III SA/Po 207/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2026-01-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Monika Świerczak	
Symbol z opisem	6360 Biblioteki
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 14 lipca 2022 r. nr XL/299/2022 w sprawie statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Rada Miejska Rakoniewic w dniu 14 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz 2 i art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (j.t. Dz.U. z 2019r. poz. 1479 ze zm. – dalej ustawa o bibliotekach) w zw. z art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm. - dalej u.o.p.d.k.), podjęła uchwałę nr XL/299/2022 w sprawie statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach. Statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach przyjęty został w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

Prokurator Regionalny w Poznaniu pismem z 15 grudnia 2025 r., działając na podstawie na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2024r. poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2024 poz.390), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na załącznik do uchwały Rady Miejskiej Rakoniewic z 14 lipca 2022 r. Nr XL/299/2022 w sprawie statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach zaskarżając go w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

1. art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. polegające na zaniechaniu wskazania w § 9 ust. 2 statutu konkretnego sposobu powołania Dyrektora Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach oraz pominięcie organów doradczych i sposobu ich powołania, a w konsekwencji naruszenie zapisów art. 7 i 94 Konstytucji RP,

2. art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. polegające na określeniu w § 9 ust. 1 i ust. 6 statutu zadań i kompetencji organu zarządzającego (dyrektora), w sytuacji gdy zadania te i kompetencje określone są ustawowo, a ww. przepis nie upoważnia do regulowania tych kwestii w statucie,

3. art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. poprzez powtórzenie regulacji ustawowej w § 11 statutu z nieuprawnioną modyfikacją w zakresie zasięgnięcia opinii Burmistrza przy określeniu regulaminu organizacyjnego Biblioteki, zamiast opinii organizatora i przekroczenie tym samym delegacji ustawowej,

a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisów.

Zdaniem skarżącego, podejmując przedmiotową uchwałę, organ samorządowy nie zrealizował w pełni delegacji ustawowej, wynikającej z przepisu art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. Skarżący wskazać na spójne systemowo rozstrzygnięcie ustawowe wynikające z art. 2 ustawy o bibliotekach, które mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów u.o.p.d.k. w zakresie nieuregulowanym ustawą o bibliotekach oraz z art. 40 u.o.p.d.k., który reguluje, że przepisy tej ustawy nie naruszają m. in. ustawy o bibliotekach, w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej w formach określonych w tych ustawach.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 1 u.o.p.d.k. działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, a formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności m. in. biblioteki, stosownie do art. 2 tej ustawy. Toteż do biblioteki, jako formy organizacyjnej działalności kulturalnej, stosować należy w pierwszej kolejności ustawę o bibliotekach jako lex specialis w zakresie, w jakim reguluje ona prowadzenie działalności kulturalnej w formie biblioteki oraz u.o.p.d.k., jako lex generalis w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bibliotekach. W zakresie elementów formalnych, statut samorządowej instytucji kultury zawierać musi elementy wyszczególnione w ustawie bardziej ogólnej (art. 13 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 u.o.p.d.k.), tj. (1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, (2) zakres działalności, (3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, (4) określenie źródeł finansowania, (5) zasady dokonywania zmian statutowych, (6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, co do których przyjmuje się, że mają one charakter taksatywny. Dodatkowo, stosownie do ustawy o bibliotekach, jeżeli biblioteka ma stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną, a nie wchodzić w skład innej jednostki, działać ona musi m. in. na podstawie statutu nadanego przez organizatora. Statut taki, stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, określa w szczególności cele i zadania biblioteki, organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów, nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, a także źródła finansowania.

Oznacza to, że organizator powinien w statucie biblioteki zawrzeć sumę treści, na którą składają się wymagania z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. (katalog zamknięty) oraz wymagania dodatkowe z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, odnoszące się jedynie do bibliotek (otwarty katalog uzupełniający). Uchwała, regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący podkreślił, że elementy wymienione w art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury (biblioteki), dlatego też wszystkie muszą być w nim zawarte.

Dalej wskazano, że w Rozdziale 3, zatytułowanym "Organy biblioteki i jej organizacja", w § 9 ust. 2 statutu wskazano, że: "Dyrektora Biblioteki powołuje i odwołuje Burmistrz Rakoniewic na okres od trzech do siedmiu lat w trybie i na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". W ten sposób, wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. lokalny prawodawca nie określił sposobu powołania organu zarządzającego (dyrektora). Ustawa o bibliotekach samodzielnie nie reguluje trybu powoływania dyrektora biblioteki więc, zgodnie z art. 2 tej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy u.o.p.d.k. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k., dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak z kolei stanowi art. 15a ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k., organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Zarządca nie jest jednak dyrektorem biblioteki. Ponadto organizator nie może uczynić tego swobodnie, bowiem zgodnie z art. 15a ust. 1 zd. drugie u.o.p.d.k., do wyboru zarządcy stosuje się przepisy ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k., kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten dotyczy jedynie wyboru kandydata na stanowisko dyrektora, którego na to stanowisko następnie powołuje organizator. Powyższe przepisy wskazują więc na dwa sposoby powoływania dyrektora: 1) powołanie na podstawie art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k., 2) powołanie poprzedzone wyborem kandydata w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k. W żaden sposób nie można uznać, że jest to jeden sposób powołania dyrektora. W przypadku powołania na podstawie art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.o.p.d.k., organizator powołuje wybranego przez siebie kandydata (po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję), natomiast w przypadku powołania poprzedzonego wyborem kandydata w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k., organizator powołuje na stanowisko dyrektora zwycięzcę konkursu. Nie ma więc tutaj swobody w powołaniu dyrektora. W zaskarżonej uchwale należało wskazać, który z ustawowych trybów ma zastosowanie, czego jednak zabrakło.

Wbrew zatem przepisowi ustawy Rada Miejska Rakoniewic w zaskarżonej uchwale nie wypełniła delegacji ustawowej, wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., gdyż nie wskazała sposobu powoływania organu zarządzającego (dyrektora), przez co uchwała nie zawiera wszystkich elementów statutu wskazanych w ustawie. W powyższym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący wskazał, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nakłada też obowiązek określenia w statucie, obok organów zarządzających, także organów doradczych i sposobu ich powoływania. Lokalny prawodawca nie wypełnił tego obowiązku. W zaskarżonym statucie nie zawarto uregulowań odnoszących się do organów doradczych i sposobu ich powołania.

Skarżący wskazał, że zapisy § 9 ust. 1 i 6 statutu zawierają też inne, istotne naruszenie prawa. Przepisy te regulują w istocie zadania i kompetencje Dyrektora Biblioteki. Zadania te i kompetencje określone są zaś ustawowo, w tym, przede wszystkim w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 17), w ustawie o finansach publicznych, w Kodeksie pracy, w ustawie o gospodarce nieruchomościami i ustawie o samorządzie gminnym. Art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. nie zawiera upoważnienia do uregulowania w statucie zadań (a także i kompetencji) organu zarządzającego.

W ocenie skarżącego nie było więc podstaw do wprowadzenia w § 9 ust. 1 statutu zapisu, że "Biblioteką zarządza dyrektor, który kieruje jej działalnością oraz reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz", gdyż kwestie te reguluje już art. 17 u.o.p.d.k., ani regulowania w ust. 6 do § 9, że "W przypadku nieobecności dyrektora jego zadania i kompetencje wykonuje wskazany przez niego pracownik Biblioteki".

Dalej skarżący wskazał, że w § 11 statutu Rada Miejska Rakoniewic ustanowiła zapis, z którego wynika, że "Organizację wewnętrzną Biblioteki określa Regulamin nadany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Burmistrza Rakoniewic oraz opinii działających w Bibliotece organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców". Dokonała w ten sposób nieuprawnionej modyfikacji przepisu z art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k., z którego wynika, że regulamin organizacyjny instytucji kultury (biblioteki) nadawany jest przez dyrektora tej instytucji ale po zasięgnięciu opinii m.in. organizatora, a nie Burmistrza. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach organizatorami bibliotek są jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), a nie ich organy wykonawcze (art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g.). W taki sposób lokalny prawodawca dokonał przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. w ocenie skarżącego regulacja § 11 statutu wkracza w materię już uregulowaną aktem prawa wyższego rzędu. Może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Burmistrz Rakoniewic w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że do bibliotek znajdują zastosowanie w pierwszej kolejności przepisy ustawy o bibliotekach. Przesądza o tym nie tylko art. 40 u.o.p.d.k. ale przede wszystkim art. 2 ustawy o bibliotekach.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ nie zgodził się z zarzutem skargi, że rada gminy postanawiając w § 9 ust. 2 statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach, iż "Dyrektora Biblioteki powołuje i odwołuje Burmistrz Rakoniewic na okres od trzech do siedmiu lat w trybie i na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" - dopuściła się pominięcia prawodawczego. Po pierwsze, art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach odmiennie niż art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. nie wymaga określenia w statucie sposobu powoływania organów biblioteki. W ocenie organu elementy, jakie powinien zawierać statut biblioteki zostały uregulowane w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, stąd nie ma podstaw, aby w tej materii sięgać do art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Po drugie, zawarte w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały odesłanie do u.o.p.d.k. w zakresie trybu i zasad powołania i odwołania dyrektora biblioteki w wystarczający sposób wypełnia delegację ustawową stanowiącą podstawę do podjęcia przedmiotowego aktu prawa miejscowego, a jednocześnie pozwala uniknąć powtórzenia przepisów ustawy. Po trzecie, problematyka uregulowania w statucie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. W wyroku NSA z dnia 17 września 2021 r. II OSK 52/21 wyrażono pogląd, zgodnie z którym "Możliwym jest uregulowanie kwestii powołania dyrektora instytucji kultury w statucie jedynie poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów". Takie rozwiązanie ma walor praktyczny, ponieważ wskazanie w statucie konkretnego sposobu powołania dyrektora biblioteki, w przypadku zmiany u.o.p.d.k. w tym zakresie, mogłoby doprowadzić do powstania sprzeczności statutu z przepisami aktu wyższego rzędu. Po czwarte, art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach jako przepis, który wszedł w życie później niż art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.dz.k., zgodnie z zasadę lex posterior derogat legi priori ma pierwszeństwo przed tym ostatnim przepisem. Po piąte, nie prowadzi do żadnego wniosku z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały przywołany w skardze pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r. sygn. III OSK 754/21. Wyrok ten dotyczył bowiem statutu domu kultury, którego elementy określa art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k, a nie art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. Zapadł on zatem w sprawie o innym stanie faktycznym, gdyż zgodnie z tym co przedstawiono powyżej ten ostatni przepis nie nakłada obowiązku określenia w statucie biblioteki sposobu powoływania jej organów.

W ocenie Rady Gminy Rakoniewic zaniechania legislacyjnego nie stanowi również nie określenie w spornej uchwale organów doradczych i sposobu ich powołania. Zgadzając się co do zasady ze skarżącym, że do bibliotek stosować należy w pierwszej kolejności ustawę o bibliotekach jako lex specialis w zakresie, w jakim reguluje ona prowadzenie działalności kulturalnej w formie biblioteki oraz ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie nieuregulowanym w ustawie bibliotekach (str. 4 skargi) - wskazano, że relacja istniejąca między obiema ustawami nie oznacza, że w statucie biblioteki powinno się zawrzeć sumę treści, na którą składają się wymagania z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. oraz wymagania dodatkowe z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. Ta ostania ustawa w art. 11 ust. 3 określa jakie elementy powinien zawierać statutu biblioteki, nie zaliczając do nich "organów doradczych i sposobu ich powołania". Jest to więc materia "uregulowana" ustawą o bibliotekach, a zatem brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., który zawiera tożsamy przedmiot normowania. W ocenie organu nie sposób przyjąć, że bez względu na wielkość gminy, liczbę jej mieszkańców i inne uwarunkowania lokalne, rada gminy w każdym przypadku jest zobowiązana do wskazania w statucie biblioteki "organów doradczych i sposobu ich powołania". Takie rozwiązanie może sprawdzić się w przypadku "dużych gmin" będących ośrodkami akademickimi, w których prężnie funkcjonuje życie kulturalne i naukowe. Gmina Rakoniewice jest gminą posiadającą relatywnie niewielu mieszkańców (około 13 tys.), w której wskazanie czy ukonstytuowanie "organów doradczych", zwyczajnie mogłoby okazać się niewykonalne z uwagi na brak podmiotów zainteresowanych oraz przygotowanych do pełnienia takiej funkcji.

W ocenie organu skarga nie jest zasadna także w zakresie w jakim zarzuca istotne naruszenie prawa poprzez określenie w § 9 ust. 1 i 6 statutu "zadań i kompetencji" organu zarządzającego (dyrektora). Ustawa o bibliotekach nie zawiera bowiem odpowiednika art. 17 u.o.p.d.k. stanowiącego, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Stąd za dopuszczalne uznać należy określenie w § 9 ust. 1 statutu, że "Biblioteką zarządza dyrektor, który kieruje jej działalnością oraz reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz". Ma ono charakter logiczny i nie pozostawia wątpliwości odnośnie tego kto może reprezentować bibliotekę, która jest osobą prawną, działającą przez swoje organy. Nie stanowi również przekroczenia upoważnienia ustawowego postanowienie w § 9 ust. 6 statutu, że "W przypadku nieobecności dyrektora jego zadania i kompetencje wykonuje wskazany przez niego pracownik Biblioteki. " Powyższy przepis jest wyrazem pragmatyki służbowej i ma na celu zapewnienie nieprzerwanego funkcjonowania biblioteki w czasie nieobecności w pracy dyrektora np. z powodu urlopu wypoczynkowego, zwolnienia lekarskiego itp. Zamieszczenie go w statucie biblioteki nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Zdaniem organu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. poprzez powtórzenie regulacji ustawowej w § 11 statutu z nieuprawnioną modyfikacją w zakresie zasięgnięcia opinii Burmistrza przy określeniu regulaminu organizacyjnego Biblioteki, zamiast opinii organizatora i przekroczenie tym samym delegacji ustawowej. Jak zauważył organ u.o.p.d.k. nie określa, który z organów gminy wykonuje uprawnienia "organizatora" instytucji kultury przewidziane w tej ustawie. Zważywszy na brzmienie art. 31 u.s.g., zgodnie z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz nie powinno budzić wątpliwości, że w procedurze zaopiniowania regulaminu organizacyjnego instytucji kultury organizatora reprezentuje organ wykonawczy gminy, którym w rozpoznawanej sprawie jest właśnie Burmistrz Rakoniewic. W przypadku czynności zaopiniowania regulaminu organizacyjnego organem wykonującym zadania organizatora instytucji kultury jest organ wykonawczy gminy. Gdyby nawet przyjąć pogląd odmienny, zgodnie z którym w u.o.p.d.k. ustawodawca w odniesieniu do samorządowych instytucji kultury konsekwentnie posłużył się wyrazem "organizator" w znaczeniu jednostki samorządu terytorialnego zamiast jej organu wykonawczego, to co najwyżej stanowiłoby to podstawę do stwierdzenia nieważności jedynie § 11 statutu, a nie jego całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 14 lipca 2022 r. nr XL/299/2022 w sprawie statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach wraz z załącznikiem do tej uchwały stanowiącym statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach. Jak wynika z części wstępnej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz z art. 2 i art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o bibliotekach w zw. z art.13 ust. 2 u.o.p.d.k. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 lipca 2022 r. (poz. 5570) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 4 Uchwały). Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie nadania statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach wraz z załącznikiem stanowiącym Statut, ma rangę aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Tym samym zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134;) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Wśród zadań własnych gminy są sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g.). Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k.. prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Z uwagi na to, że przedmiotem uchwały jest utworzenie biblioteki, przepisy szczególne stanowią, iż biblioteki są organizowane i prowadzone m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Zatem, przepisy ustawy o bibliotekach wprost wskazują, jakie podmioty są organizatorami bibliotek. W art. 8 ust 2 ustawy o bibliotekach ustawodawca użył zwrotu "organizatorami bibliotek są"; oznacza to, że podmioty te z mocy ustawy są organizatorami bibliotek. Innymi słowy jest to ich ustawowy obowiązek zorganizowania i prowadzenia bibliotek. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w powołanym wyżej art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k. Ustawę tę na mocy art. 2 ustawy o bibliotekach stosuje się do bibliotek w sprawach nieuregulowanych w ustawie o bibliotekach. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach gmina ma obowiązek zorganizowania i prowadzenia co najmniej jednej biblioteki na swoim terenie, a także odpowiednią liczbę filii, oddziałów oraz punktów bibliotecznych.

Elementy formalnoprawne statutu instytucji kultury (w tym bibliotek) oraz materię podlegającą regulacji w statucie określają u.o.p.d.k. oraz ustawa o bibliotekach. Ustawowym obowiązkiem organizatora jest nadanie statutu tworzonej biblioteki. Zakres postanowień statutu biblioteki reguluje art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, który stanowi: "Statut określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki, 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii i oddziałów, 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki – w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, 4) sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki." Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Zatem statut biblioteki uzupełniany zostaje o postanowienia nieprzewidziane w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. W ocenie Sądu z uwagi na powołany wcześniej art. 2 ustawy o bibliotekach, swoboda w uchwalaniu postanowień statutu biblioteki ograniczona jest treścią przepisu art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k., który stanowi, że statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis ten zatem określa zakres, o który organizator uzupełnia treść statutu biblioteki. Zdaniem Sądu, odrębne uregulowanie treści statutu biblioteki wynikające z ustawy o bibliotekach należy rozpatrywać jako uszczegółowienie tej formy prowadzenia działalności kulturalnej w formie biblioteki w stosunku do regulacji art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. Skorzystanie przez ustawodawcę ze sformułowania "w szczególności" w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, odnosi się w istocie do prowadzenia działalności kulturalnej przez szczególny rodzaj samorządowej instytucji kultury jaką jest biblioteka. Zatem elementy statutu w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach są ściśle związane z działalnością biblioteki. Oznacza to, że organizator powinien w statucie biblioteki zawrzeć sumę treści, na którą składają się wymagania z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. (katalog zamknięty) oraz wymagania z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach odnoszące się jedynie do bibliotek (otwarty katalog) – por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie IV SA/Po 187/22 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach do podstawowych zadań bibliotek należy: 1) gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych; 2) obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z ust. 2 art. 4 ustawy o bibliotekach, do zadań bibliotek może należeć także prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej. Zakres powyższych zadań powiązany jest z celem funkcjonowania bibliotek, czyli organizacją i zapewnieniem dostępu do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej (art. 3 ust. 1 ustawy o bibliotekach ). Zatem zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach, katalog otwarty zadań zawarty w statucie biblioteki, a dotyczący jej działalności powinien odnosić się konkretnie do powyższych zagadnień, a nie dotyczyć każdej innej potrzeby społeczeństwa w nieokreślonym przez normodawcę zakresie.

Mając na uwadze powyższe wskazać zatem należy zapis § 9 ust 2 Statutu stanowiący, że "Dyrektora Biblioteki powołuje i odwołuje Burmistrz Rakoniewic na okres trzech do siedmiu lat w trybie i na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Odnosząc się do w tym miejscu do spornej kwestii prawidłowego uregulowania powoływania organu zarządzającego (Dyrektora) wskazać należy, iż art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach zawiera enumeratywne wyliczenie kwestii, które organ stanowiący gminy winien zawrzeć w szczególności w statucie. Zdaniem Sądu, kwestionowany niniejszą skargą statut, wbrew argumentacji organu, nie realizuje wynikającego z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k. obowiązku organu stanowiącego gminy, odnośnie do kwestii związanej ze wskazaniem sposobu powoływania Dyrektora Biblioteki. Bezsporne pomiędzy stronami pozostaje, iż ustawa o bibliotekach nie reguluje trybu powoływania dyrektora biblioteki, a przepisy u.o.p.d.k., do której stosowania w tej kwestii odsyła powołany wcześniej art. 2 ustawy o bibliotekach, wskazują więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury (tu biblioteki). Organ zarządzający może być: 1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej); 2 wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy); 3) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy). Owa wielość dopuszczanych prawem form powoływania organu zarządzającego instytucją kultury obliguje zatem organ stanowiący gminy do skonkretyzowania w treści statutu tej instytucji, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 754/21; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., II SA/Ł 31/24; CBOSA). Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że odesłanie do odpowiednich przepisów u.o.p.d.k., jak to uczyniono w treści § 9 ust. 2 statutu, nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania, w tym wypadku dyrektora biblioteki przez organ stanowiący. Tym samym obowiązkiem Rady Miejskiej Rakoniewic było wskazanie w uchwalanym statucie, który z uregulowanych w ustawie o działalności kulturalnej trybów powoływania dyrektora instytucji kultury znajdzie zastosowanie w przypadku Dyrektora Biblioteki w Rakoniewicach. Brak pełnej i prawidłowej regulacji tej kwestii w kwestionowanym skargą § 9 ust. 2 statutu stanowi istotę naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. zw. z art. 2 ustawy o bibliotekach, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Naruszeniem w/w przepisów jest również brak w zaskarżonej uchwale uregulowań dotyczących organów doradczych i sposobu ich powoływania.

Zgodzić należy się również z zarzutami skargi w zakresie w jakim za istotne naruszenie prawa tj. art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., polegające na określeniu w § 9 ust. 1 i ust. 6 statutu zadań i kompetencji organu zarządzającego (dyrektora), w sytuacji gdy zadania te i kompetencje określone są ustawowo w art. 17 u.o.p.d.k., a ww. przepis nie upoważnia do regulowania tych kwestii w statucie. Zgodnie z § 9 ust. 1 statutu "Biblioteką zarządza dyrektor, który kieruje jej działalnością oraz reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz". W § 9 ust. 6 statutu wskazano zaś, że "W przypadku nieobecności dyrektora jego zadania i kompetencje wykonuje wskazany przez niego pracownik Biblioteki". W tym miejscu podkreślić należy, że żaden przepis u.o.p.d.k., ustawy o bibliotekach nie daje podstaw do określania w statucie biblioteki zadań i kompetencji organu zarządzającego (Dyrektora Biblioteki). Takich podstaw nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym, ani inny akt prawny. Zasadnie więc zarzuca strona skarżąca, że § 9 ust. 1 i 6 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (por. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 41/20, LEX nr 3067935; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 875/21, wyrok NSA z 18.01.2022 r., III OSK 891/21, LEX nr 3331083).

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k. poprzez powtórzenie regulacji ustawowej w § 11 statutu z nieuprawnioną modyfikacją w zakresie zasięgnięcia opinii Burmistrza przy określeniu regulaminu organizacyjnego Biblioteki, zamiast opinii organizatora i przekroczenie tym samym delegacji ustawowej. W § 11 statutu wskazano, że "Organizację wewnętrzną Biblioteki określa Regulamin nadany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Burmistrza Rakoniewic oraz opinii działających w Bibliotece organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców". Rada Miejska Rakoniewic w/w przepisem statutu dokonała zatem, jak słusznie wskazał skarżący, nieuprawnionej modyfikacji art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k., zgodnie z którym regulamin organizacyjny instytucji kultury (biblioteki) nadawany jest przez dyrektora tej instytucji ale po zasięgnięciu opinii m.in. organizatora. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach organizatorami bibliotek są jednostki samorządu terytorialnego, tj. gminy (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), a nie ich organy wykonawcze (art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g.).

Reasumując Sąd stwierdza, że brak należytego uregulowania w statucie Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakoniewicach wszystkich obligatoryjnych kwestii, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 ustawy o bibliotekach, jak również nieuprawnione powtórzenie i modyfikacja treści wskazanych wyżej, powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o bibliotekach oraz u.o.p.d.k. jak i przekroczenie norm uregulowanych w przepisach w/w ustaw stanowi istotne naruszenie prawa, którego zakres niewątpliwe wpływający na możliwość prawidłowego funkcjonowania tej instytucji kultury w oparciu o prawidłowo skonstruowany statut, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wykazane istotne naruszenia prawa uzasadniają unieważnienie całego zaskarżonego statutu zgodnie z wnioskami skargi, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 13 ust. 2 u.o.p.d.k.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.