Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oddala skargę w całości.

P. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym na Uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 roku w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla terenów między innymi obejmujących nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości K., będących strony własnością, wnosząc o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie niezgodności uchwały z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. W uzasadnieniu wskazał, że skarżoną uchwałą Rada Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 roku uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla terenów między innymi obejmujących nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości K., będących strony własnością. Uchwała ta była zmieniana, zmiany jednak nie obejmowały w swym zakresie terenu nieruchomości skarżącego. W części II 8.1.2 uchwały, wskazano iż tereny oznaczone na rysunku Studium symbolem R - kolor żółty zalicza się do nich tereny rolnicze wyłączone z zainwestowania z zakazem lub ograniczeniem zabudowy zagrodowej i innej (poza uprawami pod folią), wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną terenów rolnych, tereny wzdłuż rzek i większych cieków powierzchniowych objęto w Studium ochronną strefą obudowy biologicznej, w formie - "projektowanych ciągów ekologicznych stanowiących otulinę ważniejszych cieków wodnych", będących elementem systemu ochrony środowiska naturalnego. Tereny obudowy należy wyłączać w miarę możliwości spod zainwestowania, przeznaczać w do zadrzewiania z uwzględnianiem: warunków spływu wód powodziowych, retencji, rolniczej przydatności gleb oraz stref migracji zwierzyny. Na terenach rolnych dodatkowo oznaczono zielonymi paskami zasięg katastrofalnego zalewu wodami powodziowymi w 1997 r., nadal narażone na zalanie wodami powodziowymi. Do czasu realizacji nowych obwałowań tereny te nie mogą być zainwestowane ani narażone na zalanie upraw wieloletnich". Regulacja ta podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania Studium, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez Radę Gminy, dotykające problematyki związanej ze sporządzaniem Studium, a więc dotyczące zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna), podjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie dotyczy wskazania w Studium dwóch przeciwstawnych określeń dotyczących kierunków zagospodarowania terenu "zakaz lub ograniczenie zabudowy zagrodowej, jak również dopuszczenie dowolnej zabudowy (niekoniecznie zagrodowej) określonej jako "inna". Słowa zakaz lub ograniczenie oddziela w dokumencie spójnik "lub". Oznacza to że wyrażenie "zakaz" lub "ograniczenie" traktowane są w tym dokumencie jako zupełnie odmienne pojęcia i mogą być stosowane przemienne. Żadne z tych słów nie ma w tym zdaniu wartości nadrzędnej nad pozostałym - co jasno potwierdzają reguły logiczne. Podkreślić należy, że słownik języka polskiego pojęcie "zakaz" i "ograniczenie" nie traktuje w sposób jednakowy i tożsamy. Ograniczenie to nie to samo co zakaz. W Studium w ograniczonym zakresie dopuszczoną również "inną zabudowę". W pojęciu inna zabudowa mogą mieścić się również między innymi zabudowa wielorodzinna, przemysłowa. Oceniając charakter Studium skarżący wskazuje, iż winno ono być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści Studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach Studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 853/12). Tym samym skoro celem Studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi mieć charakter ogólny. Powinien mieć także charakter kierunkowy - tzn. określać tendencje zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu. Studium pełni bowiem funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). Wobec powyższego nie sposób zaaprobować przyjętych w zaskarżonej uchwale i przywołanych powyżej postanowień, w których określając kierunki zagospodarowania i rozwoju przestrzennego gminy W. i ustalając kierunek zagospodarowania terenu obejmującym dwa przeciwstawne pojęcia "zakaz lub ograniczenie zabudowy zagrodowej, jak również została dopuszczona "inna" bliżej nie określona zabudowa. Wprowadza to bowiem otwarty katalog przeznaczeń podstawowych. Nie sposób ustalić czy istnieje możliwość zabudowy czy tylko jej ograniczenie, a jeżeli ograniczenia to do jakiej zabudowy oprócz zagrodowej? W szczególności dopuszczenie w ograniczonym zakresie "innej" zabudowy pozwala na przyjęcie jeszcze innego przeznaczenia, które nie zostało przewidziane w Studium. Tymczasem Studium ma pełnić funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych i wyznaczać dyrektywy na przyszłość. Wyklucza to więc podejmowanie postanowień, które wprowadzają bliżej niesprecyzowany sposób zagospodarowania terenu poprzez wskazanie dwóch przeciwstawnych określeń "zakaz lub ograniczenie zabudowy zagrodowej oraz dopuszczenie "innej", bliżej nie określonej zabudowy. W Studium należy bowiem określić kierunki w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Oznacza to więc, "że regulacje studium powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11). Z tych też względów przywołane regulacje jako naruszające zasady sporządzania Studium podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. "Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji "(wyrok WSA w Poznaniu z 4.9.2013 r., IV SA/Po 646/13. "Nie można utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony jeżeli w ogóle coś o nim napisano. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano i oznaczono go tak, by wynikały z tego konkretne na przyszłość, pozwalające napisać "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są zatem sprzeczne z ustawą wtedy gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawowej, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium ".(wyrok. NSA z 2002 r. II SA/KR 608/02, OSS 2002 nr 4, poz. 103). W danym stanie faktycznym zapis części II 8.1.2 Studium nie spełnia powyższym kryteriów, w szczególności przez dopuszczenie innej bliżej nie określonej zabudowy.

II. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia lub zmiany Studium stwierdzając, co następuje: "Prawo do zaskarżenia studium, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem". Naruszenie interesu ma w tej sytuacji charakter aktualny i realny, ponieważ skarżącemu w danym przypadku przysługuje konkretne prawo podmiotowe wynikające z Uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2013 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. oraz Zarządzenia numer [...] Prezesa Zarządu P. Sp. z o.o. w W. z dnia [...] stycznia 2017 roku (wydanych na podstawie 15 ust. 4 i art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowych odprowadzeniu ścieków). Z treści tych przepisów wynika, że przysługuje skarżącemu uprawnienie do przyłączenia do sieci jeżeli prowadzona przez stronę inwestycja zgodna jest z zapisami Studium. Brak możliwości jednoznacznej interpretacji czy inwestycja skarżącego jest zgodna ze Studium (czy możliwa jest zabudowa zagrodowa lub inna) uniemożliwia wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej mojej inwestycji realizowanej obecnie na podstawie pozwolenia na budowę na działkach [...] i [...] (co potwierdzają negatywne odpowiedzi Prezesa P. sp. z o. o.). Istotnym w sprawie jest fakt, że pismem z dnia 11 marca 2020 roku, Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego jednoznacznie wskazał, że "nie jest możliwe udzielenie jednoznacznej odpowiedzi", czy zabudowa zagrodowa na przedmiotowej nieruchomości jest zgodna ze Studium. Tym samym potwierdził wypełnienie przesłanek wskazywanych powyżej.

III. Powyżej wykazano zaistnienie przesłanek do skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpatrzenia skargi na uchwałę w sprawie Studium poprzez wykazanie związku pomiędzy zapisami Studium, a naruszeniem interesu skarżącego (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 roku, II OSK 1424/12). W danym przypadku naruszenie interesu prawnego ma związek z naruszeniem zasad sporządzania Studium (opisanych w pkt I niniejszego wniosku). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2018 roku, II OSK 1624/18 przed wystosowaniem skargi należało wezwać do usunięcia naruszenia prawa - Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku Rada Gminy W. odmówiła uwzględnienia wezwania wniesionego przeze mnie dnia 13 kwietnia 2020 roku do usunięcia naruszenia prawa w Uchwale Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.

Rada Gminy W., w imieniu której działa radca prawny A. S., w odpowiedzi na skargę, na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - dalej jako: u.s.g.), wniosła o: odrzucenie skargi w całości, ewentualnie - oddalenie skargi.

Na uzasadnienie strona przeciwna wskazała, że pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. P. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. z późn. zm. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Rada Gminy W. - odnosząc się do treści skargi - wnosi o jej odrzucenie, z uwagi na niewykazanie przez Skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ewentualnie - w wypadku nie podzielenia powyższego wniosku - wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Na wstępie wskazuje, że niniejsza skarga dotyczy uchwały podjętej przez Radę Gminy W. w roku 2009 - z tego powodu w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji jej art. 101 dokonanej Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Powyższe oznacza, że złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzedzone musiało być wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący pismem z dnia 13 kwietnia 2020 r. wezwał Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (dalej jako: "Studium") w zakresie obejmującym zapis części II 8.1.2 dokumentu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy W. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa - z uwagi na brak naruszenia prawa we wskazanym zakresie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Rada Gminy W. zwraca uwagę na treść art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., dodanego nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie takim przepisem szczególnym (w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać ponadto (dodatkowo) naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (wyroki NSA: z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, stąd też interes ten musi być bezpośredni i realny, a nie przyszły i przypuszczalny, w tym znaczeniu, że można go skutecznie wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W rozpatrywanej sprawie Skarżący powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnosząca skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Strona przeciwna podkreśla, że przy ocenie, czy interes prawny lub uprawnienie Skarżącego został naruszony uchwałą podjętą w sprawie Studium, należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego Skarżącego, skoro Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Jak się podkreśla w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uchwała w przedmiocie studium nie będąc aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Przyjmuje się zatem, że jedynie inne niż poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i powiązane z nimi nakazy i zakazy, mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji (wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13). W orzecznictwie akcentuje się też, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r, sygn. akt II OSK 1248/13). Z kolei ocena, czy zmiana studium dokonana zaskarżoną uchwałą narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wymaga w każdej sprawie rozważenia skutków uchwalenia tej zmiany studium, w szczególności w jaki sposób oddziałuje on na sytuację prawną skarżącego podmiotu, przy uwzględnieniu zarzutów podnoszonych w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O tym, czy studium narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego studium dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w studium ustaleniami, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie Skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym, co winno prowadzić do odrzucenia skargi - stosownie do brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Natomiast w przypadku, jeśli Sąd nie podzieli stanowiska organu co do zaistnienia przesłanki odrzucenia skargi, organ wnosi o jej oddalenie. Strona przeciwna podkreśla, iż uchwała w sprawie studium podjęta została w celu określenia polityki przestrzennej gminy zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.), uwzględniając uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Ze względu na fakt, iż powyższy akt prawny stanowi dokument o charakterze typowo programowym i ogólnym - nie ma podstaw, aby zarzucać mu nieprecyzyjność ustaleń we wskazanym zakresie. Rada Gminy ustalając przeznaczenie dla "terenów rolniczych wyłączonych z zainwestowania z zakazem lub ograniczeniem zabudowy zagrodowej i innej" - wbrew twierdzeniom Skarżącego - nie użyła wykluczających się ustaleń, ale wskazała kierunek polityki przestrzennej terenów rolniczych, obligujących ustalenia tworzonych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia Studium z uwagi na dopuszczoną wielofunkcyjność terenów, powinny być na tyle spójne, ale i elastyczne, aby dały możliwość - uwzględniając ustalone kierunki zagospodarowania przestrzennego terenu oraz m.in. uwarunkowania czy możliwości finansowania przez gminę infrastruktury technicznej - stworzenia konkretnych zasad zagospodarowania przestrzennego w planach miejscowych. Fakt ten wynika z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który traktuje, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium.

Odnosząc się do zarzutów o naruszenie interesu Skarżącego ze względu na brak możliwości jednoznacznej interpretacji ustaleń Studium, co w konsekwencji uniemożliwia mu otrzymanie warunków przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, należy podkreślić iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie pełni funkcji interpretacyjnej, a także ustalającej przeznaczenie terenu, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 343/11). Ze względu na fakt, iż zapisy studium mają charakter kierunkowy i długookresowy, obejmując obszar całej gminy nie musi ono obligatoryjnie zawierać ścisłych i konkretnych ustaleń i zasad zagospodarowania dla każdego terenu. Taką rolę pełni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Bezzasadne jest tym samym odwołanie się przez Skarżącego do pisma z dnia 11.03.2020 r., znak R-NP.6724.20.2020.AJ kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Gminy W. w którym udzielono odpowiedzi na konkretnie zadane przez P. Z. pytanie w brzmieniu: "czy inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb K. jest zgodna z obowiązującym Studium?". Odpowiedź nie dotyczyła możliwości interpretacji zapisów Studium (któremu Studium nie służy), ale zagadnienia dotyczącego lokalizacji budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na terenach rolnych wyznaczonych w obowiązującym studium. Ponadto w tym samym piśmie P. Z. został poinformowany, iż Wójt Gminy nie posiada ustawowego upoważnienia do wydawania zaświadczeń, opinii oraz sporządzania analiz w sprawie zgodności planowanych inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy interpretacji przepisów prawa z wyjątkiem sytuacji o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) zadania administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego wykonują starosta, wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do podstawowych obowiązków tych organów należy w szczególności nadzór i kontrola nad zgodnością zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) oraz nadzór i kontrola nad zgodnością projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy). Strona przeciwna nadmienia, iż wbrew stanowisku Skarżącego, nie jest tak, iż powodem odmowy przez Prezesa P. Sp. z o.o. wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej inwestycji dotyczącej realizacji zabudowy zagrodowej są niejednoznaczne ustalenia Studium. Podstawę odmowy Prezes P. stanowi niezgodność przedsięwzięcia ze Studium, a nie brak jednoznacznych zapisów Studium. Reasumując, Rada Gminy stwierdza, iż ustalenia części II.8.1.2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. spełniają warunki zawarte w przepisach art. 10 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium, z uwagi na swój ogólny, kierunkowy (a tym samym ograniczony) zakres, wynikający notabene z przepisów prawa, nie może zawierać postanowień zbyt daleko idących. Stanowiąc akt kierownictwa wewnętrznego oraz nie mając charakteru normatywnego, dokument ten nie może pełnić takiej samej roli jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ustala jednoznacznie przeznaczenie terenu. Wymaga podkreślenia, że studium winno wskazywać kierunki i możliwości zagospodarowania terenu, które potem muszą zostać uwzględnione w ustaleniach planów miejscowych. W świetle powyższego zdaniem strony przeciwnej, nie sposób zgodzić ze stanowiskiem skarżącego P. Z., że uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. jest niezgodna z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie zapisów zawartych w części II 8.1.2. uchwały dla terenów rolnych oznaczonych na rysunku Studium symbolem R. Mając na uwadze powyższe, gmina wnosi, z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący, jako właściciel nieruchomości, na terenie objętym uchwałą o studium wykazuje, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą bowiem uchwała narusza art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020.293 t. j. z dnia 2020.02.24) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Stosownie do treści art.10 upgp (w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały) ustawa określała, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. 2. W studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 153, poz. 1271); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

Zdaniem strony, jej interes prawny kwestionowana uchwała narusza, bowiem skarżący jest właścicielem działek gruntu [...] i [...], położonych we wsi K. Działki te znajdują się na terenach rolniczych - jak stanowi uchwała -"wyłączonych z zainwestowania z zakazem lub ograniczeniem zabudowy zagrodowej i innej (poza uprawami pod folią), wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną terenów rolnych". Regulacja ta podjęta została (zdaniem strony skarżącej) z naruszeniem zasad sporządzania Studium, a to naruszenie dotyczy wskazania w Studium dwóch przeciwstawnych określeń dotyczących kierunków zagospodarowania terenu "zakaz lub ograniczenie zabudowy zagrodowej, jak również dopuszczenie dowolnej zabudowy (niekoniecznie zagrodowej) określonej jako "inna". Strona wyjaśnia, że jej zdaniem, skoro słowa zakaz lub ograniczenie oddziela w dokumencie spójnik "lub", to "zakaz" lub "ograniczenie" uchwała traktuje jako pojęcia odmienne i mogą być stosowane przemienne. Dalej zwraca uwagę, że żaden z tych wyrazów nie ma w tym zdaniu wartości nadrzędnej nad pozostałym - co jasno potwierdzają reguły logiczne. Podkreślić należy, że słownik języka polskiego pojęć "zakaz" i "ograniczenie" nie traktuje w sposób jednakowy i tożsamy. Ograniczenie to nie to samo co zakaz. W Studium w ograniczonym zakresie dopuszczoną również "inną zabudowę".

Trzeba pamiętać, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone wydaniem kwestionowanej uchwały. W związku z tym strona skarżąca musi wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem. Posiadanie interesu prawnego przy skardze na uchwałę rady gminy tj. wykazanie istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes, o którym mowa w powołanym przepisie, musi być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony uprawnień lub nałożonych obowiązków. Odnośnie do uchwał jednostek samorządu terytorialnego nie można wykluczyć sytuacji, w której źródłem interesu prawnego będzie akt wewnętrznie obowiązujący, jeżeli w wyniku wewnętrznego obowiązywania dojdzie do wydania aktu prawnego kierowanego na zewnątrz administracji publicznej, aktu który wpłynie na sytuację prawną skarżącego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku uchwały o studium, która jest przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Uchwała podjęta w sprawie opracowania studium uwarunkowań i kierunków nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki gminy, aktem prawa wewnętrznego, jednakże, co istotne dla skarżącego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Studium wprawdzie nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy, na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej, u.p.z.p., pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych postanowieniami studium. Naruszenie interesu prawnego właściciela bądź użytkownika wieczystego działek objętych studium może nastąpić poprzez wprowadzenie związanych z zagospodarowaniem terenów gminy nakazów i zakazów, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego postanowieniami studium, realność tego naruszenia winna być rozumiana dość szeroko, nie tylko np. jako zdarzenie przeszłe, ale i także takie, które wystąpi w przyszłości z tytułu konkretnych unormowań zawartych w uchwale. Ponieważ ustalenia studium wiążą radę gminy przy uchwalaniu planu miejscowego to ostatecznie wpływają na możliwość zagospodarowania nieruchomości (w zakresie np. tego, czy w ogóle istnieje możliwość zabudowy działki, czy też nie, a także jaki – ewentualnie - rodzaj zabudowy na danym terenie jest dopuszczalny). Innymi słowy skutki prawne i ekonomiczne postanowień studium wystąpią z dużym stopniem prawdopodobieństwa a nawet pewnością (obligatoryjny plan miejscowy), tyle że są odłożone w czasie. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy (zdaniem sądu w tym składzie) można przyjąć, że unormowania, powołanej w skardze części II 8.1.2 uchwały naruszają interes prawny skarżącego, w zakresie art. 140 k.c., stosownie do którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą; a także art. 4 Prawa budowlanego (Dz.U.2020.1333 t. j. z dnia 2020.08.03), stosownie do którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w świetle dotychczasowych uwag można zgodzić się ze skarżącym, że uchwała o studium narusza jego interes prawny. W tym miejscu należy przypomnieć, że część II uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2009 roku w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. – w części 8.1.2. "Szczegółowe ustalenia Studium dla terenów rolnictwa" wskazano: oznaczone na rysunku Studium symbolem RU – kolor żółty w czerwone ukośne paski; tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, zalicza się do nich: istniejącą zabudowę zagrodową w tym urządzenia do produkcji rolnej i obsługi rolnictwa, wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną terenów rolnych. Na terenach dotąd niezabudowanych w oznaczonym obszarze przewiduje się kontynuację funkcji. Na terenach oznaczonych M w ramach istniejącego zainwestowania wsi, możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej, a także przekształcanie istniejących gospodarstw rolnych w zasoby mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Nie przewiduje się nowych, dużych ferm hodowlanych ani dużych zakładów przetwórczych z racji specyfiki upraw z przewagą zboża, kukurydzy i ziemniaków. Oznaczone na rysunku Studium symbolem R – kolor żółty: zalicza się do nich tereny rolnicze wyłączone z zainwestowania z zakazem lub ograniczeniem zabudowy zagrodowej i innej (poza uprawami pod folią), wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną terenów rolnych, tereny wzdłuż rzek i większych cieków powierzchniowych objęto w Studium ochronną strefą obudowy biologicznej, w formie – "projektowanych ciągów ekologicznych stanowiących otulinę ważniejszych cieków wodnych", będących elementem systemu ochrony środowiska naturalnego. Tereny obudowy należy wyłączać w miarę możliwości spod zainwestowania, przeznaczać do zadrzewiania z uwzględnianiem: warunków spływu wód powodziowych, retencji, rolniczej przydatności gleb oraz stref migracji zwierzyny. Na terenach rolnych dodatkowo oznaczono zielonymi paskami zasięg katastrofalnego zalewu wodami powodziowymi w 1997r, nadal narażone na zalanie wodami powodziowymi. Do czasu realizacji nowych obwałowań tereny te nie mogą być zainwestowane ani narażone na zalanie upraw wieloletnich. Oznaczone na rysunku Studium symbolem ZZ – kolor jasnozielony; zlicza się do nich tereny rolnicze wyłączone z zainwestowania - rezerwowane dla możliwości zalania wodami powodziowymi. Są to tereny [...] a więc w bezpośrednim zagrożeniu zalaniem. Zaleca się rezygnację z upraw polowych na rzecz użytków zielonych, z zakazem sadzenia drzew mogących utrudnić spływ wód powodziowych.

Jak wynika ze zgodnych oświadczeń stron – w skardze i odpowiedzi na skargę – prawo własności przysługuje skarżącemu do działek [...] i [...] leżących na terenach oznaczonych symbolem R i kolorem żółtym, a w świetle studium są to tereny rolnicze wyłączone z zainwestowania z zakazem lub ograniczeniem zabudowy zagrodowej i innej (poza uprawami pod folią), wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną terenów rolnych. Jeśli zatem wskazane unormowania ograniczają prawo skarżącego do zagospodarowania działek, naruszając tym samym jego prawo własności, trzeba dalej udzielić odpowiedzi na pytanie czy to naruszenie można uznać za naruszające prawo.

Trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Powołany przepis stanowi realizację założenia ustawodawcy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Co za tym idzie, winno być aktem, z jednej strony elastycznym, dającym szeroką możliwość konkretyzacji zagospodarowania konkretnych terenów w uchwalonych na jego podstawie planach miejscowych, który stwarza nieprzekraczalne ramy swobody planowania przestrzennego, a z drugiej, kompleksowym, odnoszącym się do całej gminy. Określenie polityki przestrzennej gminy w studium powinno więc dotyczyć całego obszaru tej gminy, bez możliwości dokonywania tego w sposób częściowy, etapowy, czy selektywny (zob. T. Filipowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014 r., str. 95-96; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2009 r., str. 89-90; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2908/16 i z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1954/18. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej trzeba pamiętać, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19 i z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Merytoryczna kontrola uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych prawną ochroną, przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonych nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Uwzględnienie zaś skargi powinno następować wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1973/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeśli kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącego, to może on wnieść skargę na tę uchwałę (skarga nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże skarga ta może skutecznie podważyć tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które naruszają jego interes prawny. O ile zatem kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały nie odnoszą się wprost do sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, to aby stwierdzić jej nieważność (lub niezgodność z prawem) w tej części, należy wykazać związek pomiędzy niezgodnością tych postanowień z prawem, a naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Zdaniem sądu w przypadku skarżącego, nie stwierdzono naruszeń w zakresie zasad sporządzenia studium, które skutkowałyby ograniczeniem przysługującego im prawa do korzystania z należących do nich nieruchomości lub ich zagospodarowania (art. 10 upzp, na który powołuje się skarżący).

Dla porządku wywodu sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888).

Rozważyć zatem należało, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego co do działek skarżącego mieści się granicach obowiązującego prawa, w szczególności czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz (przytoczonego wcześniej) art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzystając z niej, przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które upoważniają gminy do uchwalania aktów planowania przestrzennego. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ obowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Oczywistym jest, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu miejscowego może dochodzić i w praktyce dochodzi do kolizji interesów między innymi publicznych z prywatnymi. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W ocenie sądu orzekającego w tej sprawie z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia, co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Podkreślić jednak trzeba, że na mocy art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji RP własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Dla ochrony własności podstawowe znaczenie ma przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck, Warszawa 2018, str. 64 - 65). Zdaniem sądu w tym składzie, w kontrolowanej uchwale nie doszło ani do nadużycia prawa przez samorząd gminy, ani kwestionowane unormowania nie naruszają zasad sporządzania studium. Trzeba bowiem pamiętać, że mamy do czynienia z uchwałą o studium, czyli podstawowym dokumentem kreującym politykę przestrzenną gminy. Jest ono sporządzane dla całego obszaru gminy i określa w sposób ogólny politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p., celem uchwalenia studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Ukierunkowanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego. Jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest zasada wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, CBOSA). Nadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2732/12, CBOS). To rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji, o ile i jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Stwierdzenie to wynika wprost z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i w przeznaczeniu terenów. W tym kontekście normatywnym należy odczytywać odpowiednie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oceniając w tym kontekście kwestionowane przez skarżącego unormowania w studium, dotyczące terenów rolnych (symbol R - kolor żółty) czyli terenów rolniczych jako wyłączonych z zainwestowania z zakazem lub ograniczeniem zabudowy zagrodowej i innej (poza uprawami pod folią), wraz z zielenią, niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz obsługą komunikacyjną terenów rolnych, zdaniem sądu, nie przekraczają kompetencji rady gminy przy uchwalaniu studium. Uchwałodawca określił w tym akcie, nie będącym aktem prawa miejscowego, że na terenach rolnych, w poszczególnych planach zagospodarowania przestrzennego, uchwalanych na podstawie treści studium, konkretne plany miejscowe mogą przewidywać bądź całkowity zakaz, bądź ograniczenie zabudowy zagrodowej i innej. Inaczej mówiąc, konkretyzacja zakazów na terenach rolnych nastąpi w planie miejscowym.

Reasumując, skarga na podstawie art. 151 ppsa, podlegała oddaleniu.