Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2023 r. znak: DON.7201.26.2022.ANE w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 22 marca 2023 r. znak DON.7201.26.2022.ANE (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. (dalej jako: "Skarżąca", "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy – orzekł o utrzymaniu w mocy własnego rozstrzygnięcia z 10 lutego 2023 r., znak: DON.7201.26.2022.ANE o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r., znak: [...].

Do wydania postanowienia organu odwoławczego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

GINB postanowieniem z 10 lutego 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "P. WINB", "organ wojewódzki") z [...] marca 2021 r., znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB w B.") z [...] lutego 2021 r., znak: [...] wstrzymujące firmie [...] sp. z o.o. sp.k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "W." na części działek nr [...], [...], [...] przy ul. W i M. w B.

[...] sp. z o.o. sp.k. w ustawowym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem GINB z 10 lutego 2023 r.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, GINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że własne postanowienie z 10 lutego 2023 r., zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia była okoliczność, że spółka [...] sp. z o.o. sp.k. nie posiada interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia P. WINB z [...] marca 2021 r.

GINB przytoczył przesłanki interesu prawnego i wyjaśnił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że pomimo wezwań wnioskująca Spółka nie wykazała interesu prawnego, który upoważniałby ją do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia P. WINB z 23 marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania spółce [...] sp. z o.o. sp.k. w B. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "W." na części działek nr [...], [...], [...] przy ul. W. i M. w B.

GINB wyjaśnił, że [...] sp. z o.o. sp.k. upatruje swój interes prawny w okoliczności bycia inwestorem budynku zamieszkania zbiorowego usytuowanego obecnie na działce nr [...] przy ul. M. w B., realizowanego bez pozwolenia na budowę. W ocenie Spółki inwestycja przez nią realizowana znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...], a ponadto obie inwestycje są niejako od siebie uzależnione w zakresie realizacji wspólnych dróg komunikacyjnych i przeciwpożarowych.

GINB mając na uwadze akta sprawy wyjaśnił, że inwestycja, której dotyczy nakaz wstrzymania robót budowlanych orzeczony ww. postanowieniem organu wojewódzkiego realizowana jest na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] przy ul. W./M. w B. Z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, że od 2018 r. właścicielem ww. nieruchomości jest K. Budownictwo sp. z o.o. sp. k. Właścicielem znajdujących się w bliższym i dalszym sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej jest również spółka K. sp. z o.o. sp.k. Chodzi tu o działki o numerach: [...] (KW [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta o nr [...]. Od zachodu działka nr [...] graniczy z działką nr [...] stanowiącą własność spółki [...] sp. z o.o. sp.k., a od południa z działką nr [...] stanowiącą własność G. sp.j.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z 10 lutego 2023 r. GINB z urzędu ma wiedzę, że [...] sp. z o.o. sp.k. prowadzi na działce nr [...], sąsiadującej z terenem opisanej wyżej inwestycji, samowolną budowę budynku zamieszkania zbiorowego, co do którego PINB w B. prowadzi postępowanie legalizacyjne. Działka nr [...] jest natomiast własnością [...] sp. z o.o. sp.k., co wynika z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, że z obowiązujących przepisów nie sposób wywieść, że legitymacja procesowa w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej, przysługuje również podmiotom realizującym roboty budowlane na działkach sąsiadujących z terenem danej inwestycji, które nie posiadają względem tych działek tytułów prawnych, co więcej realizują te roboty również bez pozwolenia na budowę.

Następnie GINB przytoczył pojęcie "inwestora" i zaznaczył, że brak jest bowiem przepisu, który wskazywałby, że samo prowadzenie robót budowlanych przez podmiot nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości, kreowałoby po stronie tego inwestora interes prawny w sprawie inwestycji prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto zaznaczył, że inwestor realizujący samowolnie inwestycję na danej nieruchomości, do której nie posiada tytułu prawnego, może mieć jedynie interes faktyczny w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy, nie może uzyskać ochrony wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie wnioskująca Spółka takiej normy nie wskazała, a organ nadzorczy również nie doszukał się okoliczności, które wskazywałyby, że interes Spółki wnioskującej o wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanej wyżej sprawie, opierałby się na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Dodatkowo GINB zaznaczył, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2023 r. wskazano, iż wprawdzie rozstrzygnięcie P. WINB z [...] marca 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczy trzech budynków mieszkalnych, jednakże z akt sprawy wynika, że postępowanie, o którym mowa w niniejszej sprawie odnosi się do jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego obecnie na działce nr [...] przy ul. W./M. (przed podziałem działki budynek usytuowany był w narożniku działki nr [...]). Pozostałe budynki były przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, dla których również zostały wydane odrębne postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Stąd rozważania Spółki przeprowadzone na kanwie wydanego przez PINB w B. postanowienia z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie wezwania [...] sp. z o.o. sp.k. do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych dotyczących budowy budynku zamieszkania zbiorowego na działce nr [...] przy ul. W. i M. w B., pozostają bez wpływu dla kwestii legitymacji procesowej Spółki w postępowaniu dotyczącym działki nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotem postanowienia P. WINB z [...] marca 2021 r. o wstrzymaniu robót, a następnie decyzji rozbiórkowej wydanej w następstwie tegoż postanowienia jest samowolna budowlana prowadzona przez [...] sp. z o.o. sp.k. na działce nr [...]. Okoliczność zaprojektowania dróg pożarowych wspólnych dla działki nr [...], [...], oraz [...] może jedynie świadczyć o interesie faktycznym Spółki w sprawie dotyczącej inwestycji realizowanej na działce nr [...].

Reasumując GINB podniósł, że wszczęcie na wniosek [...] sp. z o.o. sp.k. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia P. WINB z [...] marca 2021 r. jest niedopuszczalne.

Z takim rozstrzygnięciem GINB nie zgodziła się [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

1. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie przez organ i niezbadanie interesu prawnego skarżącej [...] sp. z o.o. sp.k. odnośnie stwierdzenia nieważności postanowienia P. WINB z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...].TN utrzymującego w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] wstrzymujące [...] sp. z o.o. sp.k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "W." na części działek nr [...], [...], [...] przy ul. W. i ul. M. w B., w sytuacji gdy skutki tego postanowienia mają wpływ na sytuację prawną skarżącej Spółki jako inwestora z uwagi na art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a którego organ nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do podawanego przez stronę interesu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów o konieczności wyczerpującego zbadania materiału dowodowego i jego swobodnej, a nie dowolnej interpretacji,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania, gdyż skarżąca Spółka posiada interes prawny w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej oraz wstrzymania budowy jako inwestor - posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizujący inwestycję na działce objętą decyzją o nakazie wstrzymania budowy,

4. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia, co przejawiało się w szczególności:

a) nieodniesieniem się przez organ do powoływanego przez skarżącą Spółkę art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jako podstawy prawnej uzasadniającej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji,

b) nieodniesieniem się przez organ do punktu 18. postanowienia PINB w B. z dnia [...] lutego 2023 r., znak [...], które niewątpliwie potwierdza, iż postanowienie wstrzymujące budowę ma wpływ na sytuację prawną wnioskodawcy, a tym samym uzasadnia jego interes prawny w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż wnioskująca Spółka nie wskazała normy prawnej z jakiej wywodzi ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie, a tym samym organ nadzorczy również nie doszukał się okoliczności, które wskazywałyby, że interes Spółki wnioskującej o wszczęcie postępowania nieważnościowego w opisanej wyżej sprawie, opierałby się na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, przez błędne uznanie, że skarżąca Spółka nie wskazała normy prawnej z jakiej wywodzi ochronę swojego interesu prawnego w sprawie o wszczęcie postępowania nieważnościowego, w sytuacji gdy postanowienie wstrzymujące budowę obejmuje wstrzymanie budowy trzech budynków, a więc także budynków, które stanowią inwestycję skarżącej Spółki, których de facto budowa jeszcze nie została jeszcze rozpoczęta, oraz działek do których Spółka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji powoduje, iż postanowienie o wstrzymaniu budowy ogranicza prawa osób trzecich poprzez fakt, iż Spółka nie może wykonywać swojego prawa do legalizacji, co uzasadnia interes Skarżącej we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności.

Powołując się na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że przedmiotowe postanowienie wstrzymujące budowę obejmuje obszar, na którym nie były prowadzone prace budowlane, a do którego prawo do dysponowania nieruchomości posiada inny podmiot, powoduje, iż ogranicza ona prawa osób trzecich. Wskutek wydanej decyzji Spółka nie może wykonywać przysługującego jej prawa do legalizacji. Cel wynikający z postanowienia o wstrzymaniu budowy powinien być osiągnięty w węższym zakresie i dotyczyć jedynie konkretnej samowoli budowlanej, a nie również działek, na których nie są prowadzone prace budowlane. Niewątpliwie powoduje to ograniczenie w korzystaniu z działek, na których nie znajduje się samowola budowlana.

Dalej Skarżąca podniosła, że postanowienie wstrzymujące budowę oddziałuje na prawa osób trzecich, w tym Spółki poprzez uniemożliwienie wykonywania prawa do legalizacji oraz uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, na tym terenie, co świadczy o tym, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Tym samym również został wykazany interes prawny Skarżącej we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Skarżąca stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Organ nie zbadał interesu prawnego Spółki odnośnie stwierdzenia nieważności postanowienia P. WINB z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] wstrzymujące [...] sp. z o.o. sp.k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą "W." na części działek nr [...], [...], [...] przy ul. W. i ul. M. w B., w sytuacji gdy skutki tego postanowienia mają wpływ na sytuację prawną Skarżącej jako inwestora realizującego inwestycję na sąsiedniej działce.

Dodatkowo podkreśliła, że doszło również do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że Spółka nie posiada interesu prawnego, a zatem nie posiada przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponadto zdaniem Skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a., a w szczególności brak odniesienia do argumentów i okoliczności podawanych przez skarżącą Spółkę. Organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanego przez stronę przepisu prawa materialnego tj. art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo budowlanego, z którego strona wywodzi swój interes prawny.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z 4 sierpnia 2023 r. (wpływ do tut. Sądu - 11 sierpnia 2023 r.) pełnomocnik Skarżącej złożył replikę do odpowiedzi na skargę, wskazując, że [...] sp. z o.o. sp.k. jako inwestor zamierzenia budowlanego realizowanego na działce nr ewid. [...] (stanowiącej przed podziałem część działki nr [...]) posiada tytuł prawny do tej nieruchomości, zaś inwestycja została objęta nakazem rozbiórki. Oznacza to, że Skarżąca legitymuje się interesem prawnym opartym na treści art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 22 marca 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z 10 lutego 2023 r., którym odmówił wszczęcia - na wniosek skarżącej Spółki - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r., znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2021 r., znak: [...] wstrzymujące [...] sp. z o.o. sp.k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "W." na części działek nr [...], [...], [...] przy ul. W. i M. w B.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wskazanej instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne. Złożenie podania przez podmiot niemający interesu prawnego powoduje konieczność wydania na wstępnym etapie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych.

W rozpoznawanej sprawie, organ stwierdził niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności postanowienia P. WINB z [...] marca 2021 r. z powodu zaistnienia takiej właśnie przyczyny podmiotowej.

Skarżąca Spółka domagała się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, wobec czego wymaga wyjaśnienia, że zakres przesłanek, które powodują niedopuszczalność wszczęcia postępowań w trybach nadzwyczajnych jest znacznie szerszy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Wnioski o wszczęcie tych postępowań mają charakter nadzwyczajnych środków zaskarżenia, stanowiących wyjątki od zasady trwałości decyzji/postanowienia. Wnioski te mogą być skutecznie złożone tylko przez podmioty legitymowane, a zatem mające status stron tych postępowań.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia sytuacja, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania nie posiada przymiotu strony, prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1. W odniesieniu do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (co należy odnosić także do postanowień) WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 czerwca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 359/12, LEX nr 1230532) stwierdził, że niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania, iż osoba ubiegająca się o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie a w konsekwencji korzysta z przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., poprzez rozstrzyganie na jej korzyść wątpliwości, jakie wywołuje ta kwestia. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Stanowisko to oznacza, że kwestia legitymacji do zgłoszenia żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi być rozstrzygnięta na wstępnym etapie czynności procesowych.

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwagi na nieposiadanie przez żądającego wszczęcia postępowania statusu strony nie może być dotknięte wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4. Postanowienie to bowiem jest wyrazem stanowiska organu, że osoba występująca z wnioskiem nie ma legitymacji w sprawie. Dopiero wydana w następstwie rozpoznania żądania podmiotu niebędącego stroną decyzja przyznająca mu uprawnienie lub nakładająca nań obowiązek byłaby dotknięta wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 4 (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2389/17, LEX nr 2480683, tak też: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2023).

Spółka wskazała, powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że została pominięta przy ustalaniu stron postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem P. WINB z [...] marca 2021 r., podczas gdy "skutki tego postanowienia mają wpływ na sytuację prawną skarżącej spółki jako inwestora z uwagi na art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (...)". Skarżąca wskazuje bowiem, że na działce sąsiedniej nr ewid. [...] – której dotyczy nakaz rozbiórki – mają być zrealizowane elementy infrastruktury niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania prowadzonej przez nią inwestycji (budynku zamieszkania zbiorowego) powstającej na działce nr ewid. [...] przy ul. W./M. Skarżąca uważa, że postanowienie PINB w B. z [...] lutego 2021 r., znak: [...] wstrzymujące [...] sp. z o.o. sp.k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą "W." na części działek nr [...], [...], [...] przy ul. W. i M. w B., a tym samym także utrzymujące je w mocy postanowienie P. WINB z [...] marca 2021 r. zbyt szeroko określają teren objęty postępowaniem prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, zaś dopiero prawidłowe określenie obszaru objętego wstrzymaniem prac budowlanych umożliwi jej zalegalizowanie i dokończenie inwestycji.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że spółka [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. wnioskująca o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jak ustalono w toku przedmiotowego postępowania, [...] sp. z o.o. sp.k. prowadzi samowolną budowę budynku zamieszkania zbiorowego na działce nr [...] – powstałej wskutek podziału działki nr ew. [...] - objętej tylko w części postanowieniem P. WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Działka nr [...] jest jednak wyłączną własnością spółki [...] sp. z o.o. sp.k., co wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Inna inwestycja, której dotyczy wstrzymanie robót budowalnych orzeczone kwestionowanym postanowieniem P. WINB, realizowana jest natomiast na nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] przy ul. M. w B. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że od 2018 r. właścicielem tej nieruchomości jest również [...] sp. z o.o. sp.k. Spółka ta jest także inwestorem budynku mieszkalnego wielorodzinnego realizowanego na terenie tej nieruchomości.

Właścicielem znajdujących się w bliższym i dalszym sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej jest z kolei [...] sp. z o.o. sp. k. Są to działki o numerach: [...] (sąsiadująca od zachodu z działką nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta nr [...]. Natomiast od od południa nieruchomość, na której Skarżąca samowolnie realizuje roboty budowlane, sąsiaduje z działką nr [...] stanowiącą własność [...] sp.j.

Spółka [...] sp. z o.o. sp.k. upatrywała swój interes prawny jedynie w tym, że jest inwestorem budynku zamieszkania zbiorowego usytuowanego obecnie na działce nr [...] przy ul. W. i M. w B., realizowanego bez pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżącej inwestycja przez nią realizowana znajduje się w obszarze objętym postanowieniami organów nadzoru budowlanego zbyt szeroko wstrzymującymi prowadzone roboty budowlane, a ponadto wszystkie te inwestycje są od siebie niejako uzależnione ze względu na potrzebę realizacji wspólnych dróg komunikacyjnych i przeciwpożarowych, oraz stacji trafo, które przewidziane zostały m.in. na działce sąsiedniej nr [...].

Trzeba jednak podkreślić, że jak wynika z dokumentacji, na którą powołuje się skarżąca Spółka, w związku z realizowaną inwestycją posiada ona prawo do dysponowania na cele budowlane tylko w części działką nr [...] oraz działką o nr ewid. nr [...] przy ul. M. w B., na której w sposób nielegalny realizuje budynek zamieszkania zbiorowego.

W tym kontekście należy wskazać, że pojęcie inwestora odnosi się do podmiotu faktycznie realizującego inwestycję. Jest to zatem sfera faktyczna. Natomiast w sferze stosunków prawnorzeczowych pozycja inwestora jest zawsze pochodną sytuacji prawnej właściciela gruntu i od niego jest zależna. To od woli właściciela nieruchomości zależy, czy samowola budowlana na jego terenie będzie ewentualnie zalegalizowana, czy też nie.

Inwestor realizujący samowolnie inwestycję na danej nieruchomości, do której nie posiada tytułu prawnego, może mieć jedynie interes faktyczny w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na tej nieruchomości. Może on być, bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale jego zainteresowanie nie może uzyskać ochrony wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Powoływany przez Skarżącą przepis art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest przepisem, z którego wynikałby interes prawny Spółki w przedmiotowej sprawie. Dokonanie podziału działki [...] przy ul. W./M. w B., w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], na której Skarżąca prowadzi aktualnie w sposób samowolny budowę budynku zamieszkania zbiorowego, skutkuje tym, że obecnie roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...], [...] i [...] zależne są od woli właścicieli tych nieruchomości, co do zalegalizowania przedmiotowych inwestycji.

W tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego musiała nastąpić, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji P. WINB z [...] września 2021 r. został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że w rozpatrywanym przypadku zachodzą przeszkody przedmiotowe do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i weryfikacji prawidłowości kwestionowanego w trybie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia P. WINB z [...] marca 2021 r. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być bowiem m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, które były już poddane kontroli sądu administracyjnego.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu meriti jest dokonanie kontroli całościowej zaskarżonego orzeczenia organu, a nie wyłącznie w ramach zarzutów skargi (jak ma to miejsce przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny). Sąd kontroluje więc zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, zachowuje swą aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego (por. wyroki NSA z 4 lipca 2014 r. I OSK 2996/12, z 24 lipca 2014 r. I OSK 1552/13, z 6 marca 2015 r. II OSK 1896/13). Stanowisko zawarte w uchwale I OPS 6/09 sprowadza się zaś do tezy, wedle której "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie – postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W motywach do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka więc organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2448/16).

Prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi zatem, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zobowiązany jest zauważyć, że niejako z urzędu wiadomym mu jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21 oddalił skargi [...] sp. z o.o. sp.k. w B. i [...] sp. z o.o. sp.k. w B. na rzeczone postanowienie P. WINB z [...] marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania budowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2192/21 oddalił skargi kasacyjne [...] sp. z o.o. sp.k. i [...] sp. z o.o. sp.k. od ww. orzeczenia Sądu I instancji.

W zapadłych orzeczeniach zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jak i Naczelny Sąd Administracyjny miały na uwadze zakres postanowień wstrzymujących roboty budowlane i adresata tego obowiązku. Sądy wskazały też wprost, że inwestycja prowadzona na części działek nr [...], [...], [...] przy ul. W. i ul. M. w B., nie spełnia wymogu działania związanego z przeciwdziałaniem COVID - 19. Świadczy o tym przeznaczenie obiektu budowlanego, czyli jego funkcja. Budynki mieszkalne wielorodzinne z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie są to zatem, co do zasady, obiekty przeznaczone do przeciwdziałania COVID - 19.

Z przepisu art. 170 p.p.s.a. wynika natomiast moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, co oznacza, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów władzy publicznej.

Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również przyszłych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących danej sprawy.

Skoro organy orzekające w sprawie i sądy administracyjne prawidłowo wykluczyły zaistnienie przesłanek nieważności względem postanowienia P. WINB z [...] marca 2021 r., to brak było podstaw do rozpatrywania badanych już wcześniej aspektów sprawy, tj. odniesienia się do kwestii objęcia obowiązkiem wstrzymania prac "zbyt dużego terenu" oraz "nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania". Dlatego zarzuty w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Niezależnie od powyższego, Sąd pragnie zauważyć, że podnoszona przez Skarżącą kwestia "pominięcia Spółki" w postępowaniu, w którym doszło do wydania ostatecznego postanowienia P. WINB z [...] marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności tego postanowienia, a co najwyżej może być rozpatrywana jako podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598). Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame.

Zdaniem Sądu, nie sposób wobec tego przyjąć, aby którakolwiek z wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym także przesłanka "rażącego naruszenia prawa" (pkt 2), wskazywana przez Skarżącą, mogła być odnoszona do ewentualnej wadliwości przebiegu postępowania w postaci akcentowanego w skardze naruszenia przez organ prowadzący postępowanie zasadnicze zasady zapewnienia udziału stronie postępowania (wynikającej m.in. z art. 10 k.p.a.). Ewentualne pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy i pominięcie tej strony nie może być poczytywane, jako ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, o którym mowa powyżej, objęte sankcją nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada ta stanowi bowiem przesłankę ewentualnego wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie potwierdziły się także zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, oraz przytacza przepisy mające zastosowanie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.