Tak samo, kwestie dotyczące warunków nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa i ograniczenia przydatności dla użytku sąsiednich nieruchomości, są badane na etapie postepowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji szczegółowo i obszernie odniósł się do zarzutu pominięcia istnienia znacznie większych, niż przewidziano w decyzji potrzeb parkingowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżoną decyzją nakazano na terenie objętym wnioskiem lub w przypadku braku takiej możliwości na terenie zorganizowanego parkingu zapewnić dla samochodów min. 1 miejsce postojowe na każde 100 m² powierzchni użytkowej obiektu; dla rowerów min. 0,6 miejsca postojowego na każde 100 m² powierzchni użytkowej obiektu, przy czym przy obliczaniu wymaganej liczby stanowisk postojowych dla samochodów i rowerów uzależnionej od powierzchni budynku nakazano uwzględnić jego powierzchnię użytkowa pomniejszoną o powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, technicznych, gospodarczych i technologicznych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, powierzchnię magazynową oraz zaplecze komunikacyjne, w tym powierzchnię garażową.

Z art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym jest § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w jego ust. 2 znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy.

W punkcie IV.1.2. decyzji organu pierwszej instancji sprecyzowano w jaki sposób należy dokonać obliczeń przy ustalaniu wymaganej liczby stanowisk postojowych. Sąd podkreślił ponadto, że wskazania organu pierwszej instancji, co do sposobu obliczeń przy ustalaniu wymaganej liczby stanowisk postojowych zostały sformułowane na podstawie zarządzenia nr 375/2019/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wykorzystania rekomendowanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury oraz Miejska Pracownię Urbanistyczną propozycji standardów wskaźników parkingowych, dalej jako: zarządzenie nr 375/2019/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 kwietnia 2019 r. Standardy te stanowią wskazówkę dla organów wydających decyzje w sprawie warunków zabudowy. W kwestii wymagań co do ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych dla spornej inwestycji literalnie zastosowano zestawienie standardu wskaźników parkingowych określonego w Tabeli stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 375/2019/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 17 kwietnia 2019 r., z uwzględnieniem faktu, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Poznania położony jest poza obszarem funkcjonalnego Śródmieścia. Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii miejsc parkingowych Sąd pierwszej instancji przyjął, że w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie chodzi jedynie o określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji. Takie zasady w niniejszej sprawie sformułowano. Nie chodzi natomiast o określenie maksymalnej liczby miejsc parkingowych. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. m.in. przywołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. II OSK 1534/17).

Powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nierozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Zarzut sformułowany w punkcie II kasacji, jak już wyżej wskazano, pozbawiony jest wskazania naruszonego przepisu. Można zatem jedynie odnotować, że nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, posłużenie się przez organ sformułowaniem o parametrach maksymalnych i "widełkowych", nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. m.in. wskazany przez WSA w Poznaniu wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1902/16). Na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie" (por. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13 i powołane w nim orzecznictwo).

Odnotować warto, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, WSA w Poznaniu wziął pod uwagę, że – co do zasady – określenie samych tylko maksymalnych parametrów może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego. Przyjął, że zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić także poprzez wzniesienie budynku - znacząco – niższego, czy węższego od budynków już usytuowanych. W okolicznościach niniejszej sprawy takiego zagrożenia jednak nie ma, bowiem decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.