IV SA/Gl 134/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-09-22	
Data wpływu	2009-02-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Sygn. powiązane	II OSK 232/10	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 14 poz 89;  art. 43h, 43i, 43j; Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie połączenia zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargą Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] tego organu z dnia [...]r. w sprawie połączenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Nr [...] w S. z Samodzielnym Publicznym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej A w S..

Skarga dotyczyła wyłącznie § 1 ust. 2 wskazanej uchwały, który stwierdzał, iż zobowiązania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A" i zobowiązania Samodzielnego Publicznego Szpitala Miejskiego nr [...], z wyłączeniem zobowiązań wymagalnych wobec dostawców wraz z odsetkami oraz zobowiązań pracowników z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego wraz odsetkami, stają się zobowiązaniami "Szpitala Miejskiego" z dniem uzyskania przez niego osobowości prawnej. Zobowiązania wymagalne Szpitala Miejskiego Nr [...] wobec dostawców oraz wobec pracowników z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego wraz z odsetkami na dzień [...]r. do kwoty [...] złotych przejmuje natomiast Gmina S. z dniem uzyskania osobowości prawnej przez "Szpital Miejski Nr [...]".

W skardze wniesiono o stwierdzenie niezgodności zaskarżonego unormowania z prawem, a organ nadzoru wskazał, iż zaskarżona regulacja pozostaje w sprzeczności z przepisem 43h w związku z 43i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r.o zakładach opieki zdrowotnej ( tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 14 poz. 89 z późn. zm.).

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] przywołał przepis art.43h ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ( prawdopodobnie pomyłkowo, w miejsce ustępu 3 tego przepisu) i wskazał, iż zgodnie z treścią tej normy rada gminy łącząc dwa samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, dla których jest organem założycielskim, określa w uchwale zasady odpowiedzialności za zobowiązania łączących się zakładów. Zdaniem Wojewody wyłącznie w przypadku likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub w przypadku przekształcenia go w jednostkę budżetową organ założycielski może pokryć jego ujemny wynik finansowy ze środków publicznych, o czym mowa w art. 60 ust. 4 i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jednostki samorządu terytorialnego zabezpieczają w swych budżetach środki na pokrycie wyżej opisanych zobowiązań, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych ( Dz. U. Nr 107 poz. 726 z późn. zm.). Organ nadzoru wskazał na treść paragrafu 4160 przywołanego rozporządzenia podnosząc, iż w normie tej określone są wydatki i środki na pokrycie ujemnego wyniku finansowego i przejętych zobowiązań po likwidowanych i przekształcanych jednostkach zaliczanych do sektora finansów publicznych. W wyjaśnieniach do tego paragrafu stwierdza się, iż obejmuje on wydatki, o których mowa w art. 60 ust. 4 i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz w art. 13 ustawy z dnia 25 lipca 1985r. o jednostkach badawczo-rozwojowych. W opinii organu nadzoru użyte w opisanym paragrafie sformułowania "między innymi" oznaczać ma, iż paragraf 4160 rozporządzenia odnieść można jeszcze do innych, nie wymienionych w nim aktów prawnych, nie zaś do innych jednostek redakcyjnych ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę na kilkakrotną nowelizację wymienionego rozporządzenia Ministra Finansów, jednakże żadna z nowelizacji, nawet dokonywana w dacie późniejszej niż wprowadzenie w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej przepisu art. 43h nie stworzyła w jego opinii możliwości do przejmowania zobowiązań zakładów zdrowotnych przez organ założycielski w innym niż likwidacja zakładu przypadku.

Organ nadzoru powołał się na zapis zawarty w art. 43h ust. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, z którego wynika, iż połączenie samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej nie stanowi likwidacji zakładu przejmowanego albo łączących się zakładów i wywiódł z tej normy, że nie dokonując likwidacji zakładów, a ich połączenia, organ założycielski nie mógł przejąć na siebie zobowiązań jednego z łączących się zakładów.

Dodatkowo wskazano, iż w świetle przepisu art. 43i ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w przypadku łączenia się dwóch zakładów opieki zdrowotnej nie jest dopuszczalne dzielenie ich zobowiązań. Nowopowstały w wyniku połączenia zakład wstępuje bowiem we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były łączące się zakłady, bez względu na charakter tych stosunków. Wojewoda [...], powołując się na stanowisko komentatora do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stwierdził, iż w obowiązujących przepisach prawnych nie przewidziano możliwości przejęcia zobowiązań przez podmiot, który utworzył zakład w sytuacji jego łączenia się z innym zakładem opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o jej oddalenie.

Organ samorządu terytorialnego zwrócił uwagę, iż przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nakazują w akcie łączenia samodzielnych publicznych zakładów zdrowotnych określić zasady odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się. Powołując się na racjonalność ustawodawcy wskazano, iż nakaz ten oznaczać musi prawną możliwość ustalenia zasad odpowiedzialności za zobowiązania w różny sposób, a zapis ten byłby zbędny, gdyby jedynym sposobem uregulowania kwestii zobowiązań zakładów łączących się było ich przejęcie w całości przez nowopowstałą jednostkę. Jednocześnie podkreślono, iż ustawa nie zawiera zakazu przejęcia zobowiązań przez podmiot założycielski, a wręcz przeciwnie przewiduje przypadki takiej odpowiedzialności. Organ wskazał w tym miejscu na art. 43j ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowiący, iż w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które faktycznie wykonywały uprawnienia i obowiązki podmiotu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej odpowiedzialność za jego zobowiązania ponoszą te jednostki w częściach ułamkowych odpowiadających wysokości zobowiązań powstałych w okresach, w których wykonywały one uprawnienia podmiotu założycielskiego. Interpretując powyższa normę prawną stwierdzono, że jeżeli możliwe jest przejęcie przez jednostki samorządu terytorialnego zobowiązań łączących się zakładów opieki zdrowotnej utworzonych przez różne jednostki samorządowe, to brak jest uzasadnienia prawnego na potwierdzenie tezy, że jest to zabronione w sytuacji, gdy organem założycielskim jest ta sama jednostka samorządu terytorialnego, skoro wprost zakazu takiego ustawa nie formułuje.

Zdaniem organu samorządu terytorialnego racjonalny ustawodawca nie rozpatruje przypadku, w którym łączące się samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do tej samej jednostki samorządu terytorialnego, albowiem w takim przypadku nie ma problemu z podziałem zobowiązań przynależnych do łączących się zakładów opieki zdrowotnej. Tym samym przejęcie przez Gminę S., założyciela obu łączących się zakładów opieki zdrowotnej, zobowiązań jednego z tych zakładów znajduje umocowanie prawne w art. 43h ust.3 pkt 3 w zw. z art.43j ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Uznano także za nietrafne stanowisko Wojewody [...], co do tego, iż sformułowanie "między innymi" zawarte w treści wyjaśnień do paragrafu 4160 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych miałoby odnosić się wyłącznie do innych aktów prawnych, a nie do innych przepisów wymienionych w nim ustaw.

Organ zaprezentował natomiast pogląd, iż określenie "między innymi" oznacza, iż katalog wydatków z tytułu przejętych zobowiązań po likwidowanych i przekształcanych jednostkach zaliczanych do sektora finansów publicznych jest katalogiem otwartym mogącym objąć inne sytuacje niż opisane w art. 60 ust.4 i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Przechodząc do wykładni celowościowej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organ samorządu terytorialnego podniósł, iż ratio przepisów regulujących przekształcenia organizacyjne samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej to umożliwienie dokonania takich przekształceń mimo istniejących zobowiązań. W czasie, gdy jedynym sposobem restrukturyzacji zakładu opieki zdrowotne była jego likwidacja, podmioty założycielskie rzadko korzystały z tej możliwości ze względu na skutki pracownicze, społeczne, finansowe czy majątkowe. Zwracając uwagę na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 14 lipca 2006r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2006r. Nr 143 poz. 1032) wprowadzającej obok likwidacji możliwość łączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, organ wskazał, iż nowelizacja ta miała na celu umożliwienie podmiotom, które utworzyły samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej przyjęcie racjonalniejszej formy restrukturyzacyjnej.

Zdaniem organu art. 43h ust. 10 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, z którego wynika, iż połączenie dwóch samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej nie stanowi ich likwidacji oznacza, że w przypadku wyboru tej drogi restrukturyzacyjnej nie mają zastosowania regulacje dotyczące odpowiedzialności za zobowiązania zakładu likwidowanego i zarządzania nimi.

Dodatkowo Gmina S. wskazała, iż materia dotycząca przejmowania zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej wydaje się szczególnie skomplikowana. Regionalna Izba Obrachunkowa, mimo zwrócenia się do niej przez Prezydenta Miasta S. o zajęcie merytorycznego stanowiska w przedmiocie uchwały będącej przedmiotem skargi, przekazała pismo do Wojewody bez udzielenia odpowiedzi, a Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze wobec zaskarżonej obecnie uchwały, jednakże wydał decyzję o jego umorzeniu.

Z akt przedstawionych Sądowi wraz ze skargą wynikało, iż decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie nadzorcze wszczęte w dniu [...]r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] tego organu z dnia [...]r. w sprawie połączenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Nr [...] w S. z Samodzielnym Publicznym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej A w S.. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. pismem z dnia [...]r. przekazała natomiast zgodnie z właściwością do Wojewody [...] pismo Prezydenta Miasta S. zawierające zapytanie, czy w kontekście art. 43j ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz uchwały w sprawie połączenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Nr [...] w S. z Samodzielnym Publicznym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej A w S. Gmina S. mogła wydatkować środki na pokrycie zobowiązań wymagalnych przekształcanego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Nr [...] z siedzibą w S..

Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik Gminy S. przedstawił uchwałę II Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie opinii do przedłożonej przez Prezydenta Miasta S. informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze 2008r. Z § 1 uchwały wynikało, iż opinia ta jest pozytywna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Są zatem właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu.

Kwestią formalnoprawną, jaka wymaga ustosunkowania się przez Sąd, jest właściwość organu uprawnionego do kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego w formie skargi oraz termin do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego.

Rozważając pierwszy z podniesionych problemów wskazać trzeba, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII, odnoszącym się do samorządu terytorialnego - nie różnicując kompetencji organów nadzoru w zależności od jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) w art. 171 ust. 2 stanowi, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Ten podział został identycznie określony w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.159)1. Przepis art. 86 tej ustawy upoważnił bowiem wojewodę, a w zakresie spraw finansowych - regionalną izbę obrachunkową, do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną, przyznając podmiotom tym kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Zauważyć trzeba jednocześnie, że kompetencja ta została ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organ nadzoru nie posiada już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego.

Jak z powyższego wynika, zarówno wojewoda, jak i regionalna izba obrachunkowa są podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia uchwały rady gminy.

Należało zatem ocenić, który z wymienionych w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organów był właściwy do wniesienia skargi ze względu na materię, jakiej dotyka zaskarżony § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] tego organu z dnia [...]r. w sprawie połączenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Miejskiego Nr [...] w S. z Samodzielnym Publicznym Zespołem Zakładów Opieki Zdrowotnej A w S..

Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) stanowi w art. 1 ust. 1, iż regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów enumeratywnie w tej ustawie wyliczonych. Ustawa upoważnia regionalne izby obrachunkowe do przeprowadzania kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy).

W art. 11 ust. 1 u.r.i.o. znajduje się sformułowanie precyzujące zadania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych w odniesieniu do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian (pkt 1) oraz budżetu i jego zmian (pkt 2). Ta regulacja w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok z dnia 10 października 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II GSK 151/07) nie jest utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Biorąc jednak pod uwagę, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie zasad odpowiedzialności za zobowiązania zakładów opieki zdrowotnej w związku z ich restrukturyzacją, a więc problematyka wykraczająca zdecydowanie poza zagadnienia związane stricte z gospodarką finansową gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał Wojewodę [...] jako organ nadzoru właściwy w sprawie.

Przyjmując za utrwalonym już stanowiskiem judykatury, iż uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70) Sąd nie znalazł formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przeszedł do jej merytorycznego rozpoznania.

Norma prawna zawarta w art. 147 § 1 p.p.s.a zezwala uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...]r. i nie ustanawia przepisów należących do materii prawa miejscowego. W konsekwencji stwierdzenie jej nieważności nie mogłoby nastąpić po upływie roku od jej uchwalenia (przywołany wyżej art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym), a zatem Wojewoda [...] w złożonej skardze wnioskować mógł tylko o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem i to nie ze względu na nieistotność zauważonego przez organ nadzoru naruszenia prawa, a ze względu na upływ rocznego terminu od jej podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo, a nadto, czy jest to takie uchybienie, które skutkowałoby stwierdzenie jej nieważności w przypadku dokonywania czynności kontrolnych przed upływem roku od wejścia w życie uchwały.

Powołana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza przeto konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Skarżący organ nadzoru wskazał, jako naruszony, przepis art. 43h w związku z 43i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r.o zakładach opieki zdrowotnej ( tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 14 poz. 89 z późn. zm.) oraz paragraf 4160 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych ( Dz. U. Nr 107 poz. 726 z późn. zm.) i stwierdził, iż w obowiązujących przepisach prawnych nie przewidziano możliwości przejęcia zobowiązań przez podmiot, który utworzył zakład w sytuacji połączenia go z innym zakładem opieki zdrowotnej.

Na wstępie rozważań zmierzających do oceny słuszności postawionych przez organ nadzoru zarzutów należy zauważyć, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie, która z mocy art. 171 Konstytucji RP poddana została nadzorowi wskazanych w nim organów. Ustawa zasadnicza ograniczyła jednakże możliwość wkraczania w prawem chronioną samodzielność samorządu terytorialnego uznając, iż jest to dopuszczalne wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności ( art. 163, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołanymi normami rangi ustawowej ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP.

Organy samorządu terytorialnego, jak z powyższego wynika, aby uniknąć interwencji nadzorczej, zobowiązane są do działania legalnego, przez co należy rozumieć przestrzeganie prawa.

Przestrzeganie prawa, co podkreślone zostało w art. 7 Konstytucji RP, stanowiące podstawowy obowiązek każdego organu państwa obejmuje bezspornie zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje jednak, w nawiązaniu do powyższych uwag, iż o braku przestrzegania prawa przez organy samorządu terytorialnego uzasadniającym stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, można mówić wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym w sytuacji, gdy interpretacja prawa wskazanego jako naruszone nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej.

O sposobie rozumienia przepisu, w przypadku wątpliwości co do jego treści, decyduje interpretacja dokonywana przez organy administracji przy użyciu rozmaitych dyrektyw interpretacyjnych. Odwołując się w tym miejscu do stanowiska orzecznictwa sądowego i doktryny można przytoczyć pogląd, z którego wynika, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Jeśli zaś dyrektywy wykładni językowej nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej treści normy, trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.).

W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiałoby zastosowanie przepisu bądź prowadziło do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne, a także słuszność i sprawiedliwość.

Należy pamiętać także, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92 z 4 października 1995r. jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane przez Wojewodę [...], jako naruszone zaskarżoną uchwałą, przepisy ustawy u z dnia 30 sierpnia 1991r.o zakładach opieki zdrowotnej ( tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 14 poz. 89 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o z.o.z. wymagają takich właśnie zabiegów interpretacyjnych, o jakich mowa w przywołanym wyżej orzecznictwie i literaturze prawniczej.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 2 Konstytucji RP stanowiący sui generis klucz do czytania innych przepisów prawnych. Z normy tej wynika nakaz adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, aby starały się nadawać interpretowanym przepisom sens najbardziej odpowiadający wartościom chronionym konstytucyjnie (por. J. Mikołajewicz Zasada demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie NSA, wyrok Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 33/93 nie publ.).

Naczelnymi wartościami wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP to prawo sprawiedliwe i pozostające w zgodności ze standardami materialnymi i formalnymi państwa prawnego. Stosując przeto prawo organy założyć muszą przede wszystkim, iż zostało ono utworzone przez racjonalnego ustawodawcę w zgodzie z zasadą poprawnej i dookreślonej legislacji.

Treść przepisów art. 43h ust. 3 pkt 3 i art. 43i ust. 3 i 4 ustawy o z.o.z. odczytywana przy użyciu wyłącznie jednego sposobu interpretacji, a to wykładni literalnej, pozostawałaby w sprzeczności z wymienionymi wyżej zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdyż poddawałaby w wątpliwość racjonalności działania legislacyjnego.

Jako błędne tym samym uznaje Sąd stanowisko autorów komentarza do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, którzy interpretując przywołane wyżej przepisy w drodze wykładni stricte gramatycznej stwierdzają, iż istotny problem może dotyczyć zdefiniowania zasad odpowiedzialności za zobowiązania SP ZOZ-u przejmowanego albo SP ZOZ-ów łączących się i "trudno w tym zakresie konstruować jakieś szczególne zasady". W obydwu przypadkach połączenia dochodzi bowiem do wstąpienia SP ZOZ-u przejmującego albo powstałego w wyniku połączenia we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem były łączące się SP ZOZ-y albo SP ZOZ przejmowany, bez względu na charakter prawny tych stosunków. Następuje więc także przejęcie zobowiązań wynikających z tych stosunków prawnych. Zatem to SP ZOZ przejmujący albo powstały w wyniku połączenia odpowiada za zobowiązania SP ZOZ-u przejmowanego albo SP ZOZ-ów łączących się. ( por. Komentarz ABC Maciej Dercz, Tomasz Rek).

Interpretacja ta zakłada zatem, iż norma prawna opisana w art. 43h ust.3 pkt 3 ustawy o z.o.z. jest zasadniczo pusta i trudno jest wiązać z nią określone obowiązki po stronie podmiotu, do którego została adresowana, co, jak wyżej podkreśla się, zaprzeczałoby domniemaniu racjonalności ustawodawcy.

Takie założenie jest nie dopuszczalne, a w konsekwencji należy stwierdzić, iż zapisy oby przywoływanych przepisów wymagają zdecydowanie dogłębniejszej interpretacji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do ustalenie znaczenia art. 43 ust. 3 pkt 3 i 43i ust. 3 i 4 ustawy o z.o.z. i ich wzajemnych relacji posłużyć może wykładnia dokonywana w orzecznictwie Sądu Najwyższego na gruncie przepisu art. 60 ust. 4b pkt 3 i 4 i ust.6 tego aktu .

W wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt V CK 111/04 Sąd Najwyższy odnosząc się do zasady , z której wynika, iż źródłem sukcesji generalnej może być tylko ustawa stwierdził jednocześnie, iż zasada ta nie zostaje naruszona w sytuacji, w której ustawodawca zastrzega w przepisie art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o z.o.z. wyraźne uprawnienie dla określonego ustawą podmiotu do wskazania sukcesora, a podmiot ten z tego uprawnienia korzysta. W takiej sytuacji zmienia się tylko sposób realizacji przez ustawodawcę jego woli w przedmiocie określenia sukcesora, a mianowicie w miejsce wyraźnego wskazania sukcesora w konkretnym przepisie ustawy, ustawodawca wskazuje inny konkretny podmiot jako uprawniony w określonym ustawą trybie do bezpośredniego wykonania przysługujących ustawodawcy prerogatyw.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 22 lipca 2005 r. sygn. akt III CZP 54/05 odnoszącej się również do art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o z.o.z. (w jej wersji sprzed jej nowelizacji wprowadzającej art.43 h) Sąd Najwyższy wskazał, iż sens art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o z.o.z. można racjonalnie wyjaśnić jako swoiste upoważnienie ustawowe do określenia, kto będzie sukcesorem likwidowanego zakładu, mimo art. 60 ust. 6 wskazującego, że zobowiązania i należności te stają się obowiązkami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tożsamość sytuacji zachodzi w sytuacji opisanej w art.43h ust. 3 pkt 3 i art. 43i ust. 3 i 4 ustawy o z.o.z., a sens art. 43h ust. 3 pkt 3 ustawy o z.o.z. można racjonalnie wyjaśnić właśnie jako swoiste upoważnienie ustawowe do określenia, kto będzie sukcesorem zobowiązań zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się.

Zasada zawarta w art. 43i ust. 3 i 4 ustawy o z.o.z. to regulacja nakazująca utworzonemu poprzez przejęcie innego lub połączenie z innym zakładem samodzielnemu zakładowi opieki zdrowotnej przystąpienie z mocy ustawy do zobowiązań połączonych lub przejętych zakładów.

Uregulowanie zawarte natomiast w treści art. 43h ust. 3 pkt 3 ustawy o z.o.z. odziaływujące w stosunkach wewnętrznych pomiędzy podmiotem, który utworzył przejmowane lub łączone samodzielne publiczne zakłady zdrowotne a zakładem, który powstał w wyniku tych przekształceń, pozwala na ustalenie odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się, na zasadach autonomii woli.

Przepis ten należałoby traktować jako dodatkową gwarancję realizacji zobowiązań, które po ustaniu odrębnego bytu zakładów przejmowanych lub łączących się, ze względu na ratio restrukturyzacji mogłyby stanowić nadmierne obciążenie nowopowstałego zakładu.

Wprowadzenie do aktu o przekształceniu (połączeniu lub przejęciu) samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej niezbędnego elementu w postaci obowiązku ustalenia w sposób samodzielny odpowiedzialności za zobowiązania zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się, mimo ustanowienia w sposób zgodny z wolą ustawodawcy generalnego sukcesora nie wyklucza zatem współodpowiedzialność organu, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2000 r. sygn. akt III ZP 16/00 dotycząca odpowiedzialności za zobowiązania pracownicze przekształcających się zakładów opieki zdrowotnej).

Rozumowanie powyższe potwierdzać może w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 43 ust. 11 ustawy o z.o.z., z której wynika, iż mimo zasady przejścia wszelkich praw i obowiązków z łączących się lub przejmowanych zakładów na zakład nowopowstały (art. 43i ust. 3 i 4 ) ustawodawca uznał za stosowne, poprzez odesłanie do kodeksu pracy, poddać kwestie pracownicze związane z restrukturyzacją tych zakładów unormowaniu zawartemu w art. 23¹ k.p., a zatem także unormowaniu z ustępu drugiego tego przepisu, ustalającemu zasady odpowiedzialności za zobowiązania wynikające ze stosunku pracy w przypadku przejęcia części zakładu. W takim przypadku za zaspokojenie wierzytelności pracowniczych powstałych przed przejściem części zakładu odpowiadają solidarnie nowy pracodawca (nowoutworzonego zakładu opieki zdrowotnej) i dotychczasowy pracodawca( zakłady przejmowane albo połączone).

Przypomnieć tu należy brzmienie art. 53a ust. 1 ustawy o z.o.z. stanowiącego, iż podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, może pozbawić zakład składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku połączenia lub podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie. Zapis ten pozostaje w mocy, mimo wyznaczonej ustawą sukcesji generalnej, o której mowa w art. 43i ust.3 i 4 ustawy o z.o.z., a jak stanowi jej art. 43h ust.3 pkt 2, akt o połączeniu zawiera postanowienia o przejęciu mienia zakładu przejmowanego albo zakładów łączących się. Tym samym nie jest wykluczona sytuacja, o której mowa w art. 23¹ ust. 2 k.p. a w konsekwencji konieczność ustalenia solidarnie odpowiedzialnego sukcesora zobowiązań zakładów przejmowanych albo łączonych, które utraciły byt w wyniku restrukturyzacji.

Wprawdzie z ustawy o z.o.z. nie wynika wprost dla podmiotu, który utworzył restrukturyzowane samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, upoważnienie do przejęcia wskazanych zobowiązań, jednakże upoważnienie takie w opinii Sądu wywieść można z treści art. 43j ust. 1 tego aktu prawnego.

Norma ta dotyczy sytuacji, w których restrukturyzacji poddane zostały zakłady opieki zdrowotnej tworzone przez różne jednostki samorządu terytorialnego, co pociąga za sobą konieczność określenia zasad rozłożenia pomiędzy nimi odpowiedzialności za zobowiązania tych zakładów. Tym samym w opinii Sądu ustawa zezwala na odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego, które utworzyły zakład opieki zdrowotnej za zobowiązania tych zakładów, bowiem w aspekcie domniemania racjonalnego ustawodawcy nie da się obronić tezy o utworzeniu zasad zawartych w art. 43j ust. 1 ustawy o z.o.z. " na wszelki wypadek", gdy w nieokreślonej w czasie przyszłości pojawi się hipotetyczna konieczność likwidacji zakładów opieki zdrowotnej w równie nieokreślonej przeszłości zrestrukturyzowanych poprzez połączenie lub przejęcie jednego z nich. Takie założenie jest sprzeczne z ideą racjonalnego ustawodawcy. Jeśli bowiem określone uregulowanie ma znaleźć zastosowanie wyłącznie w przyszłości, musi wyraźnie wskazywać na to ustawa. Z art. 43j ust. 1 ustawy o z.o.z nie da się natomiast wywieść wniosku, że odpowiedzialność za zobowiązania restrukturyzowanych zakładów opieki zdrowotnej po stronie jednostek samorządu terytorialnego, które utworzyły te podmioty zaistnieje dopiero w momencie likwidacji tych podmiotów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprzecza również takiemu poglądowi użyte w przepisie art. 43j ust. 1 ustawy o z.o.z. określenie "odpowiedzialność za zobowiązania", które nie jest tożsame z pojęciem "ujemny wynik finansowy", o którym mowa w jej art. 60 ust. 1, 2 i 3 normującym kwestie związane z likwidacją publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Występujące po stronie określonego podmiotu zobowiązanie, traktowane nawet jako "dług" nie oznacza bowiem jeszcze ujemnego wyniku finansowego tego podmiotu, nazywanego również "stratą".

W tej sytuacji należy przyjąć, iż przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dopuszczają przejęcie odpowiedzialności za zobowiązania restrukturyzowanych zakładów opieki zdrowotnej przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które utworzyły te zakłady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż za taką interpretacją przedstawionych norm prawnych przemawia także ich ratio. Przekształcenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez ich łączenie lub przejmowanie ma na celu zapewnienie nieprzerwanego sprawowania opieki zdrowotnej nad ludnością, a więc powinno następować tylko wtedy, gdy przerzucenie na nowopowstały zakład nie zakłóci tego podstawowego celu ( por. art. 60 ust. 2 ustawy o z.o.z). Irracjonalnym wydaje się zatem, by ustawodawca, bez względu na finansowy skutek, jaki wywołałoby przekształcenie zakładów, zobowiązywałby nowopowstałe publiczne zakłady opieki zdrowotne do pokrywania w każdej ich sytuacji wszelkich zobowiązań wywodzących się z przejmowanych lub łączonych zakładów. Wiązałobym się z tym ryzyko niewydolności finansowej nowopowstałego podmiotu, a w konsekwencji konieczność jego likwidacji. Cały proces restrukturyzacyjny, niezaprzeczalnie kosztowny, nie łączyłby się zatem z żadnym logicznym uzasadnieniem wręcz zaprzeczając podstawowemu celowi zapewnienia nieprzerwanego sprawowania opieki zdrowotnej nad ludnością.

Słusznym zatem wydaje się uznać, że ustawodawca przewidując takie ryzyko wyznaczył generalnie, jako sukcesora wszelkich praw i obowiązków, nowopowstały publiczny zakład opieki zdrowotnej dając jednak jednostce samorządu terytorialnego dokonującej proces restrukturyzacyjny upoważnienie do samodzielnej oceny sytuacji związanej z płynnością finansową tego zakładu i ustalenia odpowiedzialności za przejmowane przez niego zobowiązania w sposób autonomiczny.

Zawarte w art. 43h ust.10 ustawy o z.o.z stwierdzenie, iż połączenie się samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie stanowi likwidacji zakładu przejmowanego albo łączących się zakładów traktowane winno być natomiast w sensie wyłącznie przedmiotowym oznaczając, iż nowoutworzony samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodarować będzie przekazanymi dotychczas łączącym się lub przejmowanym zakładom w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem otrzymanym czy zakupionym przez łączące się lub przejmowane zakłady (por. art. 53 ust. 1 ustawy o z.o.z.)

Pod względem podmiotowym natomiast byt prawny zakładu łączącego się lub przejmowanego ustaje, co niezbicie wynika z treści art. 43i ust.2 ustawy o z.o.z.

Odnosząc się do wykładni wskazanego przez organ nadzoru, jako naruszony zaskarżoną uchwałą paragrafu 4160 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych ( Dz. U. Nr 107 poz. 726 z późn. zm.) Sąd w całości podziela zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd.

Określenie "między innymi" oznaczać może wyłącznie, iż autor rozporządzenia wskazał w tym paragrafie przykładowe zdarzenia uzasadniające pokrycie ujemnego wyniku finansowego i przyjętych zobowiązań po likwidowanych i przekształcanych jednostkach zaliczanych do sektora finansów publicznych.

Dokonanej przez Wojewodę [...] interpretacji wskazanego przepisu przeczy także jego sformułowanie wskazujące, iż norma ta dotyczy pokrycia nie tylko ujemnego wyniku finansowego lecz również zobowiązań i nie tylko w przypadku likwidacji, a również w przypadku przekształcania jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych.

Powyższe wywody świadczyć mogą o braku możliwości wywiedzenia wprost z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zakazu dla organów samorządu terytorialnego przejmowania zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w przypadku dokonywanych zmian restrukturyzacyjnych. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał dokonaną w skardze organu nadzoru interpretację przepisów wskazanych jako naruszone, za interpretację niezgodną z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Tym samym skarga organu nadzoru nie mogła zostać uwzględniona i orzeczono jak w sentencji po myśli art. 151 p.p.s.a.