Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala-

II SA/Rz 949/17

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku MW odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 159/9 i 159/13.

Kolegium przyjęło, że wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu podziałowym, a zatem nie jest też stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Rz 692/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę MW na ww. postanowienie Kolegium.

Na skutek skargi kasacyjnej MW Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., I OSK 2236/14 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r.

NSA zgodził się z poglądem, iż stroną postępowania o podział nieruchomości są właściciele nieruchomości dzielonej. Podział bowiem może mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości i zasadą jest, że nie może on naruszać granic zewnętrznych, tj. nieruchomości z nimi sąsiadujących. Jeżeliby natomiast okazało się, że podział, wbrew zasadzie, dokonano w granicach wewnętrznych, wyszedł poza nie i naruszył granice sąsiednich nieruchomości, to wówczas właściciele tych nieruchomości mają interes prawny w postępowaniu podziałowym, a jeśli to zostanie prawomocnie zaskarżone, to w postępowaniach mających na celu wzruszenie ostatecznych orzeczeń w przedmiocie podziału. Jeżeli natomiast podział granic wewnętrznych nie narusza, ale właściciele nieruchomości podzielonych naruszają granice sąsiednich nieruchomości, ochrona w takim przypadku nie jest przedmiotem prawa administracyjnego, ale cywilnego. W niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazały, powołując się na dokumentację podziałową, mapy geodezyjne przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wypisy z rejestru gruntów, że podział działek nr 159/9 i 159/13 został dokonany wewnątrz ich granic, że granice drogi koniecznej, z której korzysta skarżąca nie uległy zmianie. Jednak skarżąca cały czas, konsekwentnie podkreśla, w tym też celu wszczyna postępowanie o wzruszenie decyzji o podziale, że właśnie dokonany podział naruszył jej prawa. Twierdzi konsekwentnie, że to właśnie w jego wyniku został ustalony jeden granicznik w taki sposób, że uniemożliwia jej dojazd do drogi publicznej, przez zmianę granicy drogi koniecznej. Oznacza to, zdaniem NSA, że to właśnie decyzja o podziale naruszyła jej prawa i ochrona ich byłaby możliwa na drodze postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie została wyjaśniona.

NSA podkreślił, że droga konieczna jest związana z prawem własności nieruchomości sąsiadującej i mogą wystąpić sytuacje, że uniemożliwienie korzystania z tej służebności będzie rzutowało na prawo własności, z którym jest związana. Jeżeli przez jakąś czynność organu dostęp do drogi publicznej drogą konieczności zostanie ograniczony, naruszenia doznaje prawo własności nieruchomości sąsiadującej. Skoro zatem na skutek podziału nieruchomości uszczerbku takiego doznaje nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością dzieloną, zasada, że stroną postępowania podziałowego i pochodnych jest tylko właściciel nieruchomości dzielonej, doznaje załamania. W takiej sytuacji bowiem nie można wykluczyć właściciela nieruchomości sąsiadującej, którego prawo naruszono z kręgu stron postępowania.

MW wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i w takim przypadku organ jest obowiązany zbadać czy na przeszkodzie przeprowadzenia tego postępowania stoją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, organ musi przeprowadzić badanie ww. okoliczności. Odmowa wszczęcia postępowania musi bowiem zostać wykazana faktycznie, a nie tylko teoretycznie. W niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń czy rzeczywiście na wniosek MW nie może być wszczęte postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji podziałowej i nie zostało wykazane, że twierdzenia skarżącej co do naruszenia prawa do drogi koniecznej, związanej z jej prawem własności nieruchomości są bezzasadne.

Wobec wyłączenia członków SKO w [...] od załatwienia niniejszej sprawy, postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] do załatwienia wniosku MW o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wyznaczone Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 125 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że stosując się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza dowodami dopuszczonymi z urzędu na okoliczność wykazania istnienia prawa służebności przejazdu, przechodu i przegonu bydła oraz jego zakresu, przeprowadziło oględziny w terenie. Na podstawie oględzin ustalono, że MW posiada faktyczny dojazd do stanowiącej jej własność działki, zaś sporna decyzja Wójta Gminy [...] nie ma wpływu na zakres i sposób korzystania z ustanowionej służebności. Decyzja ta, zatwierdzającą podział nieruchomości, została wydana na wniosek MB MK – właścicielek działek ulegających podziałowi. W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że MW nie przysługuje status strony postępowania, a zatem nie może ona skutecznie zainicjować postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wnioskodawczyni nie posiada bowiem tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, a jak wykazało postępowanie, jej twierdzenia odnośnie naruszenia prawa do drogi koniecznej uznać należało za bezzasadne. Nie ma zatem interesy prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy MW zarzuciła wydanie go w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny spawy, co konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, ze nie przysługuje jej status strony postepowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek nr 159/9 i 159/13. Spornego podziału dokonano bowiem z naruszeniem granic dzielonych nieruchomości oraz granic działek sąsiednich. Skarżąca podniosła, że na dowód powyższego przedstawiła w toku postępowania szereg dokumentów, lecz zostały one zignorowane przez rozstrzygający sprawę organ.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sparwei stwierdzenia nieważności.

Zdaniem organu, po analizie całości akt spawy wyłania się jednoznaczny wniosek, że stroną postępowania administracyjnego związanego z podziałem nieruchomości jest wyłącznie jej właściciel i wieczysty użytkownik. A skoro nie budzi wątpliwości, ze MW nie jest właścicielem ani użytkownikiem dzielonych nieruchomości, to należało stwierdzić, ze legitymuje się ona jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Brak tego ostatniego skutkuje natomiast niemożnością uznania jej za stronę postepowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji rodzi po stronie organu obowiązek odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MW, powtarzając argumentację sformułowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem Sąd ten wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., I OSK 2236/14 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] marca 2012 r., wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 maja 2008 r., zatwierdzającej podział działek nr 159/9 i 159/13 w [...]. W postępowaniu ponownym NSA zalecił zbadanie legitymacji MW do udziału w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji podziałowej, a w szczególności zbadanie zasadności twierdzeń skarżącej co do naruszenia prawa do drogi koniecznej, związanej z jej prawem własności nieruchomości.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznające wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wykonało zalecenia zawarte w wyroku NSA I OSK 2236/14. Sąd nie podziela też zarzutów skargi, ze ustalenia te zostały dokonane nieprawidłowo i tendencyjnie wobec skarżącej.

MW została wezwana do przedstawienia wszystkich dowodów, na podstawie których wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie podziału działek, przeprowadzono też rozprawę połączoną z oględzinami.

Z ustaleń organu wynika, że skarżącej przysługuje służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr ewid. 206, przy czym w księdze wieczystej nie określono jej szerokości. Szlak drożny jest utwardzony. a jego szerokość wynosi od 3,90 m do 4,50 m, przy wjeździe na działkę skarżącej nr 158 – 4m. Wykonywanie służebności jest niezakłócone, co zostało potwierdzone w czasie oględzin na gruncie, a w związku z tym Kolegium uznało, że skarżąca nie jest ograniczona w korzystaniu ze służebności, w następstwie przeprowadzonego podziału nieruchomości.

Słusznie też Kolegium uznało, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie rozstrzyga się kwestii przebiegu granic między nieruchomością podlegającą podziałowi a nieruchomością sąsiednią. Kwestie sporne co do przebiegu granic między nieruchomościami mogą być rozwiązywane na gruncie postępowania rozgraniczeniowego, unormowanego w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne lub w toku postępowania przed sądem powszechnym.

Przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie zaistniały żadne szczególne okoliczności, które mogłyby "przełamać", jak to określa NSA, zasadę, zgodnie z którą stroną postępowania podziałowego jest tylko właściciel nieruchomości dzielonej.

Należy dodatkowo podkreślić, że skarżąca uruchomiła również inny tryb nadzwyczajny – tryb wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [....].05.2008 r. o podziale działek nr 159/9 i 159/13, a jako podstawę wznowienia powołała brak swojego udziału w postępowaniu dotyczącym podziału działek – tj. przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnieć należy, że celem wznowienia postępowania z tej właśnie przyczyny jest ustalenie czy osoba, której w istocie przysługuje przymiot strony nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, a w przypadku, gdy taka okoliczność zaistniała – powtórzenie postępowania z jej udziałem.

Postępowanie wznowieniowe w administracyjnym toku instancji zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej zatwierdzającej podział działek nr 159/9 i 159/13, wobec braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2015 r. II SA/Rz 138/14 WSA w Rzeszowie uchylił ww. decyzje organów obu instancji wydane we wznowionym postępowaniu. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, że stanowisko stwierdzające, że właściciel działki sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi nie ma statusu strony jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. W przeciwnym bowiem razie, zdaniem Sądu, w postępowaniu o podział nieruchomości gruntowej, w wyniku którego powstanie działka gruntu bez dostępu do drogi publicznej, muszą uczestniczyć właściciele nieruchomości, przez które taki dostęp może zostać uzyskany

W niniejszej sprawie skarżąca właśnie tak skonstruowała swój interes prawny, twierdząc, że dokonany podział nieruchomości ograniczył dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej, a WSA w omawianym wyroku uznał, że uchylenie się organów od zbadania prawdziwości twierdzeń skarżącej w zakresie wpływu dokonanego podziału działek na dostęp jej nieruchomości tj. dz. 158 do drogi publicznej przełożył się na rozpoznanie istoty sprawy z naruszeniem art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie a priori jej brak interesu prawnego w sprawie.

Wyrok ten zapadł co prawda przed wydaniem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, jak również przed wydaniem wyroku NSA I OSK 2236/14 dotyczącego wcześniej wydanych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, jednakże złożona została od niego skarga kasacyjna. Sąd uznał, że rozpoznanie tej skargi i ostateczne stanowisko Sądu II instancji ma znaczenie także w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy możliwości przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia podziału działek 159/9 i 159/13. Z tego też powodu postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone. Zostało podjęte po rozpoznaniu przez NSA skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od ww. wyroku.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., I OSK 1697/16 NSA uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 28 grudnia 2015 r., II SA/Rz 138/14 i oddalił skargę MW.

W wyroku tym NSA stwierdził, że "MW nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją z 14 maja 2008 r., a więc także w postępowaniu dotyczącym wznowienia tego postępowania. Jak słusznie wskazuje SKO, dokonany podział nie ustalał przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 158 i 206 (do których skarżąca posiada różne tytuły prawne), a działkami powstałymi w wyniku podziału, gdyż do tego służy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone wówczas, gdy granice pomiędzy nieruchomościami staną się sporne. Natomiast przysługująca skarżącej służebność przez działkę nr 206 jest ograniczonym prawem rzeczowym, do ochrony którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.) (...).

Tak więc ewentualnej ochrony we właściwym wykonywaniu przez skarżącą służebności przechodu i przejazdu (w tym również co do zakresu przestrzennego służebności) może ona poszukiwać w postępowaniu cywilnym, jeśli okazałoby się, że właściciel nieruchomości obciążonej (lub inna osoba trzecia) ogranicza jej dostęp do drogi publicznej niezgodnie z treścią przysługującego jej prawa. Nie uzasadnia to natomiast interesu prawnego skarżącej w postępowaniu podziałowym, prowadzonym w stosunku do działek, do których nie ma ona żadnego tytułu prawnego."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że w sytuacji, gdy ustalone zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że dokonany podział działek nie narusza przysługującej skarżącej służebności na działce nr 206, sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi, a ponadto zapadło orzeczenie NSA o sygn. I OSK 1697/16, które przesądziło kwestię braku przymiotu strony dla skarżącej w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania o podział działek 159/9 i 159/13, a także w postępowaniu źródłowym (wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2018 r. II SA/Rz 1685/15 WSA w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania MW od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r.), przymiot strony nie przysługuje skarżącej także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2008 r.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji źródłowej, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady zatem krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Z ostatnio wymienioną sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie status strony nie przysługiwał skarżącej w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. Zatem jej żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jako wniesione przez osobę niebędącą stroną musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a.

Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i dotyczy także trybu nadzwyczajnego - stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26.10.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12, www.nsa.gov.pl).

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.