II GSK 1213/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-11-29	
Data wpływu	2010-10-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Gabriela Jyż
Janusz Trzciński /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Rysz	
Symbol z opisem	6551	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 90/10	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191; § 3, § 20 ust. 4, § 20 ust. 7, § 21 ust. 1 pkt 1; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273; art. 5 ust. 3a; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 105 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	NSAiWSA z 2013r.nr 1 poz.15	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 90/10 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania renty strukturalnej oraz umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza koszty postępowania w kwocie 337 zł (trzysta trzydzieści siedem złotych) od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz Z.G.	
Uzasadnienie
II GSK 1213/10

UZASADNIENIE

1. Zaskarżony wyrok został oparty na następującym stanie faktycznym:

Dnia [...] listopada 2005 r. Z.G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Dnia [...] grudnia 2005 r. organ wydał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. Dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję (nr [...]) o przyznaniu stronie renty strukturalnej od czerwca 2006 r. do maja 2016 r.

Od ww. decyzji strona odwołała się, kwestionując datę początkową przyznania renty strukturalnej. Zdaniem strony, przesłanki nabycia prawa do renty zostały przez nią spełnione najpóźniej w dniu [...] kwietnia 2006 r. (data zbycia ostatniej części gospodarstwa rolnego).

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Strona zaskarżyła ww. decyzję do WSA we Wrocławiu. Powodem zaskarżenia był zarzut, że – zdaniem skarżącego – w sprawie nie było konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, lecz organ powinien wydać decyzję merytoryczną. WSA we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 9/07, uchylił decyzję. WSA zwrócił uwagę przede wszystkim na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA organ nie wykazał, z jakich powodów uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy skarżącego wymagało przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dnia [...] sierpnia 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ II instancji wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wymienioną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. strona zaskarżyła do WSA we Wrocławiu. Sąd ten, prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 79/08, oddalił skargę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji – w dniu [...] lipca 2009 r. – wydał decyzję (nr [...]) o odmowie przyznania stronie renty strukturalnej.

Od ww. decyzji odwołała się strona. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (nr [...]) organ II instancji (Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W.) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie.

2. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 90/10 –zaskarżonym w niniejszej sprawie – WSA we Wrocławiu oddalił skargę Z.G. na ww. decyzję organu II instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania renty strukturalnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz.1191 ze zm.) renty strukturalne były przyznawane do wysokości limitu o równowartości w złotych kwoty euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 r. wskaźnik wykonania tego planu określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 58, poz. 958) w części 11 "Wdrożenie Planu – monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja" w ust. 11.4. "Podstawowe wskaźniki monitorowania" w tabeli nr 65. Ponadto WSA odnotował, że renty strukturalne przyznawano według kolejności otrzymywania wniosków przez ARiMR (§ 3 pkt 2 ww. rozporządzenia). Zdaniem WSA, wynika z tego, że renty strukturalne przyznawano według kolejności składania wniosków ale nie dłużej niż do dnia, w którym wyczerpano limit środków przeznaczonych na ten cel w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich bądź też do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie wskaźnik zakładany w tym planie na 2008 r. W razie spełnienia jednego z tych kryteriów renta strukturalna nie mogła już być przyznana.

WSA we Wrocławiu wskazał, że skarżący złożył wniosek o przyznanie renty dnia [...] listopada 2005 r. Według art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz art. 1 ust. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. renty strukturalne były w tym czasie finansowane ze środków

pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). WSA odnotował, że zgodnie z pkt 9.3.9. Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na wypłatę rent przyznanych w latach 2004–2006 przeznaczono 640,5 mln euro. Limit ten został wyczerpany w listopadzie 2007 r. Ponadto WSA wskazał, że końcowy termin kwalifikacyjny, do którego możliwe było przyznawanie pomocy z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004–2006, ustalono w art. 5 ust. 3a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – na dzień 30 czerwca 2008 r.

WSA stwierdził, że w listopadzie 2007 r. osiągnięty został limit środków na uzyskiwanie rent strukturalnych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004–2006, określony w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. W dniu wydania zaskarżonej decyzji upłynął także ustawowy termin (30 czerwca 2008 r.), do którego renty strukturalne w ramach tego limitu i programu na lata 2004–2006 mogły być przyznawane.

W konsekwencji, zdaniem WSA, po 30 czerwca 2008 r. nie było już podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie przyznania renty. Z tego powodu WSA podzielił stanowisko organu II instancji, który umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (na podstawie art. 138 § pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). WSA wyraził stanowisko, że następstwem wyczerpania limitu środków jest brak podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania.

WSA we Wrocławiu za bezzasadny uznał podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 5 ust. 3a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. WSA nie dopatrzył się ponadto zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a.

WSA dodał, że organom orzekającym w sprawie skarżącego nie można zarzucić przewlekłości postępowania, mimo że toczyło się ono od dnia [...] listopada 2005 r. (data złożenia przez skarżącego podania o rentę strukturalną) do dnia [...] grudnia 2009 r. (umorzenie postępowania przez organ II instancji). Zdaniem WSA "na skutek wykorzystywania przez skarżącego przysługujących mu środków weryfikacji decyzji administracyjnych, postępowanie administracyjne w jego sprawie weszło w okres, w którym wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe".

3. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 90/10, został w całości zaskarżony skargą kasacyjną Z.G.

Wyrokowi temu zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego, to jest

- art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) – przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wskutek wyczerpania w listopadzie 2007 r. limitu środków przeznaczonych na wypłatę rent strukturalnych, określonego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, skarżącemu po tej dacie nie mogła być już przyznana renta strukturalna;

- art. 5 ust. 3a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten ogranicza pomoc finansową tylko do spraw rozstrzygniętych decyzją wydaną do dnia 30 czerwca 2008 r.;

- art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 – wskutek jego błędnej wykładni;

b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest

- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. – wskutek naruszenia podstawowej zasady postępowania dokonywania kontroli zaskarżonej decyzji ze względu na kryterium zgodności z prawem;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. – wskutek braku dostatecznego wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wskutek niedostatecznego odniesienia się do zarzutów skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – wskutek nieuwzględnienia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – wskutek nieuwzględnienia skargi pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 139 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – wskutek nieuwzględnienia skargi i niestwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo że zachodziły do tego podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ewentualnie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r., względnie przez uchylenie tej decyzji w całości.

Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych przedstawiono w szczególności następujące argumenty:

Skarżący stoi na stanowisku, że Sąd I instancji pominął fakt, iż organ II instancji wydając decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania zamknął możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie mu renty strukturalnej, przez co naruszył zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Skarżący odnotował, że decyzja organu II instancji, umarzająca postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej, stała się dla niego bardziej niekorzystna niż decyzja organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu prawa do renty. Zdaniem skarżącego z art. 139 k.p.a. wynika, że organ II instancji nie może uchylić decyzji organu I instancji i umorzyć postępowania, jeśli tego rodzaju rozstrzygnięcie byłoby decyzją na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżący stwierdził, że jeżeli rozstrzygnięcie organu I instancji odmawia przyznania stronie określonego prawa, to w razie złożenia przez tę stronę odwołania organ II instancji nie może umorzyć postępowania, chyba że – w myśl art. 139 in fine k.p.a. – decyzja ta rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Skarżący podnosi, iż wbrew stanowisku WSA we Wrocławiu wyczerpanie limitu środków na renty strukturalne czy upływ okresu przyznawania rent strukturalnych nie może być ocenione jako brak podstawy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie może stanowić przyczyny umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego wyżej wymienione okoliczności nie mogą stanowić negatywnych przesłanek rozstrzygnięcia jego sprawy.

Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z § 20–21 ww. rozporządzenia Rady Ministrów postępowanie o przyznanie renty strukturalnej składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap kończy się postanowieniem o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty (§ 20 ust. 4 ww. rozporządzenia). Następnie – w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków – wnioskodawca powinien przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej (§ 20 ust. 7 ww. rozporządzenia). Drugi etap postępowania zamyka decyzja w sprawie przyznania renty (§ 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia), wydawana w terminie 30 dni od dnia przedłożenia przez wnioskodawcę dowodów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej.

Skarżący stoi na stanowisku, że po wydaniu postanowienia, o którym mowa w § 20 ust. 4 ww. rozporządzenia, organ może odmówić przyznania renty tylko w sytuacji określonej w § 21 ust. 1 rozporządzenia, tj. wówczas gdy wnioskodawca nie złoży w terminie wymaganych dokumentów. Zdaniem skarżącego, wydanie postanowienia o spełnieniu wstępnych przesłanek wymaganych do uzyskania renty strukturalnej – z jednej strony – wiąże w zakresie tej oceny organ podejmujący decyzję o przyznaniu renty, a także – z drugiej strony – skutkuje powstaniem po stronie wnioskodawcy "ekspektatywy" prawa do renty. Ten wątek sprawy został – w przekonaniu skarżącego – pominięty przez Sąd I instancji, co oznaczało naruszenie przez ten Sąd art. 135 p.p.s.a.

Ponadto skarżący wskazał, że poza zakresem zainteresowania Sądu I instancji znalazło się ustalenie, jak według kolejności zgłoszenia powinien być rozpoznany wniosek skarżącego. Zdaniem skarżącego, ustawodawca przesądził, że wnioski zgłoszone wcześniej mają pierwszeństwo przed wnioskami zgłoszonymi później. Oznacza to, że – w razie wszczęcia procedury odwoławczej – do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku organy powinny zabezpieczyć środki na ewentualne przyznanie renty. Do tego argumentu nie odniósł się natomiast – zdaniem skarżącego – Sąd I instancji.

Skarżący podniósł ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w szczególności art. 7–9 k.p.a. Jak wskazuje skarżący, Sąd I instancji w sposób bardzo ogólnikowy stwierdził jedynie, że "organom orzekającym nie można zarzucić przewlekłości postępowania, pomimo iż toczyło się ono od [...] listopada 2005 r., daty złożenia przez skarżącego podania o rentę strukturalną do dnia [...] grudnia 2009 r., gdy organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie", argumentując to tym, że w istocie rzeczy to działania samego skarżącego, polegające na wykorzystywaniu przysługujących mu środków weryfikacji decyzji administracyjnych, spowodowało, że postępowanie administracyjne w jego sprawie weszło w okres, w którym wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe. Takie stanowisko jest – w opinii skarżącego – nie do zaakceptowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

6. Skarżący złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej w dniu [...] listopada 2005 r. W tym dniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) brzmiał: "Renty strukturalne są przyznawane: 1) do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych; 2) według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej <<Agencją>>, wniosków o przyznanie renty strukturalnej". Natomiast § 20 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowił, że jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, iż wnioskodawca spełnia wymagania określone w § 4 pkt 1–3, 6 i 7 i § 11 i jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika, kierownik biura powiatowego ARRiMR powinien wydać postanowienie o spełnieniu tych warunków, w terminie 40 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. Po uzyskaniu ww. postanowienia wnioskodawca powinien co do zasady w ciągu 6 miesięcy przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej (§ 20 ust. 7 ww. rozporządzenia). Następnie, zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca – który otrzymał postanowienie wstępne wydane na podstawie § 20 ust. 4 ww. rozporządzenia (jw.) – przedstawił dowody potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej, kierownik biura powiatowego ARRiMR powinien w ciągu 30 dni wydać decyzję administracyjną w sprawie przyznania renty strukturalnej.

W dniu 11 sierpnia 2006 r. do § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia został dodany fragment mówiący, że renta może być przyznana do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 r. wskaźnik wykonania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958) w części 11 "Wdrożenie Planu – monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja" w ust. 11.4 "Podstawowe wskaźniki monitorowania w tabeli nr 65". Podstawą nowelizacji był § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 135, poz. 951).

W dniu 11 kwietnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Na podstawie art. 42 ww. ustawy do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) dodano art. 5 ust. 3a mówiący, że pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest udzielana "do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r."

7. Przyczyną, która w sprawie skarżącego doprowadziła do przyjęcia przez organ administracji, że postępowanie o przyznanie renty strukturalnej powinno być umorzone, był upływ czasu, który spowodował, że postępowanie to nie zakończyło się ostateczną decyzją wydaną przed wyczerpaniem limitu środków przeznaczonych na renty (listopad 2007 r.) oraz jednocześnie przed ustawowym terminem, do którego renty mogły być przyznawane (30 czerwca 2008 r.). Ten upływ czasu wynikał z rozpoznawania przez organy administracji i WSA środków odwoławczych, składanych przez skarżącego: odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2006 r. o przyznaniu renty; skargi do WSA na decyzję organu II instancji z dnia [...] listopada 2006 r., która to skarga została uwzględniona (wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 9/07); skargi do WSA na ponowną decyzję organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., która to skarga nie została uwzględniona (wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 79/08). Postępowania odwoławcze inicjowane przez skarżącego zakończyły się dnia [...] grudnia 2008 r., to jest w dniu stwierdzenia prawomocności ww. wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 79/08.

W konsekwencji, zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ II instancji umorzył postępowanie, twierdząc, że aktualnie nie ma możliwości rozpoznania wniosku skarżącego, który został złożony w okresie programowania obejmującym lata 2004-2006. Ocenę taką zaaprobował Sąd I instancji w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie.

8. W wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 335/10, przyjęto, że wyczerpanie limitu środków, a także upływ terminu, o którym mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., uzasadnia uznanie postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej za bezprzedmiotowe, co prowadzi do umorzenia takiego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący nie przedstawił przekonujących argumentów, które co do zasady przemawiałyby za odstąpieniem od tego stanowiska w niniejszej sprawie. Natomiast skarżący trafnie wskazał na okoliczności świadczące o specyfice jego sprawy, które nie zostały uwzględnione przez WSA we Wrocławiu, co – w ocenie NSA – przesądza o wadliwości wyroku wydanego przez ten Sąd.

9. Omówiona wyżej, dwuetapowa procedura w sprawach dotyczących renty strukturalnej – polegająca na tym, że decyzja o przyznaniu renty była poprzedzona postanowieniem o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty – służyć miała ochronie przed nieodwracalnymi skutkami zbycia gospodarstwa rolnego (por. D. Milanowska, glosa do wyroku NSA z dnia 23 maja 2006 r., II OSK 84/05, "Państwo i Prawo" 2007, nr 8). Intencją prawodawcy było to, aby do zbycia gospodarstwa rolnego dochodziło dopiero wtedy, gdy rolnik uzyska pewność – potwierdzoną postanowieniem organu administracji – że po przeniesieniu własności lub posiadania gospodarstwa i zaprzestaniu działalności rolniczej przyznana mu zostanie renta strukturalna. Oznacza to, że po wydaniu ww. postanowienia wstępnego organ mógł odmówić przyznania renty tylko w sytuacji określonej w § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to znaczy wtedy, gdyby wnioskodawca nie złożył w wymaganym terminie stosownych dokumentów, potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestania działalności rolniczej. Dla ścisłości należy dodać, że czynność "przekazania gospodarstwa rolnego" oraz czynność "zaprzestania działalności rolniczej" mogły wywołać powyższy skutek prawny (tj. powstanie obowiązku wydania decyzji o przyznaniu renty) tylko wówczas, gdy zostały spełnione warunki opisane w stosownych przepisach ww. rozporządzenia (§ 6 i nast.). Ponadto dowody przekazania gospodarstwa rolnego i zaprzestania działalności rolniczej powinny spełniać wymogi formalne wskazane w § 21 ust. 3–5 ww. rozporządzenia. To zagadnienie nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy.

Analiza § 20 ust. 4 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wydanie postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty skutkowało powstaniem po stronie wnioskodawcy ekspektatywy (uzasadnionego oczekiwania) uzyskania decyzji o przyznaniu renty, jeżeli w określonym prawem terminie spełni pozostałe warunki uzyskania tego świadczenia. W ocenie NSA, ta ekspektatywa powinna podlegać ochronie w postępowaniach przed organami stosującymi prawo w sprawie skarżącego. Po uzyskaniu postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków uzyskania renty strukturalnej skarżący mógł bowiem racjonalnie oczekiwać, że jeżeli spełni w terminie wymóg przekazania gospodarstwa i zaprzestania działalności rolniczej oraz przedstawi odpowiednie na to dowody, to otrzyma rentę strukturalną.

Uzasadnieniem powyższego stanowiska jest przede wszystkim zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikająca z konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Z zasady tej płynie wniosek, że władza publiczna powinna dotrzymać "obietnicy" udzielonej obywatelowi – zwłaszcza wówczas, gdy jest to "obietnica" wynikająca z aktu władzy publicznej (normatywnego lub administracyjnego). Taką "obietnicą" było postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty, którego wydanie generowało skutek prawny określony w § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia – to jest obowiązek wydania decyzji o przyznaniu renty, po spełnieniu warunków określonych prawem. Wycofanie się organów administracji z tej "obietnicy" było naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa.

Ponadto z wymienionej wyżej zasady konstytucyjnej płynie wniosek, że adresat prawa powinien "układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny" (zob. m.in. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Ta dyrektywa powinna być respektowana w działalności organów stosujących prawo, w tym sądów i organów administracji. Skoro zatem skarżący w niniejszej sprawie złożył odpowiedni wniosek, uzyskał decyzję o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty strukturalnej, to – zakładając, że następnie zrealizował pozostałe wymagania konieczne dla przyznania takiej renty – mógł pozostawać w uprawnionym oczekiwaniu, iż uzyska wnioskowane świadczenie.

Powyższe argumenty powinny być uwzględnione w ocenie legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji.

10. W sprawie skarżącego doszło do sytuacji, w której upływ czasu – spowodowany rozpoznawaniem przez organy administracji oraz WSA środków odwoławczych, które skarżący składał w sprawie – doprowadził do braku możliwości przyznania renty strukturalnej z uwagi na wyczerpanie limitu środków przeznaczonych na renty strukturalne oraz do przekroczenia ustawowego terminu udzielania pomocy finansowej. Jak zauważył Sąd I instancji, "na skutek wykorzystania przez skarżącego przysługujących mu środków weryfikacji decyzji administracyjnych, postępowanie administracyjne w jego sprawie weszło w okres, w którym wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe".

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że "dezaktualizacja" uprawnienia skarżącego – to jest ekspektatywy wykreowanej złożeniem wniosku, a następnie wydaniem postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków przyznania renty – była spowodowana działaniami skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak uznać założenia, że z tego tylko powodu skarżącego należy obciążać odpowiedzialnością za doprowadzenie do bezprzedmiotowości postępowania, i w konsekwencji do jego umorzenia. Tego typu argument – na którym oparto zarówno zaskarżoną decyzję, jak też wyrok WSA we Wrocławiu – jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz do stosujących to prawo organów. W demokratycznym państwie prawnym nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której skorzystanie przez jednostkę z przysługujących jej środków prawnych (odwołania, skargi do sądu), które nie nosi znamion "pieniactwa" czy nadużycia prawa do odwołania, jednocześnie – na skutek czasu potrzebnego sądom czy organom administracji do ich rozpoznania – prowadzi do utraty prawa (roszczenia), do którego ochrony jednostka dąży za pomocą tych środków.

Można dodać, że ustawodawstwu znane są przypadki, gdy możliwość realizacji określonego uprawnienia publicznoprawnego jest ograniczona terminem (w tym datą dzienną) lub warunkiem (np. wyczerpaniem limitu środków). W świetle zasady zaufania obywatela do państwa należy jednak wykluczyć taką interpretację prawa, która zakładałaby, że dochowanie ustawowego terminu lub warunku zależy de facto nie od staranności wnioskodawcy, lecz od sprawności działania organów władzy publicznej, które rozstrzygają o przyznaniu świadczenia. Osoba, której przepis prawa przyznaje określone uprawnienie, nie powinna pozostawać w niepewności, że nawet po spełnieniu ustawowych przesłanek uzyskania uprawnienia jej sytuacja prawna będzie zależała od czasu rozpatrywania jej wniosku przez organ administracji.

Interpretacja prawa przyjęta przez organy administracji oraz Sąd I instancji prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest funkcjonowanie mechanizmu zakładającego, iż jednostka przed podjęciem decyzji o skorzystaniu z prawa do odwołania lub z prawa do sądu powinna przewidzieć okresu czasu, jaki będzie potrzebny organom na rozpoznanie składanego środka prawnego, bowiem od tego czynnika zależy skuteczność wnoszonego środka prawnego. Jest to jednak wymaganie niemożliwe do spełnienia. Oczywiste jest bowiem, że jednostka nie jest w stanie z góry oszacować długości okresu rozpoznawania złożonego przez nią środka prawnego.

Wymienione wyżej reguły, wynikające z Konstytucji RP, powinny być uwzględnione przy wykładni przepisów znajdujących zastosowanie do sprawy skarżącego. Konieczne jest więc przyjęcie założenia, że racjonalny prawodawca, ustalając katalog okoliczności, w których dochodzi do wygaśnięcia możliwości uzyskania renty strukturalnej (np. wyczerpanie limitu środków, upływ terminu), zdawał sobie sprawę z tego, iż decyzje o przyznaniu renty strukturalnej podlegają zaskarżeniu do organu II instancji a następnie do sądu administracyjnego, co siłą rzeczy może odsunąć w czasie moment ostatecznego zakończenia postępowania w sprawach poszczególnych wnioskodawców. To założenie należy uwzględnić w wykładni przepisów, które zostały zastosowane w sprawie skarżącego.

11. Składając wniosek o przyznanie renty skarżący oparł się na § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Przepis ten stanowił, że wnioski o przyznanie renty strukturalnej będą rozpatrywane według kolejności ich otrzymania przez ARiMR. Jak już wskazano w poprzednim punkcie, ustanawiając tę normę racjonalny prawodawca musiał zdawać sobie sprawę z tego, że decyzja o przyznaniu renty podlega zaskarżeniu – zarówno w toku instancji, jak i w dalszej kolejności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co może odsunąć w czasie moment wydania ostatecznego rozstrzygnięcia.

Wykładnia ww. przepisu rozporządzenia nie może więc prowadzić do wniosku, że sformułowany w tym przepisie obowiązek rozpoznania wniosków według kolejności ich zgłoszenia został uzależniony od tego, czy dany wnioskodawca skorzystał z przysługujących mu prawem środków odwoławczych. Prawodawca nie stworzył podstaw do różnicowania pozycji wnioskodawców w zależności od tego, czy w konkretnym przypadku wnioskodawca zdecydował się na zaskarżenie decyzji. Na takim założeniu, znajdującym źródło w przepisach prawa, miał prawo opierać swoją działalność skarżący. Prawo nie dawało zatem skarżącemu podstaw do przewidzenia, że zaskarżenie decyzji – którą przyznano mu rentę (z dnia [...] lipca 2006 r.) – mogło skutkować w dalszej perspektywie całkowitym pozbawieniem go tego świadczenia. W sprawie skarżącego upływ czasu, konieczny dla rozpoznania środków odwoławczych, nie wpłynął na fakt, że ARiMR "otrzymała" jego wniosek o przyznanie renty w dniu [...] listopada 2005 r. Wniosek taki uzyskał więc pierwszeństwo przed wnioskami złożonymi później, ze wszystkimi tego konsekwencjami, i okoliczności tej nie zmienia fakt zaskarżenia decyzji o przyznaniu renty.

12. Naczelny Sąd Administracyjny jest ponadto zdania, że analizując sprawę administracyjną stanowiącą tło skargi kasacyjnej można odnieść wrażenie, iż niekorzystny dla skarżącego wynik tej sprawy był – przynajmniej do pewnego stopnia – spowodowany błędnym działaniem organu administracji. Tym błędnym działaniem było niewłaściwe uzasadnienie przez organ odwoławczy konieczności wydania decyzji kasatoryjnej z dnia [...] listopada 2006 r. (co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 9/07). Postępowanie administracyjne w sprawie skarżącego mogło bowiem zakończyć się ostateczną decyzją o przyznaniu renty już na tym etapie (tj. w ostatnich miesiącach 2006 r.), jeżeli organ odwoławczy wydałby decyzję merytoryczną.

13. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że Sąd I instancji dokonując interpretacji przepisów, które zostały zastosowane w sprawie skarżącego (w szczególności § 3 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r.), nie uwzględnił wszystkich argumentów prawnych wiążących się ze specyfiką sprawy skarżącego. Uzasadnia to konieczność skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

14. Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.