I OSK 1988/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-12-20	
Data wpływu	2013-08-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bożena Popowska
Jacek Fronczyk
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Lu 283/13	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 25 par. 1, art. 32, art. 58, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 283/13 w sprawie ze skargi D. B. na bezczynność P. S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 283/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę D. B. na bezczynność P. Spółka Akcyjna Odział w L. i zobowiązał Spółkę P. S. A. do załatwienia wniosku D. B. z dnia 7 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, a także stwierdził, że bezczynność P. Spółka Akcyjna w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zasądzono od Spółki na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W skardze do Sądu I instancji skarżący wskazał, że pismem z dnia 7 listopada 2011 r. wystąpił do P. S.A. w L. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości T. (powiat k.). Wobec braku odpowiedzi pismem z dnia 31 lipca 2012 r. ponownie zwrócił się on o udostępnienie żądanych dokumentów. Skarżący nie otrzymał żądanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia o odmowie ich udostępnienia. W odpowiedzi na skargę P. S.A. z siedzibą w L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem Spółki dokumenty objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, a Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takich informacji. Ponadto żądane przez skarżącego dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez niego wobec Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącego, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. W tym zakresie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W ocenie Spółki, skarga jest przedwczesna, gdyż wymiana korespondencji między stronami jest w toku. Ponadto ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę na wstępie zauważył, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Oceniając skargę merytorycznie Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 50, poz. 331 ze zm.) pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Sąd I instancji ustalił, że Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. S.A. w W. (61,89% akcji spółki – s. 55 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 31 marca 2013 r. P. S.A posiada 99,55% akcji spółki P. S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji P. S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 3 miesięcy zakończony dnia 31 marca 2013 r.)

Sąd I instancji stwierdził, że Skarb Państwa bez wątpliwości dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A. w L.

Niezależnie od tego WSA uznał, że Spółka będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wbrew argumentacji Spółki, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy niemieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji uznał, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. We wniosku z dnia 7 listopada 2011 r., oraz 31 lipca 2012 r., skarżący wystąpił do P. S.A. w L. o udostępnienie kserokopii decyzji organów administracji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych, a więc "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia WSA w Lublinie wskazał, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazał, iż domaga się wydania mu kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżącego zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 7 listopada 2011 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane na podstawie przepisów u.d.i.p. bowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącego od Spółki roszczeń cywilnoprawnych.

Powołując na art. 61 Konstytucji RP WSA w Lublinie wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter podmiotowego prawa publicznego. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Zdaniem Sądu I instancji decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

WSA w Warszawie za niezasadne uznał twierdzenia Spółki że dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego tracą charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy. W ocenie Sądu I instancji niezasadne jest również stanowisko Spółki, iż żądane przez skarżącego informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. WSA wskazał, że definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ona "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Zdaniem Sądu Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów P. S.A. Sąd I instancji stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje zostały wystarczająco oznaczone. Skarżący wskazał, że wnosi o udostępnienie mu kopii decyzji administracyjnych, które dotyczą precyzyjnie określonych nieruchomości, na których posadowione są urządzenia przesyłowe. W przypadku, gdyby Spółka nie dysponowała oryginałami lub odpisami decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach skarżącego, to nie spoczywałby na niej obowiązek udostępnienia kopii tychże decyzji. W tym zakresie należy mieć jednak na względzie, iż podmiot publiczny musi uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy więc rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267. dalej jako: k.p.a.), a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada, a oceniając, czy podmiot ten powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania.

Sąd I instancji uznał ponadto, że wbrew twierdzeniom Spółki na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 248 k.p.c. nie pozwala norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Udostępnieniu żądanych przez skarżącego dokumentów nie może również stać na przeszkodzie sam fakt, iż Spółka uznana została za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na podstawie załącznika II pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. nr 198, poz. 1314 ze zm.). Z przepisów ustawy nie wynika, by tego rodzaju okoliczność stanowiła przesłankę wyłączającą udzielenie informacji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje, to jest kserokopie decyzji administracyjnych, znajdujących się w zasobach archiwalnych Spółki, nie mają charakteru informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów ustawy. Przekształcenie dokumentu archiwalnego poprzez jego skopiowanie nie stanowi przetworzenia informacji.

WSA w Lublinie zauważył, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepis art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 7 listopada 2011 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił, jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

WSA w Lublinie uznał za niezasadne twierdzenia Spółki, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Sąd I instancji wskazał, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanych działkach, co umożliwiałoby mu taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy, nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać dostęp w trybie powołanego art. 73 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła P. S.A. z siedzibą w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa,

b) art. 25 § 1 i § 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

c) art. 106 § 3 i § 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych.

Ponadto zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub zastosowanie tj ;

a) przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;

b) przyjęcie, iż P. S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej w szczególności jej Oddział — wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a. co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 ust. 2 u.d.i.p. - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 Prawo energetyczne - w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji — Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 - 22 Prawa energetycznego);

d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 k.c. - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa.

Biorąc pod uwagę powyższe strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu także naruszenie art. 149 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy u.d.i.p.).

Ponadto Spółka podtrzymała tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Uzasadniając kolejno zarzuty skargi kasacyjnej jej autor powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że oddział spółki nie może być stroną postępowania sądowego. Stroną może być wyłączenie osoba prawna wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Odział spółki akcyjnej nie posiada podmiotowości prawnej, a więc nie może być uznany za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W jej ocenie trudno przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy żądanie ich uzyskania przez zainteresowanego wiąże się z już zapoczątkowanym postępowaniem dla dochodzenia od Spółki wynagrodzenia.

Uzasadniając kolejny zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru spraw z zakresu administracji publicznej, a działalność Spółki nie mieści się w zakresie administracji publicznej, o której mowa w art. 61 Konstytucji. Jak wynika z treści art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (OSD), którego funkcję pełni P. S.A. nie stanowią zadań publicznych. Potocznie zaś formułowane oceny co do publicznego charakteru realizowanych zadań, tudzież publicznoprawnego obowiązku, sprowadzają się wyłącznie do realizacji przyłączenia i dostępu do sieci dystrybucyjnej (art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego) oraz wiążą się jedynie z władczą kompetencją organu administracyjnego do regulowania tego typu stosunków (art. 8). Tezy te więc są w istocie jedynie znacznym uproszczeniem, ściśle powiązanym z wysokim poziomem reglamentacji koncesjonowanej działalności, związanej z faktem wypełniania przytoczonych wyżej obowiązków. Jednocześnie, określana w dalszych przepisach cyt. ustawy, pozycja prawno-ustrojowa Prezesa Urzędu Energetyki, czy Ministra Gospodarki oraz pozostałe normy (np. z treści systemu prawnego - m.in. przypisanie zadań publicznych jednostkom samorządu terytorialnego, które mogą być przekazywane), potwierdzają, że P. S.A. nie realizuje zadań publicznych. Wnosząca skargę kasacyjna podkreśliła, iż działalność Spółki można - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) określić co najwyżej jako realizację zadań z "zakresu użyteczności publicznej". Tym samym nie są to zadania publiczne powoływane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Motywując pogląd o niewykonywaniu przez Spółkę zadań publicznych autor skargi kasacyjnej podał, że publiczne prawa podmiotowe realizowane są - w obszarze działalności Spółki — tylko i wyłącznie poprzez regulatora rynku, którego funkcję pełni Prezes Urzędu Regulacji Energetyki i to wyłącznie na skutek wniesienia wniosku przez uprawniony podmiot. Za błędne uznał wnioski Sądu I instancji wyciągnięte z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05). Zdaniem Spółki przesłanie cytowanego orzeczenia dotyczy jedynie wskazania, że przedsiębiorstwa energetyczne mogą spodziewać się większej ingerencji władzy państwowej w przedmiot swojej działalności, co nie zmienia faktu, że realizują zarobkową działalność rynkową. W żadnym razie nie można budować na tych wnioskach tezy, że przedsiębiorstwa te wykonują zadania publiczne. Prowadzą one po prostu działalność gospodarczą. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że charakterystyczne dla realizacji zadań publicznych jest finansowanie ich ze środków publicznych. W przypadku Spółki ta zasada nie znajduje potwierdzenia, a instytucja Taryfy zatwierdzanej przez Prezesa URE stanowi jedynie kolejne ograniczenie prowadzonej przez Spółkę swobody działalności gospodarczej, jako że ceny dystrybucji energii elektrycznej nie są uwolnione w rozumieniu cen rynkowych obecnych w innych segmentach gospodarki.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd I instancji przyznał, że podziela pogląd, iż zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowanie ustawowe. Jednocześnie zaniechał nawet próby wskazania takiego unormowania w stosunku do Spółki, powołując się w tym zakresie w zasadzie wyłącznie na ogólne tezy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz rzekomo powszechnie aprobowany pogląd orzecznictwa. Stawiając określoną tezę sąd orzekający pominął rozwinięcie jej w stanie faktycznym konkretnej sprawy, a z uwagi na odniesienie się tej tezy do konieczności odszukania w systemie prawnym określonej podstawy prawnej, walor tego zaniechania pozwala stwierdzić nieprawidłowość samego uzasadnienia. Podstawą dokonywanych założeń, które służą za podstawę określonego rozstrzygnięcia, nie mogą wszak pozostawać wyłącznie tezy innych orzeczeń sądów i trybunałów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., przy czym zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, co do kwalifikacji żądanych dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) oraz uznania, że Spółka P. Oddział w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowią część spółki powołanej w celu świadczenia usług na określonym terenie. Zasadnie Sąd I instancji, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059).

Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".

Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez Trybunał celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował wobec Spółki P. S.A. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego przypisania jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony NSA wskazał, iż zgodnie z cytowanym art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w k.p.a., czy w p.p.s.a. Przyjąć zatem trzeba, iż w rozumieniu powołanego przepisu jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie. Stąd też należy uznać, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest P. S.A. Oddział w L.

Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie uznał, że żądanie strony odnoszą się do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną treść wniosku skarżącego pozwala na skonkretyzowanie zakresu żądania (kserokopie decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości T.). Obowiązkiem Spółki było więc udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, o ile była ona w posiadaniu wskazanych dokumentów.

NSA nie podzielił stanowiska Spółki, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane na podstawie ustawy o dostępie o informacji publicznej, bowiem dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez skarżącego roszczeń cywilnoprawnych. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Przyjęcie, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu kasacyjnego niezasadne jest również stanowisko Spółki, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Jak słusznie przyjął WSA w Lublinie skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w skardze kasacyjnej również nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a. jest w istocie konsekwencją omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego. We wcześniejszej części uzasadnienia wyjaśniono dlaczego oddział osoby prawnej może być stroną postępowania w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej.

Za nieuzasadniony uznać również należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA Sąd I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do uznania zasadności złożonej w sprawie skargi. Nie było zatem konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że 106 § 3 p.p.s.a. nie obliguje sądu administracyjnego do dopuszczenia każdego dowodu z dokumentu wnioskowanego przez stronę, a jedynie daje taką możliwość. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu Sąd może przeprowadzić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiej potrzeby nie było w niniejszej sprawie.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Ani z jego treści, ani z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, jakich to, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjna, powszechnie znanych faktów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia znalazły się w zaskarżonym orzeczeniu. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka pozostaje w bezczynności.

Reasumując NSA stwierdził, że zasadne było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wniosek skarżących powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje mają charakter informacji publicznej. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżącego dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.