Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H. O. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. O. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku, znak [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 152 § l oraz art. 123 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zmian.), wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla H. O. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa istniejącego wejścia w elewacji frontowej wraz z poszerzeniem otworu drzwiowego łączącego salę sprzedaży z zapleczem lokalu użytkowego nr [...], w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie wydano w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną w/w decyzją o pozwoleniu na budowę oraz w związku z wnioskiem S. K. o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że zakres robót budowlanych objętych wnioskiem pozwala już na tym etapie wznowionego postępowania na ustalenie, że S. K. powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kwestii wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w przypadku współwłasności nieruchomości, organ wskazał, że na większość robót budowlanych jej dotyczących, wymagana jest zgoda współwłaścicieli ponieważ inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.). W związku z tym wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych ingerujących w konstrukcję całego obiektu, w jego elewację frontową.

Organ wskazał, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie obejmowało zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę i w związku z tym prawdopodobnym jest, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie w terminie wniosła H. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...].07.2007r. jako wydanej zgodnie z przepisami prawa i wywołującej nieodwracalne skutki prawne, gdyż przebudowa została już całkowicie i ostatecznie wykonana. Nadto odwołująca odnosząc się do pominięcie S. K. jako strony w postępowaniu wskazała, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wynikało, że nie jest ona jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości a organ pomimo tego nie wzywał do uzupełnienia wymaganych dokumentów.

Postanowieniem Wojewody z dnia [...] roku, znak [...], wydanym w oparciu o art. 81 ust. l i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006r. z późn. zm.) i art. 138 § l pkt l k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy.

Rozpatrzywszy wniesione zażalenie i całość materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż powodem do wznowienia postępowania była wskazana we wniosku okoliczność określona w art. 145 § l pkt 4 k.p.a. tj. brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielami nieruchomości obok inwestora są również inne osoby, które nie uczestniczyły w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Współwłaściciele budynku z wyodrębnionymi lokalami, w którym prowadzone są roboty budowlane w częściach wspólnych, jakimi są ściany konstrukcyjne, są na równi z inwestorem stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji istnieje okoliczność wskazana w art. 145 § l pkt 4 k.p.a., co oznacza prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.

Z decyzją organu drugiej instancji nie zgodziła się H. O. wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i żądając uchylenia decyzji obu instancji oraz utrzymania w mocy ostatecznej decyzji z dnia [...].07.2007 jako wydanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i wywołującej nieodwracalne skutki prawne. Zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a. oraz art. 28 prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że przebudowa istniejącego wejścia w elewacji frontowej wraz z poszerzeniem otworu drzwiowego łączącego salę sprzedażową z zapleczem lokalu użytkowego numer [...] w budynku przy ul. [...] w K. została już całkowicie wykonana i zakończona zgodnie z projektem budowlanym oraz obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - brak jakichkolwiek prawnych zastrzeżeń zarówno ze strony Nadzoru Budowlanego i Konserwatora Zabytków. W związku z tym zdaniem skarżącej postępowanie wznowieniowe jest bezprzedmiotowe, gdyż dotyczy wykonanych już robót objętych pozwoleniem na budowę. Nadto skarżąca zarzuciła, że organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę posiadał dokumenty z których wynikało, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a pomimo tego nie wezwał do uzupełnienia wniosku. Ponadto zdaniem skarżącej zakres prac nie ingerował istotnie w części wspólne budynku co powinno zostać uwzględnione przy ustalaniu stron postępowania i wykładni art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zarzuty zgłaszał jedynie S. K., a pozostali współwłaściciele nie sprzeciwiali się inwestycji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę podał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia jest dotknięte wadą formalną inną niż podniesione zarzuty w skardze - w postępowaniu nie brał udziału ustanowiony przez H. O. jej pełnomocnik G. F., co dostrzeżono dopiero na etapie skargowym. W związku z tym Wojewoda rozstrzygnięcie pozostawił uznaniu Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "b" p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do takiego uchybienia. Skargę zatem należało uwzględnić, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażona w art. 10 k.p.a. Na jej podstawie organy administracji publicznej obowiązane są w każdej sprawie ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, a następnie umożliwić tym osobom czynny udział w postępowaniu. Wynika stąd konieczność skutecznego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wyrażenia własnego stanowiska oraz doręczenia im zapadłych w sprawie postanowień i decyzji. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z przepisów tych wynika, że jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Stosownie zaś do art. 145 § l pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (decyzją lub postanowieniem) wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla H. O. pozwolenia na budowę, nie brał udziału ustanowiony przez H. O. pełnomocnik G. F., co organ dostrzegł dopiero na etapie po wniesieniu skargi do Sądu.

Powyższe uchybienie istotnie miało miejsce. Sąd ustalił, że H. O. udzieliła G. P. pełnomocnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę do reprezentowania w sprawie "przebudowa istniejącego wejścia oraz poszerzenia otworu drzwiowego w sklepie przy ul. [...] w K., na działce nr [...]" (k. 3 akt postępowania o wydanie pozwolenia na budowę). Następnie jednak w postępowaniu wznowieniowym, a także przy wydawaniu zaskarżonych postanowień dotyczących wstrzymania wykonania w/w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organy nie zapewniły temu pełnomocnikowi udziału oraz nie doręczyły mu wydawanych postanowień, w tym postanowień dotyczących wstrzymania wykonania decyzji. Tymczasem z treści pełnomocnictwa wynika, że jest to pełnomocnictwo udzielone w sprawie określonej ogólnie jako przebudowa, co oznacza, że uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy całej sprawy, w tym także na etapie nadzwyczajnym - wznowieniowym. Postępowanie nadzwyczajne mimo, że jest postępowaniem odrębnym dotyczy tej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z treści pełnomocnictwa nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów tego postępowania. Pełnomocnictwo sformułowane ogólnie (do prowadzenia spraw mocodawcy czy konkretnej sprawy administracyjnej) obejmuje również takie czynności procesowe jak wniosek o wznowienie postępowania, o stwierdzenie nieważności decyzji, o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Obejmuje również udział w czynnościach procesowych wywołanych wnioskami związanymi z nadzwyczajnymi środkami prawnym, takimi jak wniosek o odszkodowanie (art. 153 § l k.p.a., art. 160 § l k.p.a.), wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (art. 152 § l k.p.a., art. 159 § l k.p.a.). Organy mając jakąkolwiek wątpliwość co do wykładni pełnomocnictwa powinny ewentualnie zwrócić się do mocodawcy o jego wyjaśnienie.

W związku z tym w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszono zasadę czynnego udziału stron, co stanowi podstawę weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze wznowienia postępowania (art. 145 § l pkt 4 k.p.a.), natomiast na etapie kontroli sądowoadministracyjnej obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak wskazano to powyżej. Ponadto korzystając z możliwości, stwarzanej przez art. 135 p.p.s.a.- należało uchylić również postanowienie organu pierwszej instancji.

Organy administracji publicznej, rozpatrując sprawę ponownie, winny zapewnić czynny udział stronom postępowania stosownie do wskazanych wyżej zaleceń Sądu.

Z uwagi na powyższe nie jest możliwe ustosunkowanie się Sądu do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie może nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § l pkt l lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art.. 152 p.p.s.a. , o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 p.p.s.a.