Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 1094/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4110.16.2022 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1094/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. S.A. w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 czerwca 2022 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w "Warszawie", zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ no wynik sprawy, w postaci:

1) art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") poprzez niezastosowanie, co skutkowało wadliwością zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd nie odniósł się do argumentacji skrzącej przedstawionej w skardze;

2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz ort. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, gdy - oraz niezależenie od oceny odnośnie do prawidłowości podejścia Sądu I instancji do istoty spornej w sprawie kwestii, o czym mowa dalej - podkreślić, że uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do czytelność komunikatu zawartego w skardze kasacyjnej, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym jej wniesieniem (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W związku z tym, ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, któremu mają służyć, powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a w tym kontekście znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających - których przypomnienie było konieczne - trzeba stwierdzić, że skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą spółkę, a to wobec deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważają bowiem zarzuty z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Wymaga bowiem wyjaśnienia, że wymienione przepisy prawa są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. podobnie, jak i zarzucanemu naruszeniu art. 151 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea) w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 3) upea, egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu upea są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z upea nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji. Według art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego. Według art. 18 upea w brzmieniu obowiązującym do 25 marca 2024 r., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 25 marca 2024 r. przepis ten brzmi: Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów kpa jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w upea, ponieważ przepisy kpa nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. -W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. Takie postępowanie wyjaśniające może prowadzić organ egzekucyjny wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast gdy wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie prowadzi takiego postępowania wyjaśniającego oczekując na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt I GSK 1894/22)

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. okazał się bezzasadny.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołano także art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z uwagi na nie odniesienie się do zarzutów skarżącej, dotyczących naruszenia art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że - jak wielokrotnie sygnalizowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd nie miał obowiązku odniesienia się szczegółowo do zarzutów skarżącej. Wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15).

Co istotne w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. "poprzez niezastosowanie, co skutkowało wadliwością zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd nie odniósł się do argumentacji skarżącej przedstawionej w skardze", jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie stwierdza, że nie ma zastrzeżeń co do stanowiska Sądu I instancji w zakresie interpretacji art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (s. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej, k. 75 akt sądowych) Należy przypomnieć, iż WSA w Gliwicach uznał, że w rozpoznawanej sprawie wierzyciel odnośnie spornych nieruchomości wysokość i okres wnoszenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów potwierdził decyzjami z dnia 25 września 2020 r., tj. nr GM.6825.15.3.2019 - odnośnie nieruchomości położonej w gminie M. obręb M. przy [...], oraz nr GM.6825.1.2019 - odnośnie nieruchomości położonej w gminie M. obręb N. przy [...]. Powyższe decyzje zostały doręczone skarżącej w dniu 1 października 2020 r. Skarżąca nie złożyła od nich odwołania, zatem decyzje te stały się ostateczne. Na skarżącej ciążył zatem obowiązek wnoszenia opłat z tytułu przekształcenia za rok 2019 od obu przedmiotowych nieruchomości, a zatem opłata ta obowiązuje i może podlegać egzekucji. Wierzyciel pismami z 8 maja 2020 r. ustalił stawki i opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowych, w tym za rok 2019, określając termin jej wniesienia do 30 maja 2020 r. Postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości i okresu wnoszenia opłaty zostało zakończone decyzjami ostatecznymi, a zatem istnieje obowiązek jej wniesienia za 2019 r. w wysokości wskazanej w zaświadczeniach z dnia 25 maja 2020 r.

Skoro podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący podjęcia egzekucji w zakresie nieistniejącego obowiązku. (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.) był nieuzasadniony, to zasadnie zatem Starosta Myszkowski, w sposób zgodny z przepisem art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Prawidłowo również organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W sytuacji kiedy Sąd I instancji podzielił stanowisko wierzyciela co do istnienia wymagalnego obowiązku, a stanowisko to z powodów wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe, to oddalając zarzut nie mógł naruszyć art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Mógłby to uczynić, gdyby treść rozstrzygnięcia była w opozycji do poczynionych ustaleń i rozważań. A taka sytuacja nie zaistniała w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.