Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] w sprawie określenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w R. (dalej: "organ", "rada") w dniu 3 marca 2022 r., podjęła uchwałę nr [...], w sprawie określenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina R.. W podstawie prawnej powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 16 ust. 4 i ust 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1371 ze zm.), dalej: "u.p.t.z.". W § 1 uchwały organ uchwalił stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych , zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. Z treści załącznika nr 1 wynika, że dla przystanków komunikacyjnych oznaczonych numerami od 1 do 126 określono stawki opłat za korzystanie z nich w przyporządkowanych wysokościach wynoszących: 0,00zł, 0,01 zł, lub 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na konkretnym przystanku komunikacyjnym.

Zgodnie z § 5 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy R., a w myśl § 6 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś..

W uzasadnieniu uchwały wskazano natomiast, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, jak również wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytułowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg.

Dodano, że źródłem finansowania tych zadań mają być opłaty, które zgodnie z brzmieniem art. 16 u.p.t.z. mogą być pobierane za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Uchwała została podjęta z uwagi na utworzenie nowych przystanków we wskazanych miejscowościach.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w K. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wraz załącznikiem nr 1 do tej uchwały.

Zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez nałożenie jednolitej stawki w wysokości 0,00 zł, 0,01 zł., 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych które to stawki zostały jednolicie nałożone dla wszystkich operatorów i przewoźników, co powoduje, iż wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter, nie uwzględniają bowiem m.in. wielkości taboru przewoźników, wielkości pojazdów, natężenia ruchu i obłożenia na danych przystankach, co zdecydowanie wpływa na wielkość kosztów ponoszonych na utrzymanie danego przystanku.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że stawka została zróżnicowana jedynie ze względu na nazwę przystanku.

Powołując art. 16 u.p.t.z., wskazał, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest – w świetle ww. przepisu rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów.

W zaskarżonej uchwale, wbrew przepisom i ich celom, nie zróżnicowano opłaty za korzystanie przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina R. ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy.

Stwierdził, że uchwalenie jednolitej stawki opłat dla wszystkich przewoźników, bez uwzględnienia różnic w zakresie sposobu ich korzystania z przystanków, na który składa się m.in. wielkość i rodzaj ich taboru, nie mieści się w granicach niedyskryminacji. Jednakowa stawka opłat za korzystanie z przystanków dla podmiotów, które korzystają z przystanków, ale wykazują odmienne cechy, jest dla przewoźników krzywdząca. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów.

Zdaniem prokuratora ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ nie wniósł opozycji wobec skargi w zakresie zarzutów w niej wskazanych oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w opisanych granicach, wskazać należy, że skarga prokuratora jest zasadna.

Kwestionowana przez prokuratora uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do treści tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę miejską do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady.

Aby więc ustalić, czy zaskarżona uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być natomiast wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami.

W wyroku TK z 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Mając na względzie powyższe należy podnieść, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie upoważnienie to powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie rada miejska powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że, stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości operatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnienie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Mając na uwadze różnice w wielkości posiadanego przez przewoźników taboru "małe" i "duże" pojazdy jakim jest wykonywany przewóz zróżnicowane są koszty przenoszone przez gminę na utrzymanie przystanków, bo im większa pojemność pojazdu i większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych pojazdów, tym większe zanieczyszczenie i zaśmiecanie (np. rysowanie, malowanie wiat itp.).

Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miejska w R. takie zasady uwzględniła.

W treści uzasadnienia uchwały wskazano jedynie, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, jak również wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytułowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg. Dodano nadto, że źródłem finansowania tych zadań mają być opłaty, które zgodnie z brzmieniem art. 16 u.p.t.z. mogą być pobierane za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w R. nie wykazała również w żaden inny sposób, okoliczności dokonania przed podjęciem zaskarżonej uchwały jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dotyczącą konkretnego przystanku dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują.

W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych.

Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną.

Końcowo sąd zauważa, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości zawiera w swej istocie także orzeczenie w zakresie załącznika tej uchwały.

Mając na uwadze powyższe rozważania sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.