Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Jolanta Dargas, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r. nr KOX/2299/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") orzeczeniem z 25 stycznia 2022 r. nr KOX/2299/Po/19, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzyło postępowanie z wniosku M. P. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału 0,5 (związanego z lokalem nr [...]) z 0,376110 części w nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] jest nieuzasadniona.

Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") pismami z 14 listopada 2018 r. nr UD-IV-WNI-D.6843.EG 10774.2018.ASZ i nr UD-IV-WNI-D.6843.EG 10775. 2018.ASZ wypowiedział kolejno W. C. i M. P. (dalej jako "uczestnicy"), ze skutkiem na 31 grudnia 2018 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, ustalając od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Wypowiedzenie powyższe doręczone zostało W. C. w dniu 6 grudnia 2018 r., a M. P. w dniu 6 i 7 grudnia 2018 r. (na adres zamieszkania i adres prowadzonej działalności).

Uczestnicy w dniu 31 grudnia 2018 r. (data nadania) wystąpili z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ww. gruntu jest nieuzasadniona. Zarzucili Prezydentowi nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości.

Kolegium orzeczeniem z 25 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu ww. wniosku M. P., umorzyło postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Wobec tego postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe orzeczenie Miasto [...] (dalej jako "skarżący") wniosło o jego uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając Kolegium naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy;

2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sytuacja prawna konkretnego współużytkownika, wynikająca ze stosunku łączącego go z właścicielem nieruchomości, nie wpływa bezpośrednio na sytuację pozostałych współużytkowników w zakresie wysokości opłat uiszczanych przez nich za użytkowanie wieczyste. Jeżeli zatem użytkowanie wieczyste jest przedmiotem współużytkowania w częściach ułamkowych wówczas każdego współużytkownika łączy z właścicielem odrębny stosunek prawny, a stosunki prawne wynikające z udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej są względem siebie odrębne i niezależne. Oznacza to, że także opłaty roczne z tytułu współużytkowania wieczystego nieruchomości są określane niezależnie dla każdego współużytkownika. Postępowanie aktualizacyjne zaś polega na tym, że właściciel nieruchomości składa wypowiedzenia każdemu ze współużytkowników wieczystych osobno, proponując nową wysokość tej opłaty w stosunku do udziału w tym prawie, a współużytkownik wieczysty, który zamierza zakwestionować wysokość zaproponowanej opłaty rocznej, składa wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Postępowanie aktualizacyjne toczy się zatem indywidualnie wobec poszczególnych współużytkowników wieczystych, zaś wynik tego postępowania przynosi skutek tylko wobec tych współużytkowników wieczystych, którzy brali udział w tym postępowaniu. W konsekwencji, sytuacja prawna konkretnego współużytkownika wieczystego wynikająca ze stosunku łączącego go z właścicielem nieruchomości, nie wpływa bezpośrednio na sytuację pozostałych współużytkowników wieczystych w zakresie wysokości uiszczanych przez nich opłat rocznych, co oznacza, że podstawa ustalenia tych opłat może się różnić. Trudno zatem doszukać się ratio legis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w odniesieniu do współużytkowania wieczystego w częściach ułamkowych (prawo główne), z którym związana jest odrębna własność budynku mieszkalnego (prawo związane), ale uznać należy, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych ukształtowanych na takiej konstrukcji prawnej: prawo użytkowania wieczystego (będące prawem głównym) przysługuje kilku podmiotom (wspólność prawa) opłata roczna powinna być wypowiedziana wszystkim współużytkownikom wieczystym łącznie. Zdaniem skarżącego, art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, gdzie prawo odrębnej własności lokalu stanowi prawo główne, z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej obejmującego prawo użytkowania wieczystego (prawo związane). Jeżeli jednak własność wyodrębnionego lokalu przysługuje kilku podmiotom niezbędne jest wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej wszystkim współwłaścicielom danego lokalu. Wypowiedzenie wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, odnosi się zaś do współużytkowania wieczystego związanego z prawem głównym. Konsekwencją zatem błędnego zastosowania w sprawie art. 4 ustawy zmieniającej, było naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, winno toczyć się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Do skargi załączono wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 2 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 469/24 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2).

Mając na uwadze treść powyższego przepisu, Kolegium zaskarżonym orzeczeniem umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (zainicjowane wnioskiem użytkowników wieczystych o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości), wskazując, że postępowanie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nadto uznało, że strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej.

Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 4 ustawy zmieniającej wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które powinny być spełnione łącznie, tj.:

- postępowanie winno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy tj. do 13 lutego 2019 r.;

- wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r.

Inaczej mówiąc, z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że Kolegium miało obowiązek umorzyć tylko te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r.

Jeżeli więc wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast jeśli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a prawidłowość dokonanego wypowiedzenia takiej opłaty podlega skontrolowaniu przez Kolegium w trybie art. 79-80 u.g.n., a następnie przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia Kolegium wydanego w tym przedmiocie.

Z akt sprawy wynika natomiast, jak już wskazano powyżej, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. (wypowiedzenia opłaty rocznej dokonano pismami z 21 listopada 2018 r., zaś w dniu 31 grudnia 2018 r. wystąpiono z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona). Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ustawy zmieniającej. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem uczestników. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w żaden sposób nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy została ona spełniona, tj. czy wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy oraz z treści tego orzeczenia można wywieść, że przedmiotowa nieruchomość stanowi przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób zaś skontrolować, w jaki sposób organ ustalił, że wypowiedzenia nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r., a w związku z tym, że obowiązuje opłata dotychczasowa.

Jeszcze raz natomiast podkreślić trzeba, że w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że tylko skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i w takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno bowiem skonkretyzował ww. warunki. Nie można zatem przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r. to organ nie może umorzyć postępowania lecz powinien, co już zasygnalizowano wyżej, wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów lub jest uzasadnione w innej wysokości, rozpoznać na podstawie art. 79-80 u.g.n. i ewentualnie przekazać do sądu cywilnego jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że nieustalenie przez Kolegium, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. powoduje, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Ustalenie bowiem, na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", że wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom przed tą datą spowoduje, że organ postępowania nie będzie mógł umorzyć.

Z podanych wyżej przyczyn zarzuty skargi odnośnie do naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej są uzasadnione, gdyż organ nie zgromadził rzetelnie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W konsekwencji co najmniej przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Organ naruszył ponadto art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od orzeczenia o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone wydanym w sprawie postanowieniu sądu powszechnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona dokładnych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie (tj. doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.) i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu, mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Przy czym skarżący powinien brać czynny udział w tym postępowaniu i złożyć do akt zwrotne potwierdzenia odbioru wypowiedzeń dotyczące wszystkich współużytkowników wieczystych tej nieruchomości.

Organ uwzględni również, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona wystąpili zarówno M. P., jak i W. C., zaś organ w komparycji orzeczenia wskazał, że rozpoznał jedynie wniosek M. P..

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.