IV SA/Po 85/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-03-10	
Data wpływu	2011-01-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Bożena Popowska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 40 ust. 8; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 18 ust. 2, art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908; ; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej	
Tezy
Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100 poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z poszczególnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w Zasadach techniki prawodawczej będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto nad Wartą z dnia 28 czerwca 2004 r. nr XIX/111/2004 w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego, 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 2 ustęp 4 , § 3 ustęp 2 i § 3 ustęp 3; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w punkcie 1 sentencji.	
Uzasadnienie
Skargą z dnia 29 grudnia 2010 r. Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej wystąpił o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XIX/111/2004 Rady Gminy Nowe Miasto nad Wartą z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie gminy Nowe Miasto nad Wartą, których zarządcą jest Wójt Gminy (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2004 r. Nr 120, poz. 2390) w części obejmującej postanowienia:

a) § 2 ust. 4 uchwały - który stanowi, iż zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień;

b) § 3 ust. 2 uchwały - który stanowi, iż roczne stawki opłat określone w § 3 ust. 1 uchwały obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenie urządzenia w pasie drogowym;

c) § 3 ust. 3 uchwały – który stanowi, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczany jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego podjętym na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej "ustawa o drogach publicznych", w skrócie "u.d.p.") oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej "ustawa o samorządzie gminnym, w skrócie: "u.s.g."). Zdaniem skarżącego, wskazane w petitum skargi przepisy uchwały w istotny sposób naruszają regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 40 ust. 4, 5 i 8 u.d.p, jak również przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji, albowiem Rada Gminy Nowe Miasto nad Wartą stanowiąc zaskarżone postanowienia uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe, którego zakres wyznaczają powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Uszczegóławiając ten zarzut skarżący podniósł, iż: przepis § 2 ust. 4 uchwały powtarza treść regulacji art. 40 ust. 4 in fine u.d.p., przepis § 3 ust. 2 i 3 uchwały bezpodstawnie interpretuje użyty w art. 40 ust. 5 u.d.p. termin "rok" jako "rok kalendarzowy", a ponadto przepis § 3 ust. 3 uchwały, nakazując obliczać opłatę za zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż rok proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 40 ust. 5 in fine u.d.p., który proporcję tę odnosi odpowiednio do liczby dni.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowe Miasto nad Wartą podniósł, że w dacie uchwalenia przez Radę zaskarżonej uchwały, przepisy art. 40 ust. 4 i 5 u.d.p. nie zawierały jeszcze unormowań, których naruszenie zarzuca skarżący. Unormowania te zostały wprowadzone do ustawy o drogach publicznych dopiero nowelizacją z dnia 29 lipca 2005 r., która weszła w życie z dniem 04 października 2005 r. Oznacza to, zdaniem organu, że w dacie podejmowania uchwały Rada nie mogła naruszyć zarzuconych w skardze reguł prawotwórczych. Zarazem umieszczenie kwestionowanych norm w przedmiotowej uchwale wynikało z konieczności zapewnienia spójności tego aktu pod względem redakcyjnym i rozwiązań prawnych. Jak podkreślił Wójt: "Nie jest winą Organu, że w ten sposób wypełniono w przepisach uchwały lukę, której nie wypełnił ustawodawca." Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, z ostrożności procesowej, iż - inaczej niż to przyjął skarżący - stroną niniejszego postępowania ("stroną przeciwną") nie jest Rada Gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę, lecz sama Gmina reprezentowana przez Wójta.

W piśmie procesowym z dnia 04 marca 2011 r., w związku z treścią odpowiedzi na skargę, Prokurator Okręgowy w Poznaniu oświadczył, iż podtrzymuje skargę w zakresie stawianego zarzutu, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przyznał, że rzeczywiście w skardze błędnie wskazano stan prawny obowiązujący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, jednak - jak stwierdził - fakt ten nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił bowiem przepis art. 40 ust. 8 u.d.p., którego treść nie uległa zmianie od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, i który upoważniał Radę Gminy wyłącznie do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, a już nie do ustalenia sposobu jej obliczania, co uczyniono w zaskarżonych postanowieniach § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 i 3 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest przy tym ocena legalności zaskarżonych aktów lub czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia.

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ustalił, co następuje:

Jak wynika z części wstępnej przedmiotowej uchwały, podstawę prawną jej uchwalenia stanowiły przepisy art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 18 ust. 2 u.s.g. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2004 r. (Nr 120, poz. 2390) i wszedł w życie z dniem 11 sierpnia 2004 r.

Ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. Nie powinno być jednak wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Normy zawarte w zaskarżonej uchwale odnoszą się wszak do każdej osoby zajmującej na określone cele pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest dana gmina (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 marca 2010 r., II SA/Go 78/10, niepubl.). Dokonując bardziej szczegółowej kwalifikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż należy ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej; samo generalne upoważnienie, zawarte np. w art. 40 u.s.g., w tym przypadku nie wystarcza.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa:

1) powszechnie obowiązującego – a więc jest aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne;

2) o zasięgu lokalnym - tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły;

3) rangi podustawowej;

4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw;

5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, niepubl.). Istotnym naruszeniem prawa jest zresztą nie tylko powtarzanie w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych, ale – jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 09 czerwca 2010 r. (III SA/Gl 130/10, Wspólnota 2010/29/42) – również pomijanie w takim akcie zakresu pojęciowego wyrażeń ustawowych lub nadawanie im innej treści, niż ta, którą nadał im ustawodawca.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem, co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z poszczególnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł, określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004/4/36; ), nakaz przestrzeganie których ujmowany bywa jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i w "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podstawę i zakres upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały wyznacza art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 2, 4, 5 i 6 u.d.p. Z przepisów tych wynika, że rada gminy została upoważniona przez ustawodawcę do ustalenia dla dróg, których zarządcą jest gmina, wyłącznie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego:

1) w celu prowadzenia robót w pasie drogowym – w wysokości nie przekraczającej 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego;

2) w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – w wysokości nie przekraczającej 200 zł za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym;

3) w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam – w wysokości nie przekraczającej 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego;

4) na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 - w wysokości nie przekraczającej 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego;

przy czym art. 40 ust. 9 u.d.p. wymienia enumeratywnie czynniki, jakie należy uwzględniać przy ustalaniu ww. stawek (kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym).

Z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika natomiast, aby rada gminy była upoważniona do regulowania innych, niż wysokość stawek, kwestii związanych z wymiarem opłat za zajęcie pasa drogowego, w szczególności – do wypełniania dostrzeżonych przez organ uchwałodawczy gminy luk w ustawowej regulacji sposobu obliczania tych opłat.

W przedmiotowej uchwale stawki opłat za zajęcie poszczególnych elementów pasa drogowego na wyszczególnione w ustawie o drogach publicznych cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg zostały określone w przepisach § 2 ust. 1–3, § 3 ust. 1 i § 4 uchwały. Natomiast zaskarżone postanowienia § 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 2 i 3 uchwały nie dotyczą już kwestii określenia stawek opłat, lecz sposobu ustalania tych opłat w szczególnych przypadkach zajęcia pasa drogowego, tj. gdy trwa ono przez okres krótszy niż 24 godziny (§ 2 ust. 4 uchwały) lub przez niepełny rok (§ 3 ust. 3 uchwały), przy czym uchwałodawca "sprecyzował", iż chodzi tu "rok kalendarzowy" (§ 3 ust. 2 i 3 uchwały). Wobec powyższego zasadny jest zarzut skarżącego, iż zaskarżone postanowienia uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p., co oznacza, że przy ich uchwalaniu doszło do istotnego naruszenia tego przepisu, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji. Z tej perspektywy rzeczywiście nie ma istotnego znaczenia okoliczność, czy, i ewentualnie w jaki sposób (zbieżny czy odmienny niż w uchwale), doszło do późniejszego wypełnienia przez ustawodawcę luk dostrzeżonych (i wypełnionych we własnym zakresie) przez organ gminy.

Dodatkowo należy w tym miejscu zauważyć, iż rada gminy, z jednej strony, nakazując w uchwale traktować na równi z "dniem" albo "rokiem" zajęcia pasa drogowego okres zajęcia krótszy odpowiednio niż 24 godziny albo niż pełen rok (§ 2 ust. 4 oraz § 3 ust. 3 uchwały), a z drugiej, przyjmując, iż roczne stawki opłat dotyczą nie "roku" lecz "roku kalendarzowego" (§ 3 ust. 2 uchwały), w istocie bez stosownego upoważnienia ustawowego nadała własną treść terminom "dzień" i "rok" użytym w odnośnych przepisach art. 40 ust. 4 i 5 u.d.p. – treść odbiegającą od znaczenia tych pojęć w języku prawnym i prawniczym, gdzie "dzień" to właśnie okres 24 godzin (doba), a "rok" to nie tylko rok kalendarzowy (czyli okres od 1 stycznia do 31 grudnia), ale także np. 365 dni albo okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dowolnego momentu. Tym samym organ dopuścił się naruszenia § 149 ZTP, który głosi, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Powołany zakaz należy zaliczyć niewątpliwie do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej", gdyż stanowi refleks gwarantowanej w Konstytucji hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Nieprzestrzeganie tego zakazu prowadziłoby do nieuzasadnionej, pozbawionej ustawowej podstawy, zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu, co jest nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa (tak trafnie M. Kokoszczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 485).

Odnosząc się natomiast do twierdzeń odpowiedzi na skargę, iż, inaczej niż to przyjął skarżący, stroną niniejszego postępowania ("stroną przeciwną") nie jest Rada Gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę, lecz sama Gmina reprezentowana przez Wójta, należy podkreślić, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W sprawach, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, stroną postępowania administracyjnego jest organ stanowiący gminy, jakim jest rada gminy, nie zaś gmina. Na czele rady gminy stoi przewodniczący rady, wybierany spośród radnych bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 19 ust. 1 u.s.g.). Przewodniczącego rady należy więc uznać za organ wewnętrzny rady, do którego kompetencji należy – zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. – organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Ponadto należy przyjąć, że przewodniczącemu rady gminy, jako jej organowi wewnętrznemu, przysługuje w sprawach o charakterze publicznoprawnym uprawnienie do reprezentowania rady na zewnątrz, co oczywiście nie jest równoznaczne z reprezentowaniem gminy, gdyż to uprawnienie przysługuje wójtowi na podstawie art. 31 u.s.g. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 grudnia 2007 r. (II OSK 1456/07, niepubl.) i Sąd w składzie obecnym pogląd ten podziela.

Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

ja