Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 31/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 31/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskie Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] listopada 2016 r. Lider Konsorcjum A. Spółka z o.o. w S. (dalej "spółka", "skarżąca") przystąpił do konkursu organizowanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, Oś priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działanie 1.3. Ponadregionalne powiązania kooperacyjne, poddziałanie 1.3.2. Tworzenie sieciowych produktów przez MSP, składając projekt zatytułowany "[...]".

Pismem z [...] marca 2017 r. PARP poinformowała spółkę o negatywnej ocenie projektu z powodu niespełnienia następujących kryteriów merytorycznych:

Kryterium dostępu nr 1 "Poprawność wskaźników projektu"

Kryterium dostępu nr 6 "Minimalny udział finansowy członków konsorcjum we wkładzie własnym projektu w ramach kosztów kwalifikowalnych"

Kryterium dostępu nr 8 "Wnioskodawca zapewnia finansowanie projektu"

Kryterium dostępu nr 9 "Prognoza finansowa wskazuje na opłacalność projektu"

Kryterium dostępu nr 10 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione"

Kryterium rankingujące nr 2 "Potencjał rynkowy produktu będący efektem projektu"

Kryterium rankingujące nr 6 "Projekt ma zapewnioną wykonalność pod kątem stabilizacji współpracy między członkami konsorcjum".

Minimalna liczba punktów umożliwiająca wybranie projektu do dofinansowania wynosiła 28 pkt, a projekt Konsorcjum otrzymał 32 pkt, jednakże, z uwagi na niespełnienie powyższych kryteriów, w ocenie PARP nie mógł zostać skierowany do dofinansowania.

Pismem z [...] marca 2017 r. PARP częściowo uwzględniła protest.

Wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1263/17, WSA w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3669/17, NSA oddalił skargę kasacyjną PARP od powyższego wyroku.

NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że PARP nie sprostała wymaganiom nałożonym mocą art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; dalej "ustawa wdrożeniowa"). Przy rozpatrywaniu protestu uwzględniono opinię niezależnego eksperta. W treści regulaminu konkursu brak jest uregulowań, które odnoszą się do powoływania eksperta i wykorzystania jego opinii na etapie rozpatrzenia protestu. Nadto, z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia protestu nie wynika, że przy rozstrzygnięciu uwzględniono opinię powołanego eksperta, a także nie wskazano argumentacji zawartej w opinii, w szczególności tej, która zaważyła na ocenie i przesądziła o rozstrzygnięciu. Tym samym niewątpliwie brak jest więc przejrzystości kryteriów zastosowanej oceny.

NSA stwierdził, że ponownie rozpoznanie sprawy winno polegać na ponownym rozstrzygnięciu protestu, przy prawidłowym poinformowaniu skarżącej o udziale niezależnego eksperta, jak i wyniku jego oceny, co pozwoli na dokonanie oceny wniosku i protestu w sposób wynikający z wskazanych przepisów prawa. Nadto NSA wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż Sąd I instancji sformułował wytyczne, co do dalszego sposobu procedowania.

Po ponownym rozpoznaniu protestu PARP pismem z [...] marca 2018 r. poinformowała skarżącą, że protest został częściowo uwzględniony.

Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 740/18, WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2770/18, NSA uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

NSA stwierdził, że w ponownym rozpatrywaniu protestu brały udział te same osoby, które już wcześniej rozpatrywały protest.

NSA za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez brak udzielenia przez organ informacji na temat eksperta dokonującego oceny, co narusza wymogi przejrzystości i rzetelności działania instytucji zarządzającej w trakcie wyboru projektów, bowiem pozbawia stronę możliwości pełnej weryfikacji oceny projektu o dofinansowanie oraz możliwości formułowania zarzutów w zakresie rzetelności i prawidłowości opinii ekspertów. NSA uznał za zasadne udzielenie skarżącemu przez organ indywidualnej informacji w zakresie danych dotyczących eksperta (ekspertów) oceniającego projekt.

Po ponownym rozpoznaniu protestu PARP pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformowała skarżącą, iż częściowo uwzględnia protest, tj. w zakresie oceny kryterium dostępu nr 1 – poprawności wskaźników projektu i przyznano w tym kryterium 1 punkt. Co do pozostałych kryteriów objętych protestem PARP podtrzymał dotychczasową negatywną ocenę. Jednocześnie wskazano, że przy weryfikacji trzech kryteriów korzystano z pomocy eksperta zewnętrznego, nieuczestniczącego na wcześniejszych etapach w ocenie projektu wnioskodawcy, a treść opinii eksperta przytoczona została w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Odnośnie do Kryterium dostępu nr 6 – Minimalny udział finansowy członków konsorcjum we wkładzie własnym projektu w ramach kosztów kwalifikowanych – PARP wskazała, że wymagane jest zaangażowanie poszczególnych członków konsorcjum nie tylko w wymiarze czysto finansowym, ale i rzeczowym, przejawiającym się dokonaniem wydatków na własną rzecz. Zapisy wniosku o dofinansowanie nie są spójne z zapisami umowy konsorcjum. We wniosku wskazano, że Lider projektu dokonuje zakupu środków trwałych, nieruchomości oraz usług i robót budowlanych jako A. sp. z. o.o. Żaden z członków konsorcjum nie został wskazany jako podmiot dokonujący wydatków na swoją rzecz. Nadto wskazano, że dokumentacja aplikacyjna nie wyjaśnia, w jaki sposób członkowie konsorcjum partycypują w wydatkach, które "na rachunek konsorcjum" ma dokonywać Lider "w swoim imieniu". PARP wskazał też na odmienny od wymaganego charakter udziału członków konsorcjum w wydatkach w projekcie. Członkowie konsorcjum, zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami są zatem stroną finansującą przedsięwzięcie Lidera, a nie realizującą je wspólnie. Za takim wnioskiem przemawia również niedookreślona forma własności wytworzonej w ramach projektu infrastruktury. Przy weryfikacji poprawności oceny wniosku uznano, iż ocena została przeprowadzona prawidłowo, a wniosek nie spełnia kryterium dostępu nr 6.

Odnośnie do Kryterium dostępu nr 8 – Wnioskodawca zapewnia finansowanie projektu – PARP wskazała, że zdecydowano o konieczności zasięgnięcia opinii eksperta zewnętrznego, niezwiązanego z dotychczasową oceną wniosku o dofinansowanie. Zdaniem PARP analiza złożonych dokumentów nie wskazuje, iż stanowią one pewne i wiarygodne źródło finansowania zewnętrznego. Promesa kredytu ma bowiem jedynie charakter ofertowy. W promesie pożyczki oceniono natomiast jedynie zdolność jedynie A. sp. z o.o. Nie zbadano zdolności kredytowej B. Sp. z o.o.

Odnośnie do Kryterium dostępu nr 8 – Wnioskodawca zapewnia finansowanie projektu – PARP wskazała, że po przeanalizowaniu dokumentów załączonych do wniosku oraz udzielonych w ramach protestu wyjaśnień zdecydowano o konieczności zasięgnięcia opinii eksperta zewnętrznego, niezwiązanego z dotychczasową oceną wniosku o dofinansowanie. Tym samym nie wykazano, iż w jakikolwiek określony sposób wkład poszczególnych konsorcjantów zostanie objęty np. pożyczką od firmy B. Sp. z o.o., czy też np. Lider będzie ponownie pożyczał środki poszczególnym konsorcjantom. Tym samym zasadna jest, wskazana w opinii KOP, weryfikacja wszystkich 10 konsorcjantów pod kątem możliwości zapewnienia wkładu własnego zadeklarowanego w ramach projektu. Jak wskazano w treści opinii tylko 1 z 10 konsorcjantów zapewnił środki finansowe na wkład własny, co nie zostało podważone.

Odnośnie do Kryterium rankingującego nr 6 – Projekt ma zapewnioną wykonalność pod kątem stabilności współpracy między członkami konsorcjum – PARP uznała, że wniosek o dofinansowanie zawiera ogólnikowe informacje na temat współpracy między członkami konsorcjum. Brak jest w nim wskazania konkretnych przykładów współpracy członków konsorcjum i przykładów przedsięwzięć, które potwierdziłby zdolność do realizacji projektów analogicznych do opisywanego we wniosku. Zakres planowanego do realizacji przedsięwzięcia wymaga szczegółowego zaplanowania zakresu praw i obowiązków członków konsorcjum, czego Wnioskodawca nie przedstawił we wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo załączona do wniosku umowa konsorcjum nie rozstrzyga o możliwości realizacji wspólnego przedsięwzięcia w opisanej formule, w szczególności w zakresie rozliczeń finansowych między członkami konsorcjum, ich zdolności kredytowej oraz własności wytworzonego majątku. Weryfikując poprawność oceny wniosku, PARP uznała, że ocena została przeprowadzona prawidłowo, gdyż projekt nie spełnia kryterium rankingującego nr 6, uzyskując jedynie 1 na 4 punkty (wymagane minimum 2).

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Sąd stwierdził, że PARP przy weryfikacji trzech kryteriów – kryterium dostępu nr 8 i 9 oraz kryterium rankingującego nr 2 – PARP skorzystała z pomocy eksperta zewnętrznego. PARP zadeklarowała, że nie brał on udziału na wcześniejszych etapach w ocenie projektu wnioskodawcy. Dalej wyjaśniła, że treść opinii eksperta została w pełnym zakresie przyjęta przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości i w całości została przytoczona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ zawarł również informacje dot. wykształcenia i doświadczenia tego eksperta. Z wyroku o sygn. akt I GSK 2770/18 nie wynikał natomiast obowiązek ujawnienia danych osobowych tego eksperta. Skarżąca, poinformowana o wykształceniu i kompetencjach eksperta, nie sformułowała żadnych zarzutów dotyczących powyższych kwestii. Wobec tego WSA uznał, że spółka uznaje kompetencje te za odpowiadające wymogom określonym w art. 68a ust. 3 pkt 4 ustawy wdrożeniowej.

Sąd stwierdził, że w piśmie przytoczono zarzuty strony co do oceny poszczególnych kryteriów, a następnie ocenę tych zarzutów. W przypadku 3 kryteriów Instytucja rozpoznająca protest skorzystała z pomocy eksperta i, zgodnie z obowiązkiem nałożonym orzeczeniami WSA oraz NSA, poinformowała o tym stronę. Wskazał, że skarżąca oprócz powołania się na pogląd orzecznictwa o rzekomym powszechnym braku akceptacji dla praktyki opierania się na opinii ekspertów nie sformułowała żadnych konkretnych zarzutów związanych z taką treścią rozstrzygnięcia. WSA uznał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

WSA stwierdził, że co do oceny kryterium dostępu nr 6 w skardze sformułowany został zarzut związany z nieskorzystaniem przez PARP z pomocy eksperta – prawnika, gdyż w ocenie skarżącej PARP błędnie zinterpretował załączoną do wniosku umowę konsorcjum, uznając że nie odpowiada ona wymogom określonym w opisie tego kryterium. Sąd podzielił pogląd PARP, iż przedstawiona umowa konsorcjum nie spełnia wymogów określonych w opisie tego kryterium. Umowa nie określa w sposób jasny i konkretny, jakie zadania będą realizowali poszczególni członkowie konsorcjum (§ 4 umowy). Odsyła w tym zakresie do wniosku o dofinansowanie, który jednak także nie jest bardzo precyzyjny. Nie jest sprecyzowana forma wniesienia wkładów, zaś z treści wniosku wynika, że jedynie lider konsorcjum dokonuje zakupu dóbr i usług. Sąd podzielił stanowisko organu, który kwestionuje zapis § 7 ust. 3 umowy konsorcjum dotyczący nabywania nieruchomości i ruchomości przewidzianych w ramach realizacji projektu w imieniu spółki i na rachunek Konsorcjum.

Zdaniem Sądu przedstawiona umowa nie daje podstaw do uznania, że strony zawarły umowę spółki cywilnej. Nie został spełniony podstawowy warunek spółki cywilnej, jakim jest powstanie majątku wspólnego wspólników. Umowa konsorcyjna wprost wyklucza taką sytuację – wszystkie dobra są nabywane wyłącznie przez lidera "w swoim imieniu". Wobec tego Sąd podzielił stanowisko organu, że przedstawiona umowa oraz treść wniosku wskazują na niespełnienie powyższego kryterium, zaś wywody skargi (pkt 4.1.1.) są całkowicie chybione, gdyż próbują nadać znaczenie zapisom umowy konsorcjum wbrew ich oczywistemu brzmieniu. Na podstawie przedłożonej umowy konsorcjum oraz zapisów wniosku nie można uznać, że przedstawiony sposób funkcjonowania konsorcjum zapewnia spełnienie tego kryterium.

Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące oceny spełnienia kryterium dostępu nr 8 – zapewniania przez wnioskodawcę finansowania projektu. Analiza dokumentu pod nazwą "Promesa kredytowa" wystawionego dla B. Sp. z o.o. przez Bank Spółdzielczy w [...] z przeznaczeniem na sfinansowanie pożyczki dla strony zdaniem Sądu wskazuje, że podniesione przez PARP zastrzeżenia są słuszne. Jest to jedynie wstępne zadeklarowanie intencji udzielenia kredytu w wysokości 60 mln złotych, obwarowane warunkami o zasadniczym charakterze, jak np. pozyskanie przez Bank partnerów do sfinansowania kredytu w ramach konsorcjum, pozytywną weryfikację zdolności kredytowej przez partnerów konsorcjum, ustanowienie zabezpieczenia kredytu akceptowanego przez Banki i rekompensującego ryzyko transakcji. Także pozostała złożona przez skarżącą dokumentacja, obrazująca sytuację finansową jej oraz pozostałych członków konsorcjum, w żaden sposób nie wykazuje na zdolność do sfinansowania wkładów. W zaskarżonym rozstrzygnięciu wszystkie braki wniosku w ramach tego kryterium zostały szeroko i precyzyjnie omówione, zaś skarga w tym przedmiocie nie zawiera praktycznie żadnych zarzutów, które podważałyby dokonaną ocenę.

Sąd, dokonując oceny dokumentów przedłożonych przez Skarżącą: wniosku, oceny projektu, protestu oraz rozstrzygnięcia protestu, zgodził się z organem, iż ogólne i nieprecyzyjne zapisy zawarte we wniosku uniemożliwiły przeprowadzenie dokładnej oceny projektu.

Zdaniem WSA, PARP w swoim rozstrzygnięciu odniósł się szczegółowo do zarzutów protestu, które odnosiły się do wszystkich zakwestionowanych kryteriów. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej zawartych w proteście, a tym samym w żaden sposób nie naruszył przepisów ustawy wdrożeniowej odnośnie do stosowania procedury odwoławczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego:

1. błędne zastosowanie art. 61 ust. 8 pkt 1. lit. a i pkt 2 w zw. z art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 49 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej przez:

1. przyjęcie, że nie narusza art. 57 w zw. z art. 58 ust, 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 49 ust, 1 i 2 ustawy wdrożeniowej niezawarcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu jakiegokolwiek stanowiska IP co do podnoszonych w proteście zarzutów skarżącej w zakresie wskazanym szczegółowo w uzasadnieniu zarzutu, a jedynie zacytowanie przez IP treść opinii eksperta bez jakiegokolwiek własnego ustosunkowania się, pomimo że w świetle orzecznictwa Sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen ekspertów, a instytucja oceniająca projekt nie może przekazać ekspertom swoich kompetencji w zakresie wynikającym z art. 57 i 58 ustawy wdrożeniowej;

2. przyjęcie, że skarżąca nie sformułowała "żadnych konkretnych zarzutów związanych z taką treścią rozstrzygnięcia", pomimo że nawet uzasadnienie zaskarżonego wyroku (str. 27-28) zawiera analizę konkretnych zarzutów skargi (nr 4.1.) związanych z taką treścią rozstrzygnięcia, co nie pozwala na przyjęcie, że skarga takich zarzutów nie formułowała;

2. błędne zastosowanie art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, w z w. z art. 64 w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez:

1) przekroczenie ustawowych granic kontroli rozstrzygnięcia protestu przez Sąd administracyjny, tj. samodzielną ocenę przez Sąd I instancji Umowy Konsorcjum i merytoryczne rozpatrzenie przez Sąd podniesionego w proteście, a nierozważonego przez IP, zarzutu niezastosowania przy ocenie tej umowy przepisów kodeksu cywilnego o spółce cywilnej, pomimo że art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej uniemożliwia Sądowi administracyjnemu dokonywania własnej oceny wniosku i własnych ustaleń celem sanowania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uchybień IP;

2) jednoczesne nierozważenie przez Sąd zarzutu skargi (nr 1 i nr 4.1.1.), iż sam fakt nierozważenia przez IP (po raz trzeci) podniesionego w proteście zarzutu nieuwzględnienia przy ocenie Umowy Konsorcjum przepisów kodeksu cywilnego o spółce cywilnej świadczy o naruszeniu przez IP art. 37 ust 1 i ust 2 w zw. z art. 41 ust 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej uzasadnia uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcie, pomimo że rozważenie tego zarzutu przez Sąd potwierdza, że miał on istotne znaczenie dla sprawy;

3) dokonanie samodzielnej oceny przez Sąd dokumentacji wniosku – Umowy Konsorcjum – w sposób wadliwy, z powodu oparcia oceny wyłącznie na fragmencie postanowienia Umowy Konsorcjum, stwierdzającego, iż wszystkie dobra są nabywane przez Lidera "w swoim imieniu" a z całkowitym pominięciem i nierozważeniern dalszej części tego samego postanowienia, stwierdzającego, iż Lider nabywa dobra w swoim imieniu, ale na rachunek Konsorcjum;

4) uznanie za bezzasadny zarzut skarżącej, iż Umowę Konsorcjum należy interpretować z uwzględnieniem odpowiednio stosowanych przepisów kodeksu cywilnego o spółce cywilnej z uwagi na fakt, iż Umowa Konsorcjum nie jest umową spółki cywilnej, pomimo że nigdy na żadnym etapie postępowania skarżąca nie twierdziła, że Umowa Konsorcjum stanowi umowę spółki cywilnej a jedynie, że należy do niej odpowiednio zastosować przepisy kodeksu cywilnego o spółce cywilnej dla ustalenia, że konsorcjantom przysługuje prawo do udziału w majątku Konsorcjum i dla ustalenia zasad realizacji tego prawa;

3. błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 64 w zw. z art. 57 w zw. z art. 49 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a (i) i (ii.) w/w Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jednoczesne:

1) nierozważenie przez Sąd I instancji zarzutu skargi, iż zaskarżone rozstrzygnięcie PARP zostało wydane z naruszeniem art. 57 w zw. z art. 49 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej na skutek nieskorzystania przez IP z pomocy eksperta – prawnika w zakresie oceny Kryterium dostępu nr 6 i Kryterium rankingującego nr 6;

2) przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżąca nie formułuje żadnych zarzutów dotyczących wykształcenia i kompetencji eksperta;

pomimo że:

a) w świetle orzecznictwa Sądów administracyjnych, Sąd I instancji powinien poddać analizie wszystkie zarzuty podniesione w skardze, jeżeli wykazują one związek ze sprawą;

b) skorzystanie z pomocy eksperta – prawnika było konieczne, ponieważ przedmiotem oceny były kryteria wymagające zarówno wiedzy prawniczej, jak i ekonomicznej, tymczasem PARP powołała tylko jednego eksperta; ponadto przeprowadzona samodzielnie przez urzędników IP ocena projektu w tym, zakresie po raz trzeci nie ustosunkowuje się do podnoszonych przez skarżącą argumentów prawniczych dot. rozumienia i skutków przyjętej w umowie konsorcjum koncepcji działania Lidera w imieniu i na rachunek członków konsorcjum oraz konieczności oceny umowy konsorcjum w kontekście przepisów kodeksu cywilnego, w tym art. 860 § 1, art. 871 § 2, art. 367 § 1 zd. 1 w zw. z art. 875 k.c.

c) uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA powinno być spójne i logiczne, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w zakresie w jakim uznaje jeden z zarzutów skargi za niezasadny z powodu rzekomego niepodniesienia innego zarzutu, który w rzeczywistości został podniesiony, ale nie został rozważony przez Sąd, tych wymagań nie spełnia;

4. błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 w zw. z art. art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nierozważenie przez Sąd I instancji zarzutu skargi, iż wymagania stawiane przez IP dokumentacji finansowej skarżącej załączonej do wniosku nie znajdują oparcia w dokumentacji konkursowej, zamiast czego Sąd 1 instancji dokonał merytorycznej oceny dokumentacji finansowej skarżącej – jednakże bez jakiegokolwiek odniesienia tej oceny do dokumentacji konkursowej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego też podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym że jej autor wprost nie wskazał, który z zarzutów dotyczy podstawy z pkt 1, a który z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczając – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice rozpoznania sprawy, nie podważają zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie ocena zgłoszonego do dofinansowania projektu strony przeprowadzona została bez naruszenia prawa. Zdecydowana większość zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a nie zagadnień merytorycznych związanych ze spornymi kryteriami dostępu nr 6 i 8.

Skarżąca kasacyjnie spółka w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanego w pkt 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuciła lakoniczne uzasadnienie wyroku w odniesieniu do kontroli prawidłowości dokonanej oceny projektu, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi ( nr 4.1 ), brak rozważań co do zarzutu nieskorzystania przez organ z pomocy eksperta – prawnika i co do dokumentacji finansowej oraz błędne uznanie, że skarżąca nie zgłosiła zarzutu co do oceny dokonanej przez eksperta.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie NSA brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącej spółki, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Tymczasem z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie podziela stanowiska przyjętego przez Sąd. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do kwestii merytorycznych, tj. do znaczenia i rozumienia postanowień Regulaminu konkursu oraz kryteriów dostępu, których nie spełnił zgłoszony do konkursu projekt skarżącej spółki. Przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja zmierza do podważenia ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, wskazując na błędność tych ustaleń w konsekwencji do kwestionowania prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia.

Taka argumentacja w odniesieniu do tego zarzutu, który został podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może stanowić skutecznej przesłanki jego uwzględnienia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może bowiem sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14). Ewentualne wady oceny prawnej przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia wyżej wskazanego przepisu. A zatem to, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też zarzut niespełniającej oczekiwań strony oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mogłyby być oceniane w przypadku postawienia w skardze kasacyjnej innych niż art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takich zarzutów jednak nie zawarto.

Dodać też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera wymogu odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sąd ma obowiązek odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów strony, to jest takich zarzutów, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, tj. WSA w swoim uzasadnieniu rozważał najistotniejsze dla rozstrzygnięcia zagadnienia, to należy uznać, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. są chybione.

Nieuzasadnione są również powiązane z powyższym zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepisy te regulują tryb postępowania przed sądami administracyjnymi i wskazują, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz, że orzeka on w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami stron oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ww. przepisów zawartych w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, NSA wskazuje, że w orzecznictwie przyjmuje się, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy czy wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście (por. wyroki NSA: z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17; z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14, z 17 grudnia 2014 r., II GSK 2667/14, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 2668/14, z 5 września 2017 r., II GSK 2485/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Konsekwencją uznania, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, jest to, że również sąd administracyjny rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu w sprawie protestu nie może tego uczynić. Zauważyć trzeba, że sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi, jest zobligowany jedynie do przekazania sprawy do instytucji właściwej zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przyjęcie takiej konstrukcji postępowania zakłada obligatoryjne objęcie kognicją sądu rozstrzygnięcia organu w przedmiocie protestu, choć sąd administracyjny nie może tracić z pola widzenia oceny projektu dokonanej przez organ I instancji. Ustalenia i wnioski sądu w tym zakresie muszą się jednak mieścić w granicach sprawy, tzn. w granicach zaskarżenia wynikających z wniesionej skargi oraz uprzedniego protestu (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r. w sprawie II GSK 534/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ramach standardowych postępowań przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a., sprowadzająca się do tego, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Jednakże w postępowaniach wywołanych skargą na ocenę projektu i rozstrzygnięcie protestu zasada powyższa doznaje ograniczenia, w przypadku kiedy sąd I instancji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Skoro, jak wskazano już wyżej, granice spraw rozpoznawanych na podstawie ustawy wdrożeniowej związanych z oceną projektu i rozstrzygnięciem protestu, toczących się początkowo przed organami, a później – w następstwie wniesionych skarg – przed sądami administracyjnymi wyznaczają zarzuty podniesione w proteście i w skardze (te zawarte w skardze nie mogą wykraczać poza zakres wskazanych w proteście), to sąd I instancji nie rozpatruje sprawy sądowej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 64 tejże ustawy zezwalającym na stosowanie p.p.s.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej. Należy zatem przyjąć, że zakres orzekania sądu administracyjnego ww. sprawach jest wyznaczony zakresem wskazanym w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 3647/17, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, w następstwie wydania wyroku w trybie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej i ponownej negatywnej oceny protestu, a więc tak jak w niniejszej sprawie, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Innymi słowy, ponowna ocena projektu w trybie art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Tym samym dokonanie ponownej oceny projektu jest możliwe w granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w środku zaskarżenia. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu jedynie w zakresie w nim wskazanym.

W przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań jedynie w zakresie objętym protestem, poza jego ramy nie może wykroczyć (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/17).

W kontekście poczynionych wyżej wywodów i poglądów judykatury nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

W zarzucie 3 petitum skargi kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub dokonał kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Skoro WSA rozpoznał skargę, oddalając ją, nie można uznać, ze doszło do naruszenia powołanego przepisu ustawy. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznał zarzut dotyczący nieskorzystania przez organ z opinii eksperta – prawnika w celu oceny kryterium dostępu nr 6 i kryterium rankingującego nr 6. Powołane w zarzucie nr 3 skargi kasacyjnej przepisy ustawy wdrożeniowej dają organowi uprawnienie do skorzystania z pomocy eksperta, w żadnej zaś mierze nie nakładają takiego obowiązku.

W sytuacji gdy organ uznał, że ocena powyższego kryterium nie wymagała posiadania wiedzy prawniczej i powoływania eksperta prawnika, to trudno podważać tę okoliczność. Zasadnym byłoby podważanie dokonanej przez IP oceny tego kryterium, czego jednakże autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Podkreślić należy, że IP, dokonując oceny spełnienia zaskarżonego kryterium, odniosła się do się do zasad powszechnie znanych uczestnikom konkursu wskazanych w dokumentacji konkursowej i zgodnych z celem poddziałania. W Regulaminie Konkursu i w Załączniku nr 9 do regulaminu określono oczekiwania IP co do zasad działania konsorcjum realizującego projekt zgłoszony do konkursu oraz minimalne wymogi umowy konsorcjum. Organ, dokonując oceny spełnienia zaskarżonego kryterium, odnosił się do wyżej wskazanych zasad. Ocena ta została dokonana w oparciu o dane zawarte we wniosku o dofinansowanie oraz załączonych oświadczeń i dokumentów.

Podkreślić należy, że dla oceny kryterium dostępu nr 6 istotne jest, aby treść umowy zawierała minimum wymogi zawarte w Regulaminie konkursu i Załączniku nr 9 do Regulaminu konkursu. To niezawarcie w treści umowy postanowień wymaganych Regulaminem konkursu skutkowało uznaniem przez IP, że kryterium nie zostało spełnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla tej oceny nie zachodziła potrzeba posiadania specjalistycznej wiedzy, która skutkowałaby koniecznością powołania eksperta – prawnika.

Ocenę zarzutu skarżącej błędnego zastosowania art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 w zw. z 37 ust. 1 i ust. 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu. Właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza nie tylko związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego dokumentacją, ale również i to, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy instytucja ta nie może wykraczać poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16). W konsekwencji nie jest również zobowiązana do ustalenia, czy występują inne niż wskazane przez wnioskodawcę dane, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).

Krajowy model kontroli sądowej nad rozdziałem środków pomocowych podlega autonomii proceduralnej. Model ten ewoluował od braku kontroli sądowej, po rozwiązania przyjęte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przeniesione z modyfikacjami do ustawy wdrożeniowej (por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, SIP LEX, Wprowadzenie punkt 3). Mimo poszerzenia dostępu do drogi sądowej i sprecyzowania trybu kontroli sądowej – jego zakres pozostaje niezmienny. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.

Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10). Sąd I instancji słusznie zaaprobował ocenę opinii eksperta, która została w pełnym zakresie przyjęta przez PARP i w całości przytoczona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ uznał ją w całości za logiczną i przekonywającą, co zostało przytoczone na wstępie rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że ocena wniosku skarżącego przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonał "samodzielnej oceny" umowy konsorcjum, czym przekroczył ustawowe granice kontroli rozstrzygnięcia protestu. Sąd ten wyraźnie wskazał, że podziela stanowisko PAR, że umowa konsorcjum nie spełniła wymogów określonych w dokumentacji konkursowej. Podzielając stanowisko IP, że umowa konsorcjum, która została załączona do wniosku o dofinansowanie, nie określa w sposób jasny i konkretny, jak będą realizowali projekt poszczególni członkowie konsorcjum, przywołał § 7 umowy konsorcjum, zgodnie z którym Lider konsorcjum dokonuje czynności bezpośrednio lub pośrednio związanych z realizacją projektu. Po zakończeniu realizacji projektu strony, w formie aneksu do umowy, dokonają rozliczeń Lidera i pozostałych Członków Konsorcjum z mienia nabytego przez Lidera w imieniu własnym, lecz na rachunek Konsorcjum. W ocenie WSA, takie postanowienie umowy konsorcjum nie realizuje warunku wskazanego w Regulaminie konkursu. Z wniosku skarżącej (umowa konsorcjum stanowi jej element) wynika zaś, ze członkowie konsorcjum zgodnie z ww. postanowieniami umowy konsorcjum są stroną finansującą przedsięwzięcie Lidera konsorcjum, a nie realizują tego przedsięwzięcia wspólnie, co stanowi cel poddziałania.

Podkreślić trzeba, że wyrażając taki pogląd, Sąd I instancji odniósł się do zarzutu skargi i stanowiska skarżącej, że do interpretacji postanowień umowy konsorcjum należy odpowiednio stosować wybrane przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące spółki cywilnej. Sąd I instancji jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wywody skarżącej omówione w pkt 4.1.1 skargi uznał za chybione, gdyż próbują nadać postanowieniom umowy konsorcjum znaczenie wbrew ich oczywistemu brzmieniu. Według Sądu I instancji nie można uznać, że sposób funkcjonowania konsorcjum (określony w umowie konsorcjum) zapewnia spełnienie zaskarżonego kryterium.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, nie wypowiada się co do trafności poglądu o stosowaniu odpowiednio w stosunku do konsorcjum przepisów o spółce cywilnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 4 petitum skargi kasacyjnej.

W ramach oceny kryterium dostępu nr 8, która polegała na analizie przedłożonych dokumentów pod kątem wiarygodności i realności finansowania, Sąd I instancji uznał, że wszystkie podniesione przez IP zastrzeżenia dotyczące zapewnienia przez wnioskodawcę finansowania projektu są słuszne. Twierdzenia skarżącej zawarte w skardze są sprzeczne z treścią złożonych do wniosku dokumentów.

Zgodnie z postanowieniami regulaminu i wskazanymi kryteriami weryfikacyjnymi, ocena sytuacji finansowej obejmuje wszystkich członków konsorcjum, a nie jedynie Lidera. Nie przedłożono dokumentów, z których wynikałoby, że wszyscy członkowie konsorcjum mają możliwość zapewnienia wkładu własnego zadeklarowanego w ramach projektu. IP podważyła realność pozyskania przez B. sp. z o.o. kredytu bankowego w wysokości 60.000.000 zł, co uzasadniła niewielką wielkością aktywów i przychodów spółki w porównaniu do wysokości kredytu. Poza tym PARP negatywnie odniosła się do udzielonej przez Bank Spółdzielczy w [...] spółce B., która nie zawierała oceny zdolności kredytowej kredytobiorcy i nie wskazywała zabezpieczenia kredytu.

Autor skargi kasacyjnej nie podjął próby podważenia tego stanowiska, całą swoją uwagę koncentrując na tym, że Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny dokumentacji finansowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu z takich samych przyczyn, które wskazał w rozważaniach dotyczących zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej.

Z tych powodów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.