Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 445/14 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 445/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Bydgoszczy, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235) oraz § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. w I. z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie B. na działce nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w przedstawionym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określił zakres przedsięwzięcia. Istota technologii MTT polega na termicznej destrukcji niebezpiecznych włókien azbestowych poprzez ich nagrzewanie energią mikrofalową. Eternit lub inne odpady zawierające azbest, po wstępnym skruszeniu, mieszane są z niewielkimi ilościami substancji wspomagającej i wprowadzane do komory reaktora mikrofalowego. W wyniku nagrzewania tej mieszaniny w temperaturze około 900-1100°C, przez ok. 2-15 minut, struktura krystaliczna włókien azbestowych ulega przemianie w formę bezpostaciową.

Prezydent Miasta Bydgoszczy podkreślił, że w związku z tym, iż organ uzgadniający Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. znak [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji ww. przedsięwzięcia, z uwagi na niezgodność zamierzenia z obowiązującymi przepisami prawa, nie miał innej możliwości jak odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według opinii organu uzgadniającego, w świetle obowiązujących przepisów nie można poddawać odpadów zawierających azbest innym procesom niż unieszkodliwianie poprzez składowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. sp. z o.o. w I., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciło, iż jedyną przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była odmowa uzgodnienia decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Spółka zakwestionowała jednocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiające uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, zarzucając naruszenie art. 87 i następnych Konstytucji RP, który określa źródła prawa powszechnie obowiązującego, wśród których nie wymienia pisma Ministerstwa Środowiska, na które powołał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wydając postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Tym samym, zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, jak i Prezydent Miasta Bydgoszczy, rażąco naruszyli prawo opierając swoje rozstrzygnięcie na dokumencie, który nie jest zaliczany do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267) – dalej "kpa", w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy szeroko opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że "zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Spółka nie udowodniła naruszenia prawa przez organ I instancji". Organ podkreślił, że planowa inwestycja jest kwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest wymagane. Powołując się na art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powołując się na orzecznictwo, podkreślił, że "wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzje kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty".

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wyniki oceny oddziaływania na środowisko, w tym uzgodnienie RDOŚ w Bydgoszczy, powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji i środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym organ prowadzący postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, czyli Prezydent Miasta Bydgoszczy, powinien wydać i wydał, decyzję odmowną, w związku z odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań wydaną przez RDOŚ w Bydgoszczy.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2014r. P. sp. z o.o. w I. wniosło o uchylenie tej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

– art. 87 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska może być podstawą rozstrzygania spraw administracyjnych i może być uznane za źródło prawa oraz nieuwzględnienie zasady legalizmu, zgodnie z którą organy działają na podstawie i w granicach przepisów prawa, a nie pism organów przełożonych,

– art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, poprzez błędne przyjęcie, że w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organ ten poczynił samodzielne ustalenia, a nie jedynie przepisał stanowisko wyrażone w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również poprzez błędne przyjęcie, że RDOŚ był uprawniony do zwrócenia do GDOŚ się o zajęcie stanowiska.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż poza sporem jest, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy musiała być zdeterminowana stanowiskiem wyrażonym przez RDOŚ, wobec czego Kolegium niepotrzebnie prowadziło rozważania o różnych formach współdziałania organów. Strona w odwołaniu nie negowała prawidłowości trybu współdziałania organów i naruszenia przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy zasad tej współpracy. Podstawowy zarzut, któremu Kolegium nie poświęciło należytej uwagi, był kierowany do postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia decyzji. Skarżąca podkreśliła, że ustawa o udostępnianiu informacji nie przewiduje zaskarżenia postanowienia RDOŚ, co w zasadzie pozbawiło ją możliwości jego negowania. Podczas gdy, zdaniem skarżącej, postanowienie RDOŚ zostało oparte nie na normie prawnej, a jedynie na przywołanej i cytowanej opinii GDOŚ, co stanowi naruszenie wskazanych zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, w którym wolność działalności gospodarczej może być ograniczona tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenie to nie może wynikać z opinii organów administracji publicznej, a musi wynikać z normy prawnej. Tymczasem w postanowieniu RDOŚ w Bydgoszczy nie wskazano, jaka norma zabrania realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem i dlaczego nie można uzgodnić decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedsiębiorstwo zarzuciło tym samym, że opinia RDOŚ w Bydgoszczy wyrażona w kwestionowanym postanowieniu nie jest jego własną lecz jest w zasadzie powieleniem stanowiska organu przełożonego. Skarżąca nie podzieliła również stanowiska Kolegium, jakoby tego typu forma współdziałania pomiędzy organami, jak zasięganie nieformalnych opinii, była formą dopuszczalnej współpracy. Organy administracji publicznej działają bowiem w granicach i na podstawie prawa. Nadto organy pominęły dyrektywę wykładni nakazującą interpretować niedające się usunąć wątpliwości na korzyść wolności.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zakresie określonym wnioskiem podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Przywołując art. 1 pkt 1 lit. b), art. 3 pkt 8, art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 tej ustawy, stwierdził, że w okolicznościach sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT, jest przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przytoczywszy następnie unormowania zawarte w art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 73, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1-7 i art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, Sąd podkreślił, że przedmiotowe uzgodnienie następuje w drodze postanowienia, a główna oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności i zakresu kontroli postanowienia wydanego w dniu [...] grudnia 2013 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (RDOŚ) w ramach uzgodnienia warunków realizacji spornej inwestycji polegającej na: "budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie B. " przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy i w jakim zakresie, negatywna treść tego postanowienia, mogła przesądzić o negatywnej treści rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej.

Odnosząc się do kluczowego zagadnienia dopuszczalności kontroli postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez RDOŚ na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, Sąd I instancji zaprezentował pogląd, że jest uprawniony, aby dokonać kontroli takiego postanowienia przy okazji rozpatrywania skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, poprzedzoną postanowieniem uzgodnieniowym RDOŚ. Sąd wskazał przy tym na art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (postanowienie NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1886/09, LEX nr 580969). Wywiódł, że postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez stronę zaskarżone w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślił, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego i istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w szczególności w przypadku odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji, to jednak powinno ono podlegać wnikliwej kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09, WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ol 435/10 i z 9 grudnia 2010 r., II SA/Ol 755/10, LEX nr 969441). Uwzględnienia wymaga również regulacja prawa wspólnotowego, w szczególności Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE L 2012.26.1), w tym art. 1 ust. 2 lit. g, art. 3, art. 4 i art. 11.

Mając powyższe na uwadze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że postanowienie RDOŚ w Bydgoszczy, wydane na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, utrzymanej z kolei w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2014 r. Stosując art. 135 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może więc oceniać również legalność postanowienia RDOŚ, na które w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołały się organy samorządowe uzasadniając odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia.

W opinii Sądu I instancji, wynik spornego postępowania uzgodnieniowego, nie zwalnia organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od obowiązku oceny legalności postanowienia RDOŚ.

Zdaniem Sądu, w sytuacji faktycznej i prawnej jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w świetle przepisów art. 3 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, okoliczność odmowy uzgodnienia przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia nie zwalniała organów od dokonania wymaganej przepisami prawa oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności mając na uwadze ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zgromadzony materiał dowodowy, wyniki uzgodnień i opinii oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Analiza tak przeprowadzonej oceny i ustaleń winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, na co wskazuje wykładnia przepisów art. 80 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie (...), Wrocław 2009 r., str. 229).

Sąd I instancji podniósł, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się zasadniczo w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2011 r., IV SA/Po 751/2010). Nie oznacza to jednak, że organ zwracający się o uzgodnienie musi w całości podzielić stanowisko organu uzgadniającego, nawet w sytuacji, gdy kreuje ono pośrednio treść możliwego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Proces "uzgadniania" może podlegać weryfikacji i analizie. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, co do jego związania postanowieniem RDOŚ jako rozstrzygającym sprawę co do istoty. Brak bowiem podstaw prawnych aby uznawać, iż postanowienie uzgodnieniowe regionalnego dyrektora ochrony środowiska, rozstrzyga co do istoty sprawę administracyjną w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego przedsięwzięcia, w tym kompleksowej oceny jego oddziaływania na środowisko. W sytuacji gdy RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, powołując się na jego "niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa", zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ II instancji, może kształtować się odmiennie. Na postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie stronie nie przysługuje zażalenie, jednakże strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. O ile zatem w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wyłącznie z powodu braku uzgodnienia warunków jego realizacji przez RDOŚ, strona zakwestionuje postanowienie odmawiające uzgodnienia determinujące wydanie decyzji negatywnej, organ odwoławczy zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny i weryfikacji prawidłowości i legalności tego postanowienia. Przy czym oceny legalności rozstrzygnięcia uzgodnieniowego winien dokonać na podstawie analizy jego treści w kontekście obowiązujących przepisów prawa, oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i własnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy nie może zatem bezrefleksyjnie powoływać się na związanie postanowieniem uzgodnieniowym. Zasadność zarzutów wobec tego postanowienia, zgodnie z regulacją art. 138 § 2 w zw. z art. 142 kpa, skutkować może, zdaniem Sądu, uchyleniem zarówno decyzji organu pierwszej instancji jak i przede wszystkim wadliwego postanowienia uzgodnieniowego, które w oczywisty sposób determinuje jej treść. Skoro bowiem właściwy organ musi, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 77 ust. 1 pkt 1), zatem żaden inny organ nie może takiego uzgodnienia dokonać, ani "przejąć" w tym zakresie kompetencji. Ten element procedury jest bardzo istotny i zasadniczo może determinować treść ostatecznej decyzji, wobec tego zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (oparta na wadliwym uzgodnieniu), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (co podlega ocenie organu odwoławczego w okolicznościach danej sprawy). Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo zaskarżenia w odwołaniu postanowienia RDOŚ w Bydgoszczy z [...] grudnia 2013 r., odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w istocie nie zweryfikowało zasadności tego rozstrzygnięcia, mimo że stanowisko organu uzgadniającego w istocie zdeterminowało kierunek załatwienia sprawy. Oznacza to, iż punkt ciężkości niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej przesunąć należało w pierwszej kolejności na ocenę legalności postanowienia RDOŚ w Bydgoszczy z [...] grudnia 2013 r.

Zdaniem Sądu, powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem tym organ, powołując się na dyspozycję art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i art. 106 kpa, w związku z postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzanym dla przedsięwzięcia pn.: Budowa zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT na terenie B. na działce nr ew. [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. RDOŚ wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie odpowiada kryteriom określonym w § 2 ust. 1 pkt 41 cytowanego rozporządzenia, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla których sporządzenie raportu jest wymagane. Stwierdził, że istota przedmiotowej technologii (MTT) polega na termicznej destrukcji niebezpiecznych włókien azbestowych poprzez ich nagrzewanie energią mikrofalową. W metodzie tej eternit lub inne odpady zawierające azbest, po wstępnym skruszeniu (w kruszarce o specjalnej hermetyzowanej konstrukcji) mieszane są z niewielkimi ilościami substancji wspomagającej i wprowadzane do komory reaktora mikrofalowego. W wyniku nagrzewania tej mieszaniny w temperaturze około 900 – 11000C przez około 2-15 min. Struktura krystaliczna włókien azbestowych ulega przemianie w formę bezpostaciową.

Sąd I instancji podniósł, że wątpliwości budzi brak zakwalifikowania przedsięwzięcia do którejś z określonych wyżej kategorii instalacji zarówno przez inwestora, jak i RDOŚ. W uzasadnieniu postanowienia organ powielił ogólnikowo określenie inwestora, że zamierzenie polegać będzie na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą "w celu wdrożenia nowej usługi utylizacji azbestu dzięki innowacyjnej technologii MTT". Z punktu widzenia kwalifikacji spornego przedsięwzięcia jako instalacji zawsze znacząco mogącej oddziaływania na środowisko konieczne było określenia jakiego rodzaju instalacja podlega ocenie i uzgodnieniu (tj. do odzysku czy unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych).

Odnosząc się szczegółowo do argumentacji RDOŚ i przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 3, poz. 20 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649 z późn.zm.), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), Sąd I instancji stwierdził, że analizując przytoczoną przez RDOŚ argumentację nie sposób dokonać jej rzeczywistej oceny, bowiem organ uzgadniający w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazał z jakimi przepisami prawa realizacja inwestycji jest niezgodna, a ogólnikowe powołanie się na art. 14 ustawy o odpadach jest niewystarczające. Brak jakiejkolwiek analizy obowiązujących przepisów prawa, jak również w ich kontekście warunków realizacji przedmiotowej inwestycji i składających się na nią procesów. Organ nie wskazał jednoznacznie w czym upatruje niezgodność realizacji inwestycji z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, zasadne są zarzuty odwołania oraz skargi, iż RDOŚ nie dokonał własnej analizy okoliczności sprawy, nie przedstawił również w zasadzie żadnej konkretnej argumentacji dla uzasadnienia odmowy uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Sąd, wbrew zarzutom skargi, nie zakwestionował prawidłowości zwrócenia się przez RDOŚ do GDOŚ, lub do właściwego ministerstwa o stosowną opinię w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia, uznając, iż stanowi to realizację zasady przezorności oraz zasad zapobiegawczych w dziedzinie środowiska naturalnego. Akceptacja dla tego rodzaju działań organu uzgadniającego, nie oznacza jednak, że organ ten może odstąpić od własnej oceny i jej uzasadnienia, ograniczając się do przywołania stanowiska innych organów. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącej Spółki, że stanowisko innych organów w niniejszej sprawie nie było dla RDOŚ wiążące, mogło jedynie stanowić jeden z pośrednich elementów oceny.

W ocenie Sądu, RDOŚ w Bydgoszczy uzasadniając odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia poprzez jedynie ogólnikowe motywy swego postanowienia, uchybił treści art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ nie wskazał przepisów prawa, które określają kryteria dla inwestycji takiego rodzaju jak wnioskowana, ani też tych które uniemożliwiają realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treści przedłożonych przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko i innych dokumentów. Nie jest zatem możliwe ustalenie ani też ocena, konkretnych przesłanek dyskwalifikujących realizację spornego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko.

Wskazując, że postanowienie wydane przez RDOŚ wymagało uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno spełniać również wymogi z art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie RDOŚ w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wzruszenie postanowienia organu współdziałającego prowadzi do wniosku, że nietrafne jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, jakoby istniały przeszkody do wydania decyzji pozytywnej, bowiem brak jest przekonujących argumentów jakoby realizacja przedsięwzięcie była niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Stanowisko to wspierało się na noszącej cechy dowolności i niewystarczająco uzasadnionej argumentacji RDOŚ w Bydgoszczy, która nie poddaje się ocenie.

Przywołując następnie art. 3 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 77, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, Sąd Wojewódzki wywiódł, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom powyższych przepisów, gdyż organy nie dokonały ustaleń oraz oceny stanu faktycznego i oddziaływania spornej inwestycji na środowisko w kontekście treści raportu oddziaływania na środowisko, przedłożonych wyników badań i zgromadzonych w sprawie opinii, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy nie dostrzegł wskazanych wyżej wad postępowania i postanowienia uzgodnieniowego, mimo celnych co do zasady zarzutów odwołania (art. 142 kpa).

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, iż organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), nie rozpoznał ponownie sprawy środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia co do jej istoty, z uwzględnieniem zarzutów odwołania.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że postanowienie RDOŚ w Bydgoszczy, jak i oparte na nim decyzje organów odmawiające ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i postępowania (art. 3 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 80 i 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 138 i art. 142 kpa), w stopniu obligującym sąd administracyjny do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło P. Sp. z o.o. w B.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił mu:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie można poczynić zarzut decyzjom organów obu instancji brak pełnego rozpatrzenia sprawy i prawidłowego zakwalifikowania planowanego przez P. przedsięwzięcia jako inwestycji dotyczącej gospodarowania odpadami w sposób nieprzewidziany prawem oraz że decyzje te ustalenia swe oparły na postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r., które w istocie rzeczy nie posiadało wymaganego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienia prawnego, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien prowadzić do wniosku, że przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu wraz z urządzeniami oraz niezbędną infrastrukturą dla utylizacji azbestu jest jednym z procesów unieszkodliwiania odpadów polegającym na ich składowaniu, a co za tym idzie nie jest możliwym przyjęcie, że organy wydające decyzje w sprawie lub organy opiniujące błędnie zakwalifikowały planowane przedsięwzięcie oraz możliwym jest inne postępowanie z odpadami zawierającymi azbest niż ich składowanie;

2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 21 w związku z załącznikiem nr 2 do ustawy o odpadach, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że kwalifikacja przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowanego przedsięwzięcia jako procesu unieszkodliwiania odpadów poprzez ich składowanie była nieprawidłowa i nie wyjaśniła całości istoty sprawy, a co za tym idzie możliwym jest inne zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia przez P.;

3. naruszenie prawa materialnego w postaci § 10 ust. 6 rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inna kwalifikacja prawna planowanego przez P. przedsięwzięcia mogłaby doprowadzić do innego ustalenia, które mogłoby spowodować, iż przepis ten nie mógłby być zastosowany, a odpady zawierające azbest można by poddać innym procesom unieszkodliwiania lub odzysku;

4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odpady zawierające azbest mogą podlegać procesom, podczas których utracą status odpadów, podczas gdy jednoznacznie z postanowienia RDOŚ i decyzji obydwu organów wynika, że odpady te "nie mogą być innym procesom jak unieszkodliwianie poprzez ich składowanie".

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. w I. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te jednak nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie można poczynić zarzut decyzjom organów obu instancji brak pełnego rozpatrzenia sprawy i prawidłowego zakwalifikowania planowanego przez P. przedsięwzięcia, stwierdzić należy, że stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie narusza powyższego unormowania ustawowego. Zawiera bowiem wszystkie zawarte w nim elementy, gdyż przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podaje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Zaznaczając, że decyzje organów obu instancji zostały oparte na postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2013 r., które w istocie rzeczy nie posiadało wymaganego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienia prawnego, Sąd I instancji prawidłowo swoje stanowisko uzasadnił i – wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie – nie przesądził jakie w sprawie winno zapaść rozstrzygnięcie. W szczególności nie przesądził kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, a jedynie słusznie wskazał, że zakwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne zostały podjęte z naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem uzasadniony.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego. W opinii skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył art. 3 ust. 1 pkt 21 w związku z załącznikiem nr 2 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649 z późn.zm.) oraz art. 14 ustawy o odpadach.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o przetwarzaniu - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Załącznik nr 2 do tej ustawy zawiera "Niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania".

Stosownie do § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, odpady zawierające azbest powinny być składowane na składowiskach odpadów niebezpiecznych lub na wydzielonych częściach składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne albo na podziemnych składowiskach odpadów niebezpiecznych.

Wedle art. 14 ustawy o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają: 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej (ust. 1). Przedmiot lub substancja, które przestały spełniać warunki, o których mowa w ust. 1, są odpadami (ust. 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył żadnego z tych przepisów.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że uchylając decyzje organów obu instancji i postanowienie uzgadniające Sąd stwierdził, że Rejonowy Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy uzasadniając odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia poprzez jedynie ogólnikowe motywy swego postanowienia, uchybił treści art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszył więc przepisy procedury administracyjnej. Organ ten nie wskazał przepisów prawa, które określają kryteria dla inwestycji takiego rodzaju jak wnioskowana, ani też tych, które uniemożliwiają realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie dokonał własnej analizy okoliczności sprawy, nie przedstawił konkretnej argumentacji dla uzasadnienia odmowy uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Ponadto nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treści przedłożonych przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko i innych dokumentów. W ocenie Sądu I instancji, analizując przytoczoną przez Rejonowego Dyrektora Ochrony Środowiska argumentację nie sposób dokonać jej rzeczywistej oceny, bowiem organ uzgadniający w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazał z jakimi przepisami prawa realizacja inwestycji jest niezgodna, a ogólnikowe powołanie się na art. 14 ustawy o odpadach jest niewystarczające. Wskutek powyższych naruszeń przepisów procedury administracyjnej – w trafnej opinii Sądu I instancji – nie jest możliwe ustalenie ani też ocena konkretnych przesłanek dyskwalifikujących realizację spornego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko. Konsekwencją powyższego było zakwestionowanie decyzji organów obu instancji, opartych na powyższym postanowieniu uzgodnieniowym.

Wskazując konkretne przepisy prawa materialnego Sąd I instancji zaznaczał, że organy administracyjne nie odniosły się należycie do nich i nie przesądzał, które konkretnie przepisy i jak mają być zastosowane oraz jaka winna być ich wykładnia. Stwierdził jedynie, prawidłowo uzasadniając swoje stanowisko, że organy administracyjne podjęły kontrolowane rozstrzygnięcia z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, przy czym naruszenie prawa materialnego związane było ze wskazywanym wyżej naruszeniem przepisów postępowania.

Odnosząc się do analizowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć ponadto wypada, że załącznik nr 2 do ustawy o odpadach zawiera "Niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania". Już sama nazwa załącznika wskazuje, iż nie zawiera on wszystkich procesów unieszkodliwiania, bowiem wykaz ten nie jest wyczerpujący.

Przedstawione wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego są zatem pozbawione uzasadnionych podstaw.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.