II OSK 1263/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-28	
Data wpływu	2024-06-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1127/23	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 32, art. 35, art. 63 ust., art. 65 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 1 i 4, art. 6 ust 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 10,; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93; art. 140; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/23 w sprawie ze skargi D. B. i J. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 20 lutego 2006 r., nr XXX/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w miejscowości [...], 2. zasądza od Gminy Mogilany solidarnie na rzecz D. B. i J. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. B. i J. B. na uchwałę Rady Gminy Mogilany (zwanej dalej "Radą") z dnia 20 lutego 2006 r., nr XXX/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 615 poz. 3806, dalej także zwaną "uchwałą" lub "planem").

Uzasadniając orzeczenie Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że skarżący, jako właściciele działki nr [...] obręb [...] w miejscowości G., mieli legitymację do wniesienia skargi na uchwałę – w zakresie w jakim dotyczy ona ich nieruchomości.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że procedura planistyczna dotycząca uchwały zbiegła się z momentem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. Nr 80, poz. 717), stąd też w świetle tego aktu prawnego należało dokonać oceny legalności planu.

W kontekście zagadnień istotnych z punktu widzenia zarzutów później złożonej (i obecnie rozpatrywanej) skargi kasacyjnej skarżących należy podkreślić, że zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała w części obejmującej działkę nr [...] była zgodna z ustaleniami obowiązującego w dacie jej uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady z dnia 17 grudnia 1999 r., nr XI/65/99. Teren ten w studium oznaczony został symbolem ZE - Obszary ochrony podstawowych zasobów ekologicznych. Objął on tereny najcenniejsze pod względem przyrodniczym. Kształtowanie przestrzeni wymagało w tych obszarach między innymi całkowitego wykluczenia nowej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył dalej, że w zaskarżonej uchwale działka skarżących została objęta symbolem R1 z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia. Jej zagospodarowanie szczegółowo określono w § 54 planu. Zdaniem Sądu nadane nieruchomości planistyczne przeznaczenie jest zgodne ze studium.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przypomniał, że zdaniem D. B. i J. B. nie uwzględniono istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę wydanych dla nieruchomości skarżących. Skarżący podnosili, że doszło przez to do naruszenia zasady proporcjonalności, nieuzasadnionego przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżących, ograniczenia ich prawa własności i wreszcie przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz pozbawienia skarżących prawa zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2005 r., Wójt rozpatrzył uwagi z wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz wprowadził zmiany do projektu planu wynikające z uwzględnienia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowił procedurę planistyczną. Uchwalenie planu miejscowego miało miejsce 20 lutego 2006 r. Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, na którą powołują się skarżący, została wydana 25 lutego 2005 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę 9 stycznia 2006 r. Sąd akcentował, że w momencie wydania pozwolenia na budowę procedura planistyczna, trwająca trzy i pół roku, była już w zasadzie zakończona – wymagała jedynie podjęcia uchwały przez Radę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzucanie więc, że uchwała nie uwzględnia pozwolenia na budowę wydanego zaledwie kilka tygodni przed uchwaleniem planu, nie jest racjonalne. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżących, że organ planistyczny nie uwzględnił aktualnego stanu faktycznego i prawnego w zakresie odnoszącym się do działki skarżących. Zaznaczył przy tym, że skarżący wnieśli uwagę do wyłożonego projektu planu mającą na celu zmianę przeznaczenia należącej do nich nieruchomości na budowlaną w dniu 25 lutego 2005 r., a więc dokładnie w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie była wtedy nawet jeszcze ostateczna. Uwaga nie została uwzględniona.

Sąd pierwszej instancji szerzej argumentował, że organ planistyczny nie ma obowiązku uwzględniania w treści planu wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę. Plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość: określa zasady zagospodarowania terenu w ramach procesów inwestycyjnych rozpoczynanych już po wejściu w życie tego planu. Potwierdzeniem tej zasady jest art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Sąd dodał, że problem relacji miedzy planem a uzyskanym ostatecznym pozwoleniem na budowę rozstrzyga art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasa z tego powodu, że po jej wydaniu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Sąd stwierdził, że art. 65 ust. 2 w zw. z art. 35 u.p.z.p. stanowią przejaw realizacji zasady ochrony praw nabytych. Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko wyrażone w innym z wyroków tego sądu (z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 240/19), że "nie ma żadnych podstaw prawnych do formułowania pod adresem organu planistycznego wymogu, by zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były tożsame z wydanymi dla danego terenu decyzjami o pozwoleniu na budowę albo o warunkach zabudowy – tym bardziej, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Nie można wykluczyć sytuacji, gdy dla danego ternu zostanie wydanych kilka decyzji WZ przewidujących różne zagospodarowanie tego terenu". Przywołując inne judykaty dodał też między innymi, że: "Nie ma bowiem generalnego zakazu uchwalania planu miejscowego, który byłby sprzeczny z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zasada ochrony praw nabytych nie ma wszak charakteru absolutnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił, że art. 65 ust. 2 u.p.z.p. jest właśnie wyrazem ochrony praw nabytych przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę

Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd pierwszej instancji wywodził, że pomimo wyłączenia działki nr [...] z zabudowy na mocy uchwały, skarżący mogli realizować inwestycję w oparciu o wydane wcześniej pozwolenie na budowę. W tym kontekście – zdaniem Sądu – nie sposób zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem, że "póki inwestycja nie jest zakończona, przepisy planu mogą w istocie uniemożliwić jej realizację (dokończenie)".

Sąd pierwszej instancji dostrzegł zarazem w oparciu o treść skargi oraz nieprawomocnych wyroków w sprawach sygn. II SA/Kr 317/23 i II SA/Kr 322/23, że skarżący zrealizowali inwestycję z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a rozpoznawana obecnie skarga zmierza w istocie do umożliwienia skarżącym zalegalizowania tak wykonanych robót. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżona uchwała jest jednak zgodna z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji nie stwierdził istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i nieuzasadnionego wkroczenia w prawo własności, przekroczenia władztwa planistycznego ani też nierównego traktowania obywateli.

Sąd wywodził również, że okoliczność, iż inne działki w tej samej okolicy zostały w planie przeznaczone pod zabudowę nie świadczy o wadliwości planu w zakresie działki skarżących, lecz może świadczyć o wadliwości, to jest niezgodności ze studium zmiany przeznaczenia tych innych działek – co jednak wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. B. i J. B. zarzucając naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 1 i 4, art 6 ust 2 pkt 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały: Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej "K.c."), art. 2, art. 21 ust. 1, 31 ust. 1, 2 i 3 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności planu i oddaleniu skargi, mimo że Rada:

a. nie ustaliła stanu prawnego i faktycznego działki skarżących w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę;

b. nie uwzględniła w materiałach planistycznych ustaleń wynikających ze wskazanych powyżej decyzji w odniesieniu do działki skarżących;

c. uchwaliła plan z pominięciem ustaleń wynikających ze wskazanych powyżej decyzji oraz z pominięciem praw przyznanych wcześniej skarżącym, a w konsekwencji ograniczyła prawo własności skarżących i doprowadziła do sytuacji, w której dla jednej działki obowiązują dwa różne sposoby jej dopuszczalnego kształtowania;

d. uchwaliła plan miejscowy z naruszeniem zasady proporcjonalności;

e. nie wyważyła interesu publicznego i interesu prywatnego, niezasadnie przyjmując prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym skarżących oraz ograniczając prawo własności Skarżących;

f. przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz pozbawiła Skarżących prawa zagospodarowania terenu;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skoro studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to organ, uchwalając plan miejscowy, powinien bezwzględnie dążyć do formalnej zgodności tego planu ze studium i w razie takiej zgodności nie zachodzi potrzeba dodatkowej analizy, wyważenia i uwzględnienia przez organ interesu prywatnego i publicznego, oraz uwzględnienia prawa własności. Zdaniem skarżących prawidłowa analiza normy prowadzi do wniosków przeciwnych. Wskazana wykładnia przyjęta przez Sąd implikuje, że plan miejscowy może naruszać prawo własności bądź naruszać interes prywatny, mimo braku potrzeby ochrony interesu publicznego (co pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. bądź art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), a jedynym celem jest zapewnienie zgodności planu miejscowego ze studium. W ocenie skarżących art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zostały wyłożone w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, które również wiążą organ przy sporządzaniu planu miejscowego;

3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skoro przy sporządzaniu planu miejscowego organ nie jest związany treścią decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie musi ich uwzględniać przy sporządzaniu planu miejscowego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. organ musi uwzględnić prawo własności i potrzeby interesu publicznego, których ocena jest niemożliwa bez zbadania aktualnego stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości. Stan ten determinują decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę;

4. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak uwzględnienia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy, to jest, że Rada podjęła w dniu 7 października 2020 r. uchwałę nr XXII/223/2020 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w której działka nr [...] została oznaczona już jako tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej. Ma to ma kluczowe znaczenie przy ustaleniu interesu publicznego.

Wskazując na powyższe D. B. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie części tekstowej i części graficznej i w zakresie w jakim dotyczą działki nr [...], obręb [...] w miejscowości G., gmina M., względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący zwrócili się nadto o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wprawdzie skarga kasacyjna skarżących D. B. i J. B. zawiera szersze spektrum zarzutów, obejmujących przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, to pomimo to możliwe ich łączne rozpoznanie. Wszystkie zarzuty w istocie oparto bowiem na tym samym założeniu wyjściowym. Otóż skarżący uważają, że Rada dopuściła się naruszenia prawa – co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę (naruszenie art. 151 P.p.s.a.) – gdyż uchybiając zasadom sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) i niewłaściwie wyważając zapisane w ustawie wartości (art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 1 i 4, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) określiła przeznaczenie nieruchomości skarżących w sposób nadmiernie naruszający prawo własności (art. 140 K.c., art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2 i 3 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP), a do tego działała przy tym w oparciu o nieaktualne dane (§ 10 r.MI), co wyrażało się w nieuwzględnieniu faktu uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...]. W ocenie D. B. i J. B. wadliwe jest także stanowisko, że przyjęte w planie rozwiązania dla ich nieruchomości można usprawiedliwiać z powołaniem na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zarazem deprecjonując uzyskane przez właścicieli decyzje (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.). Uzupełniająco wreszcie skarżący wywiedli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien dostrzec szersze okoliczności towarzyszące zagospodarowaniu ich nieruchomości, w szczególności fakt, że w studium z 2020 r. ich działkę oznaczono jako tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej.

Przed przystąpieniem do oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie neguje zasadniczych, generalnych tez zaskarżonego wyroku, przeciwko którym zresztą wprost nie skierowano zarzutów, to jest, że zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie wygasa, jeżeli dla danego terenu na jej podstawie wydano ostateczne pozwolenie na budowę. Z regulacją tą współgra przepis art. 35 u.p.z.p. stanowiący, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przeczy, co było eksponowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, że uzyskane przez skarżących decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę dla obszaru obecnej działki nr [...] nie utraciły mocy, a skarżący zachowali prawo do zabudowy nieruchomości w sposób, jaki został w nich określony – pomimo wejścia w życie planu zaprowadzającego w danym obszarze przeznaczenie "Tereny gruntów rolnych" R1 znacząco ograniczające ich zabudowę (§ 54 ust. 1-4 planu). Rozpatrując stan prawny nieruchomości skarżących z takiej perspektywy rzeczywiście stwierdzić można, że w zasadzie plan, przewidujący inne przeznaczenie gruntu, nie zniweczył prawa własności nieruchomości, a w szczególności nie wyłączył prawa do zabudowy, które nadal mogło wynikać z wymienionych wyżej, ostatecznych decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że wejście w życie planu miejscowego nie powoduje utraty mocy ostatecznego pozwolenia na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.) i nie uniemożliwia wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy – nie oznacza dowolności w określaniu przeznaczenia gruntów w kolizji do zamierzeń inwestycyjnych właścicieli.

Podkreślając, że rada gminy posiada uprawnienie do określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i że bezpośrednio nie ograniczają jej wydane rozstrzygnięcia indywidualne (art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), zaakcentować należy zarazem, iż organ planistyczny w każdym przypadku związany jest zasadami ogólnymi wyrażonymi zwłaszcza w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wśród wymienionych tam wartości wymienia się prawo własności. Potrzeba poszanowania tego prawa rzecz jasna konkuruje z potrzebą urzeczywistnienia innych wartości zapisanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W praktyce planowania przestrzennego z reguły to właśnie prawo własności musi ustąpić (zostać ograniczone) choćby wymaganiom ładu przestrzennego, walorom architektonicznym i krajobrazowym, czy wymaganiom ochrony środowiska. Prawo własności i interesy właścicieli związane z nim nie mogą być jednak deprecjonowane bez należytego uzasadnienia. Zgodnie z przepisami Konstytucji wskazanymi w podstawach skargi kasacyjnej prawo własności jest wartością chronioną ustawą zasadniczą, a jego ograniczenie jest dopuszczalne ze względu na przesłanki z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości, że na datę uchwalenia kontrowanego w niniejszej sprawie planu miejscowego obowiązywało dla obszaru obecnej działki nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Rady z dnia 17 grudnia 1999 r., nr XI/65/99. Jest poza sporem, że teren ten objęty był symbolem ZE - Obszary ochrony podstawowych zasobów ekologicznych, gdzie gmina dążyła (wedle studium) do całkowitego wykluczenia nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny ma wobec tego świadomość, że Wójt Gminy M. przygotowując projekt planu, a Rada uchwalając go, zmuszeni byli przyjąć dla nieruchomości skarżących przeznaczenie zgodne ze studium, a więc ograniczające zabudowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak tak, i w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie eksponują to skarżący przedstawiając zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., że dążenie do formalnej zgodności planu ze studium, będącego wszakże aktem samej gminy, może być traktowane jako usprawiedliwienie do wprowadzania każdego rozwiązania, jakie ze studium wynika.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w zaskarżonym planie – wedle powiększonego wyrysu nadesłanego do odpowiedzi na skargę (k. 68 akt sądowych) – symbolem MU1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej oznaczono teren w okolicach ul. Zadziele i Łąkowej do granic działek budowlanych nr [...], na południe od nieruchomości skarżących. Nie jest jednak jasne, dlaczego przyjęto taki właśnie zasięg przestrzenny terenów przeznaczonych pod zabudowę, skoro wedle studium z 1999 r. tereny oznaczone symbolem ZE obejmowały tereny sięgające orientacyjnie do północnych granic działek nr [...] i [...] (wedle współczesnej numeracji). Porównując rysunek studium z 1999 r. (k. 69 akt sądowych) i zaskarżonego planu (k. 68 akt sądowych) nie sposób nie dotrzeć, że studialne i planistyczne przeznaczenie terenów działek na południe od działki nr [...], której dotyczyła złożona w niniejszej sprawie skarga, jest odmienne. To z kolei pozwala podać w wątpliwość przesłanki, jakimi kierował się organ planistyczny wyłączając z zabudowy teren obecnej działki nr [...], a przeznaczając pod zabudowę inne nieruchomości o tym samym przeznaczeniu studialnym. Naczelny Sąd Administracyjny bierze przy tym pod uwagę, że Rada, w przypadku terenu działki nr [...], rozpatrywanego w oderwaniu od otoczenia, może powołać się na przeznaczenie określone w studium. Sąd jednak zarazem zauważa, że wobec zróżnicowanego przeznaczenia działek w otoczeniu, taki argument staje się niewystarczający, aby uzasadnić, dlaczego w przypadku nieruchomości skarżących organ planistyczny dążył do jej wyłączenia z zabudowy, zwłaszcza, że nie wyłączył z zabudowy wszystkich terenów oznaczonych w studium jako ZE.

W kontekście powyższego jako zasadna jawi się ta część argumentacji skargi kasacyjnej, która dotyczy potrzeby dostosowania planu miejscowego do aktualnych uwarunkowań. Wprawdzie nie jest trafny zarzut naruszenia § 10 r.MI., który stanowił on o aktualności materiałów planistycznych przede wszystkim na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia (na tą datę materiały planistyczne były aktualne), jednak należy przyznać rację D. B. i J. B., że organ planistyczny nie powinien lekceważyć faktu, iż w dniu podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego dla działki [...] (po podziale nr [...]) wydano ostateczne pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że z samej decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonej skarżącym dnia 9 stycznia 2006 r. (k. 21 akt sądowych) wynika, iż została ona przesłana Wójtowi Gminy M. do wiadomości.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że o ile organ planistyczny może zaprowadzić na nieruchomości inne przeznaczenie, ograniczając prawo własności, o tyle takie działanie powinno być uzasadnione w oparciu o czytelne racje (wartości), którym dano pierwszeństwo. W niniejszej sprawie skarżącym znacząco ograniczono prawo zabudowy ich nieruchomości obejmując ich działkę symbolem R1. Takie działanie Wójt motywował w odpowiedzi na skargę potrzebą wypełnienia ustaleń studium z 1999 r., z tym jednak, że trudno to uznać za przekonujące, skoro w najbliższym otoczeniu kontury gruntów o oznaczonym przeznaczeniu określone w zaskarżonym planie nie odpowiadają w pełni rysunkowi studium. Można więc przypuszczać, że studium z 1999 r., w dacie uchwalania planu w 2006 r., mogło wymagać aktualizacji (por. art. 32 u.p.z.p.), a aktualizacji takiej nie zapewniono, natomiast dokonano wybiórczego wykreślenia w planie terenów pod zabudowę MU1 i alternatywnie z istotnymi ograniczeniami w zabudowie R1.

Powyższa ocena okoliczności sprawy znajduje potwierdzenie w późniejszych działaniach Wójta i Rady. Wprawdzie przez pryzmat tych działań sąd administracyjny nie kontroluje legalności uchwały, niemniej – gdy chodzi o ogólną ocenę przesłanek i możliwości (w aspekcie przestrzennym) przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych – warto dostrzec, że w studium Gminy M. z 2020 r. działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę (k. 73 akt sądowych). Podobnie uczyniono w projekcie planu przygotowanego w procedurze planistycznej wywołanej uchwałą nr XXIII/243/2020 (k. 74 akt sądowych). Organ planistyczny nie wskazał, że doszło do znaczących zmian w uwarunkowaniach tak faktycznych-przestrzennych bądź prawnych, jakie nastąpiły pomiędzy latami 2006 a 2020 odnośnie rozważnego terenu. To pośrednio potwierdza, że nieruchomość D. B. i J. B. , dla której przecież skarżący rozpoczęli w 2006 r. proces inwestycyjny, mogła zostać z poszanowaniem prawa własności skarżących i bez znaczącego uszczerbku dla terenów cennych przyrodniczo, przeznaczona pod zabudowę.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej nr 1-3 za zasadne. Eksponowano w nich potrzebę poszanowania prawa własności skarżących, zwłaszcza w sytuacji rozpoczęcia procesu inwestycyjnego i w sytuacji uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organ planistyczny mając wprawdzie uprawnienie do określenia nowego przeznaczenia terenu, ograniczył prawa skarżących, nie uzasadniając dostatecznie przyjętych rozwiązań. W odpowiedzi na skargę Wójt powoływał się na potrzebę zachowania zgodności planu miejscowego ze studium, lecz zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy określone rozwiązanie planistyczne budzi wątpliwości co proporcjonalności naruszenia prawa własności, argument ten nie okazał się wystarczająco przekonujący.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieistotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący twierdzą, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął fakt uchwalenia w 2020 r. nowego studium dla Gminy M. Jak zauważono wyżej, wprowadzenie w gminie nowego studium mogło mieć pomocnicze, porównawcze znaczenie z punktu widzenia oceny widzenia zasadności i proporcjonalności ingerencji w prawo własności skarżących w drodze zaskarżonego planu. Nie odniesienie się do nowego studium nie jest natomiast równoznaczne z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji reguł procesowych wyrażających się w orzekaniu na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i sporządzeniu uzasadnienia wyroku zawierającego wymagane elementy (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie niewątpliwie orzekał na podstawie akt sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku, abstrahując od trafności merytorycznego stanowiska, odpowiadało konstrukcyjnie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w miejscowości G.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a., a na zasądzone od Gminy M. solidarnie na rzecz D. B. i J. B. koszty w kwocie 1287 zł złożyły się:

– wpis od skargi w kwocie 300 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 8 akt sądowych),

– wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 182 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna w kwocie 100 zł za sporządzenie uzasadnienia (potwierdzenie wpłaty na k. 156 akt sądowych),

– opłata skarbowa w kwocie 17 zł od złożonego przez skarżących pełnomocnictwa (k. 56 akt sądowych),

– kwoty 480 zł i 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964)