Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy na skutek sprzeciwu O. S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.; kpa) oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (teks jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: ugn) po rozpatrzeniu odwołania M.K., K. D. oraz E. H. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie obecnej ulicy [...] (dawna ulica [...]), wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] , opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] objętej decyzją wywłaszczeniowo – odszkodowawczą z [...] marca 1978 r. znak [...] , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 października 1997 roku do kancelarii Urzędu Rejonowego w [...] wpłynął wniosek Państwa: Z. G., M. K., J. S., R. H. i E.H. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] o powierzchni 8013 m2, wywłaszczonej decyzją z dnia [...] marca 1978 roku znak [...] Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...]. Wnioskodawcy wskazali, iż teren jest Częściowo zabudowany przez Telekomunikację Polską SA oraz Komendę [...] Policji.

Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 roku po rozpatrzeniu wniosku Państwa: Z. G., M. K., J. S., R. H. i E. H. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] o powierzchni 8013 m2, wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. G., M. K., J.S., R. H. i E. H., decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 roku znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji wskazał na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego umożliwiającego prawidłową ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie ustalono, że teren objęty decyzją wywłaszczeniową [...] z dnia [...] marca 1978 roku wchodził w skład działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] - co potwierdza pismo Delegatury Biura Geodezji i Katastru z dnia [..] lipca 2006 roku znak [...].

W wyniku rozpoznania wniosku w zakresie działki [...] i [...] z obrębu [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007 roku [...] odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż budynek centrali telefonicznej przy ul. [...] oraz budynek komisariatu policji przy ul. [...] - są związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...] " z usługami i stanowią jego część.

Opisaną decyzję Wojewoda [...] uchylił decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku znak [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy nie wynika jakie konkretnie obiekty miały być zrealizowane na części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Według organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził w sposób nie budzący wątpliwości, aby nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia stosownie do art. 137 u.g.n.

Organ wskazał następnie, że w trakcie postępowania uległo zmianie oznaczenie działek ewidencyjnych - działki objęte wnioskiem o zwrot zostały oznaczone odpowiednio numerami [...] i [...] z obrębu [...] stanowiące własność Skarbu Państwa.

W przedmiotowej sprawie natomiast do rozpoznania pozostał wyłącznie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę [...], będącej własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu [...] Polska SA.

Organ podniósł, że podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Wojewoda [..] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 roku stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 roku przez państwową jednostkę organizacyjną [...] - Dyrekcja Wojewódzka w [...], której następcą prawnym jest Telekomunikacja Polska Spółka Akcyjna - Dyrekcja Okręgu w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntów o powierzchni 4801 m2, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...] przy ulicy [...]. Oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste nastąpiło na lat dziewięćdziesiąt dziewięć tj. do dnia [...] grudnia 2089 roku.

Następnie Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...]stycznia 1995 roku sprostował oczywistą omyłkę w pkt. I decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 roku w następujący sposób "Następcą prawnym państwowej jednostki organizacyjnej "[...] " - Dyrekcja Wojewódzka w [...] jest Telekomunikacja Polska Spółka Akcyjna w [...] nie Telekomunikacja Polska Spółka Akcyjna - Dyrekcja Okręgu w [...] ".

Następnie Państwo: M. K., J.S. i E.H.- reprezentowane przez adwokata A. H. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 roku znak [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] - Dyrekcja Wojewódzka w [...] gruntem o powierzchni 4801 m2 położonym przy ulicy [...] w [...] - co potwierdza pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] września 2009 roku znak [...].

Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2010 roku znak [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] lipca 1992 roku w części dotyczącej dawnych działek nr [...] z nieruchomości hip. "[...] " oraz umorzył postępowanie w pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1992 roku.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku znak [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] SA reprezentowanej przez adwokata W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 roku znak [...], utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 roku sygn. akt I SA/Wa 1917/10, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi [...] SA z siedzibą [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu istotnym zagadnieniem, rzutującym na prawidłowość zapadłych w sprawie orzeczeń, była prawidłowość doręczenia stronom decyzji.

Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 roku znak [...] uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 roku znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 roku znak: [...], sprostowanej postanowieniem Nr [...] oraz umarzającą postępowanie nadzorcze w odniesieniu do pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1992 roku i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 roku znak: [...], sprostowanej postanowieniem Nr [...] oraz umorzył postępowanie nadzorcze w odniesieniu do pozostałej części decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1992 roku. Organ nadzorczy wskazał, iż wniosek z dnia [...] października 1997 roku o zwrot nieruchomości został złożony po dniu uwłaszczenia i po dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej, co wskazuje, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej roszczenie o zwrot nie było zgłoszone. Dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem nie naruszono praw osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzorczy uznał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 roku, sprostowana postanowieniem z dnia [...] stycznia 1995 roku, w powyższej części, nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt nie wynikało też, aby zaistniały inne okoliczności ujęte w art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem z dnia 5 września 2012 roku Sygn. akt I SA/Wa753/12, a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2013 roku, sygn. akt I OSK 39/13, została oddalona skarga kasacyjna.

Organ wskazał, że uznając, iż decyzja uwłaszczeniowa na mocy której zostało potwierdzone istnienie prawa użytkowania wieczystego, przysługujące obecnie [...] SA, następcy prawnemu [...] SA, pozostaje w obrocie prawnym, Prezydent [...] wydał rozstrzygnięcie - decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu odnośnie działki [...] z obrębu [...], wskazując iż obciążenie nieruchomości użytkowaniem wieczystym na rzecz osób trzecich uniemożliwia jej zwrot.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dn. [...] kwietnia 2015 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 roku sygn. akt. IV SA/Wa 1971/15 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 roku nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ, wbrew dyspozycji art. 136 ust. 3 u.g.n., zaniechał wykonania obowiązku wynikającego z wskazanego artykułu. W przedmiotowym postępowaniu zabrakło rzeczowej oceny wniosku o zwrot w aspekcie ustalenia czy wywłaszczenie zostało dokonane na cel publiczny (art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.). Przy ocenie tej przesłanki Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił mieć na uwadze treść art. 137 u.g.n., który określa w jakich okolicznościach uznaje się, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Sąd mając na uwadze powyższe zalecił ustalić czy nieruchomość wywłaszczona została użyta na inny cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy żądanie zwrotu jest zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 roku sygn. akt. I OSK 651/16 oddalił skargi kasacyjne [...] SA z siedzibą [...] oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 roku sygn. akt IV SA/Wa 1971/15. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ze względu na istnienie roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. dotyczącego zwrotu nieruchomości w związku z nie spełnieniem przesłanki zawartej w art. 229 u.g.n, zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie było rozstrzygnięciem właściwym.

W związku z oddaleniem skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie wykazania zaistnienia przesłanek art. 137 u.g.n. Prezydent [...] podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Organ przeprowadził kwerendę związaną z poszukiwaniem wszelkich dokumentów powiązanych z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z kwietnia 1983 roku (brak możliwości odczytania dnia wydania decyzji) wydanej przez Urząd [...] [...] Komisję Planowania Przestrzennego oraz decyzją nr [...] z dnia [...] września 1983 roku wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 08.2018r. Prezydent [...] orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie obecnej ulicy [...].(dawna ul. [...]), wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], objętej decyzją wywłaszczeniowo - odszkodowawczą z dnia [...] marca 1978 roku znak [...].

Od decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie złożył adw. A.H. pełnomocnik Państwa M. K., T. G., A. G., K. D. oraz E. H.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organ wskazał, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Organ podniósł następnie, że badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Odwołując się do jego uzasadnienia podał, że mając na względzie stanowisko Trybunału przyjąć należy, iż przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nie mógł całkowicie dowolnie formułować dodatkowych obostrzeń i wprowadzić do ustawy wywłaszczeniowej kolejnej, nieznanej we wcześniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę wywłaszczeń i zwrotów wywłaszczeniowych nieruchomości, przesłanki, której wypełnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia zbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, a w konsekwencji - zwrot wywłaszczonego gruntu na rzecz dawnych właścicieli. Organ wskazał także, że w judykaturze wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym pomimo iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (albowiem tego tylko przepisu dotyczyło pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 13 7 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2014 roku, sygn. akt IOSK 254/13).

Zdaniem organu w świetle powyższych unormowań prawnych oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności - czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w w/wym. terminie.

Wojewoda zaznaczył, że organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w postępowaniu o zwrot nieruchomości, konieczne jest jednoznaczne ustalenie, przez organ orzekający, rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został,.czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta.

Teren działki objętej roszczeniem o zwrot, wywłaszczony został decyzją [...] z dnia [...] marca 1978 roku Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...]. Decyzja lokalizacyjna [...] z dnia [...] września 1973 roku ustala położenie osiedla mieszkaniowego "[...]" z usługami. Kompleksowe wytyczne urbanistyczne do ww. decyzji [...] definiują rodzaj inwestycji, jako zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna wraz z zabudową usługową i obiektami towarzyszącymi, wśród których w punkcie 3 wymieniony został ośrodek usług technicznych.

Wojewoda wskazał, ze Prezydent [...] wydając kontrolowaną decyzję ustalił, że na działce stanowiącej przedmiot roszczenia, zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1983 roku o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej centrali automatycznej "[...]" miała zostać zlokalizowana ww. inwestycja przy ul. [...].

W kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do ww. decyzji wskazano, iż teren przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej [...]" objęty jest lokalizacją nr [...], wydaną na realizację osiedla wielorodzinnego z usługami dla [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Ponadto wytyczne wskazują, że obszar inwestycji objęty był planem ogólnym [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982 roku, który wskazuje przeznaczenie terenu jako "usługi II stopnia obsługi mieszkańców". Teren określony lokalizacją centrali telefonicznej "[...] " położony na obszarze osiedla "[...]" objęty jest projektem koncepcyjnym zespołu mieszkaniowo - usługowego [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Kolejnym załącznikiem będącym integralną częścią decyzji [...] jest decyzja lokalizacyjna Nr [...] wydana przez [...] Komisję Planowania w kwietniu 1983 roku (dzień wydania nieczytelny). Decyzja lokalizuje inwestycję przy ul. [...] i [...]. Centrala została zakwalifikowana jako inwestycja towarzysząca z zakresu gospodarki komunalnej. Z treści opisanych decyzji dot. realizacji centrali telefonicznej "[...]" i ich załączników, nie wynika, aby decyzje te uchylały /wyłączały obszar nimi objęty z lokalizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" (co było sygnalizowane przez Wnioskodawców).

W dokumentach pozyskanych z Biura Organizacji Urzędu znajduje się wniosek Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji w [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji Centrali Automatycznej przy ul. [...] i [...], z których nie wynika, na co wskazuje wnioskodawca, iż opisana inwestycja związana jest z rozwojem osiedla mieszkaniowego [...], a budowa nowej centrali ma zaspokoić rosnące potrzeby mieszkańców na telefony.

Pismem z dnia [...] listopada 1998 roku znak [...] Wydział Architektury Urzędu Gminy [...] poinformował, że teren nieruchomości został zainwestowany przez zrealizowanie budynku centrali telefonicznej przy ulicy [...] /pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1986 roku Nr [...] oraz pozwolenie na użytkowanie obiektu z dnia [...] lipca 1992 roku na podstawie protokołu odbioru do użytku z dnia [...] marca 1992 roku.

[...] SA pismem z dnia [...] września 2006 roku znak [...] poinformowała, że przekazany w 1986 roku teren o powierzchni 4801 m2 w zarząd Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji - poprzednik prawny TP SA - objęty był decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], oraz [...] z dnia [...] września 1983 roku wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu [...] i przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej "[...]". Realizacja inwestycji zatwierdzona decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 1984 roku Urzędu [...] przebiegała w latach 1985 - 1992. Prace budowlane wykonywało [...] Przedsiębiorstwo Budowy Elektrowni i Przemysłu [...]. Wraz z budową obiektu centrali telefonicznej wykonane zostało ogrodzenie działki, parking i utwardzenie terenu. Teren działki uzbrojony jest w przyłącza infrastruktury podziemnej.

Wojewoda podał, że organ I instancji wskazuje, że realizację Inwestycji - budowy centrali telefonicznej "[...]" potwierdza również Protokół odbioru i przekazania do użytku budynku automatycznej centrali telefonicznej przy [...] (odbiór obiektu nastąpił z dniem [...] marca 1992 roku), pismo z dna [...] lipca 1992 roku Urzędu Dzielnicy - Gminy [...], Wydziału Architektury i Geodezji kierowane do Ośrodka Usług Inwestycyjnych "[...]" informujący o przystąpieniu do użytkowania budynku centrali telefonicznej w os. [...] przy ul. [...] /budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia z dnia [...] października 1986 roku nr [...] (...).

Powyższe dokumenty wprost wskazują, zdaniem organu, że realizacja automatycznej centrali telefonicznej "[...]" była powiązana z realizacją inwestycji celu publicznego, jaką było osiedle mieszkaniowe "[...]" wraz z usługami, określonymi w decyzji lokalizacyjnej [...], a wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia.

Realizacja tej inwestycji nastąpiła w marcu 1992 roku, a więc przed datą złożenia wniosku o zwrot i przed datą 22 września 2004 roku (datą nowelizacji zapisów art. 137 u.g.n. – opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia). Oceniając powyższe ustalenia, Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszej decyzji jest odmowa zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie obecnej ulicy [...] (dawna ul. [...]), wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], objętej decyzją wywłaszczeniowo - odszkodowawczą z dnia [...] marca 1978 roku znak: [...].

Jak powyżej przedstawiono, organ I instancji wskazuje, że działka ta była objęta decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1983 roku o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej centrali automatycznej "[...]" inwestycja miała zostać zlokalizowana przy ul. [...].

Natomiast w kompleksowych wytycznych urbanistycznych będących załącznikiem do ww. decyzji wskazano, iż teren przeznaczony pod budowę centrali telefonicznej "[...]" objęty jest lokalizacją nr [...] wydaną na realizację osiedla wielorodzinnego z usługami dla [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych.

Zdaniem Wojewody ustalenia co do lokalizacji celu wywłaszczenia na działce [...] nie są poparte wystarczającym materiałem dowodowym. Jak wykazano, istnieje uzasadniona wątpliwość, co do pierwotnego przeznaczenia konkretnej nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem, co zasadniczo rzutuje na kształt rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wojewoda podniósł, że organ wywodzi wnioski w tym zakresie z załączonych dokumentów zgromadzonych w sprawie, dokonując w I instancji pośredniej i niezgodnej z art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. analizy poszczególnych dokumentów i pism.

Dlatego też, w pierwszej kolejności organ I instancji jest zobowiązany sporządzić opracowanie geodezyjne, na podstawie, którego można będzie ustalić, którą: lokalizacją nr [...] z dnia [...] września 1983 czy decyzją lokalizacyjną Nr [...] wydaną przez [...] Komisję Planowania w kwietniu 1983 roku, objęta jest działka nr [...] z obrębu [...].

Organ wskazał, że o ile, należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że powstanie centrali telefonicznej może być uznane jako realizacja inwestycji celu publicznego, w ramach jego modyfikacji, jakim było osiedle mieszkaniowe i wiązać się ściśle z tym celem, o tyle materiał dowodowy nie zawiera żadnego dokumentu, który rozliczałby działki ewidencyjne, które objęte były ww. decyzjami. Brak zatem wiarygodnej podstawy dowodowej pozwalającej na zakwalifikowanie działki nr [...] do treści konkretnej decyzji lokalizacyjnej.

Organ wskazał, że z pisma z dnia [...] września 2006r. [...] SA wynika, że teren o pow. 4801 m2 przekazany w zarząd Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji - jako poprzednikowi prawnemu TP SA - objęty był decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] , [...] z dnia [...] września 1983r.

Wojewoda wskazał, że pismo to nie może stanowić jedynego i wyłącznego dowodu na okoliczność, że działka objęta lokalizacjami pod budowę centrali telefonicznej jest działką objętą roszczeniem. Nie zawiera ono załączników w postaci dokumentacji potwierdzającej ulokowanie działki [...] w zakresie decyzji [...].

W związku z tym, w ocenie Wojewody, organ I instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej, ponieważ błędnie rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Doszło do naruszenia przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione faktów, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.

W związku z powyższym, Wojewoda w wytycznych wskazał, aby organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie przeprowadzenie analizy dokumentacji techniczno - geodezyjnej w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy działka stanowiąca przedmiot postępowania objęta była w całości decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] września 1983r.

Zgodnie bowiem z art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Należy wskazać również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 1971/15 z dnia 17 listopada 2015r. wskazał, że z faktu, że jedna z działek jest obecnie niezgospodarowana nie wynika, że mamy do czynienia z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia. A ocena, czy stacja telefoniczna była celem publicznym pozostawała poza oceną sądu, wobec braku merytorycznej oceny wniosku. Wojewoda nakazał także wystąpienie przez organ I instancji do następcy prawnego inwestora o przekazanie dokumentacji na poparcie twierdzenia, co do lokalizacji działki zawartych w piśmie z dnia [...].09.2006r.

Podsumowując Wojewoda wskazał, że jego zdaniem z uwagi na to, że kluczowa kwestia tj. ustalenie lokalizacji dla działki stanowiącej przedmiot postępowania nie została wyjaśniona, a wyniki tych ustaleń, mają istotny, a nawet zasadniczy wpływ na wynik prowadzonego postępowania, należało decyzję uchylić i przekazać sprawę do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Podkreślił, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. może zostać zastosowany wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca).

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie powołany przepis nie znajdował zastosowania, a organ powinien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 punkt 1) k.p.a., tj. utrzymać Decyzję Organu I Instancji w mocy.

Mając na względzie powyższy zarzut skarżąca wniosła o :

na podstawie art. 64c § 5 ppsa uwzględnienie przez Wojewodę [...] niniejszego sprzeciwu w całości i uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz wydanie nowej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 punkt 1) k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organu II instancji w całości.

oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano że organ II instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, zaskarżonej niniejszym sprzeciwem. Zdaniem skarżącego, organ II instancji mógł odszukać w aktach niniejszej sprawy, zebrane na przestrzeni lat dokumenty, z których jednoznacznie wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta była decyzją nr [...] z dnia [...] września 1983 r., o której mowa w piśmie poprzednika prawnego [...] z dnia [...] września 2006 r. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jako dowód może posłużyć wszystko, co jest zgodne z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ administracji publicznej prowadzi zatem postępowanie wyjaśniające, przy uwzględnieniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie i na tej podstawie ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, nie było uzasadnione wydawanie decyzji kasatoryjnej. Skarżąca podniosła, że jeżeli zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, były w ocenie organu II instancji niewystarczające dla usunięcia wyrażonych wątpliwości (w ocenie skarżącej brak podstaw do takiego stanowiska) to należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy danych wątpliwości nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe). Zdaniem skarżącej konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Skarżąca podniosła także, że w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, tj. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], wskazano: objęta niniejszą decyzją niezabudowana nieruchomość przeznaczona została zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...]X1973 r. pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]". Skarżąca wskazała, że decyzja nr [...] o lokalizacji inwestycji wprost przewiduje lokalizację osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z usługami, zaś Kompleksowe wytyczne urbanistyczne do tej decyzji zakładają powstanie w ramach osiedla mieszkaniowego, ośrodka usług technicznych. Do lokalizacji nr [...] odnoszą się także Kompleksowe wytyczne urbanistyczne, stanowiące załącznik nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] września 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowalnej. Jak słusznie uznał Prezydent [...] oraz Wojewoda [...], decyzje dotyczące realizacji inwestycji w postaci centrali telefonicznej "[...]" nie uchylały, ani nie wyłączały obszaru nimi objętego z lokalizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" (s. 10 decyzji organu I instancji i s. 8 decyzji organu II instancji). Z powyższego wynika zatem, zdanie skarżącej, że teren zainwestowany centralą telefoniczną "[...]" wchodził w zakres obszaru objętego lokalizacją osiedla mieszkaniowego z usługami - "[...]", w związku z którą, na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], dokonano wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Zdaniem skarżącej skoro zatem organ II instancji wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji co do celu wywłaszczenia wskazując, że "O ile, należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że powstanie centrali telefonicznej może być uznane jako realizacja inwestycji celu publicznego, w ramach jego modyfikacji, jakim było osiedle mieszkaniowe i wiązać się ściśle z tym celem (...)" (s. 10 decyzji organu II instancji), a materiał dowodowy, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, nie zawiera braków w zakresie objęcia działki nr [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 1983 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji - centrali telefonicznej "[...]", to powinien był stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W konsekwencji powyższego Wojewoda [...] powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a., tj. utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Działka nr [...] nie została użyta na inny cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem budowa automatycznej centrali telefonicznej "[...]" na tej działce była powiązana z realizacją inwestycji celu publicznego jaką było osiedle mieszkaniowe "[...]" wraz z usługami (w tym usługami technicznymi). W tych okolicznościach organ II instancji nie powinien był wydawać decyzji kasatoryjnej, przez co naruszył art. 138 § 2 kpa.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wskazał, że nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy.

W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] będącą własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...]

Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, zlecił przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety celem przeprowadzenia analizy dokumentacji techniczno – geodezyjnej w celu ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości czy działka stanowiąca przedmiot postępowania, w całości objęta była decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], [...] z [...] września 1983 r, który to dowód nie był przedmiotem analizy przed organem I instancji a ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowód ten przyczyni się do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz rozwieje wątpliwości organu w zakresie objętej przedmiotem opinii biegłego tj. czy działka stanowiąca przedmiot postępowania, w całości objęta była decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...], [...] z [...] września 1983 r. Z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a . Organ wyjaśnił jednocześnie, że właśnie z uwagi na konieczność przeprowadzenia tegoż dowodu z opinii biegłego geodety organ nie mógł w ramach postępowania odwoławczego naprawić wad postępowania przed organem I instancji. Są to bowiem istotne dla sprawy okoliczności, które mają charakter prawotwórczy i przeprowadzenie oceny tego materiału dowodowego wyłącznie przed organem II instancji pozbawiałoby strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu dwuinstancyjnym. Przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może natomiast godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Gdyby organ odwoławczy, jak chce skarżąca, sam musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie w jakim zlecił to organowi I instancji, w sytuacji gdy ustalenia te miały decydujący wpływ na treść decyzji to spowodowałby, że sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji.

W związku z tym, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda powołał przepisy postępowania, które uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, a których naruszenie wraz z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy przede wszystkim w zakresie konieczności przeprowadzenia w znacznym zakresie postepowania dowodowego i uzupełnienia materiału dowodowego, co będzie miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, prawidłowo skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd z kolei, wobec brzmienia przepisu art. 64e p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie był uprawniony do oceny prawidłowości i wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy, ale wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sąd nie może kontrolować legalności także decyzji organu pierwszej instancji a także odnosić się do argumentów strony związanych z merytorycznym rozpoznaniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w tym takową oceną materiału dowodowego. Sąd nie może bowiem, rozpoznając sprzeciw, weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.