Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 551/18 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 551/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zatwierdził I. i A.M. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Decyzja ta, po kilkukrotnym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, została utrzymana w mocy zaskarżoną w tej sprawie decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. Poprzednio wydane przez organ odwoławczy decyzje z dnia [...] października 2015 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r. zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach odpowiednio z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1116/15 oraz z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn.. akt II SA/Ke 544/17. W pierwszym ze wskazanych wyroków Sąd wskazał, iż organ odwoławczy ani nie podjął żadnych działań w kierunku uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, ani też nie odniósł się w żaden sposób do zgłoszonego przez stronę – H.P. – zarzutu, tj. nieuwzględnienia w projekcie budowlanym zamiennym analizy przesłaniania i zacieniania pozwalającej na ustalenie, czy budynek objęty projektem nie ogranicza w sposób sprzeczny z prawem dostępu do naturalnego światła budynkom sąsiednim. Natomiast w uzasadnieniu drugiego ze ww. wyroków Sąd wskazał, iż nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami opracowanie zatytułowane jako "Analiza zacienienia" stanowiące element przedmiotowego projektu zamiennego. To sam projekt zagospodarowania terenu winien mieć charakter na tyle pełny, szczegółowy i rzetelny, by na jego podstawie można było ustalić czy dany budynek spełnia określone warunki techniczne. Opracowania przedłożone przez strony na etapie postępowania sądowego zawierały zaś w istotnym zakresie sprzeczne konkluzje. Zadaniem organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu miało być zatem rozważenie potrzeby usunięcia wykazanych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym i w zależności od wyniku tych rozważań podjęcie właściwych działań przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, względnie w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W toku przedmiotowego postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta K. uchylił decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku mieszkalnego, uchylono też decyzję dotyczącą altany orgodowej – patrz: decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.

Natomiast w dniu [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta (organu pierwszej instancji) została decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] października 2013 r. utrzymana w mocy. Powyższy termin przedstawienia projektu budowlanego zamiennego został przez organ przedłużony.

Następnie, po przedłożoniu projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku wraz z altaną ogrodową, z uwagi na zawarte w nim nieprawidłowości, inwesotrzy zostali zobowiązani przez organ pierwszej instancji do ich usunięcia w terminie do 31 lipca 2014 r. – zobacz: postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Termin do usunięcia braków został przez organ przedłużony.

W dniu 4 marca 2015 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny (opracowany przez R.F.), a organ pierwszej instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2015 r. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, ostatecznie została wydana przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona w tej sprawie, decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. Analizując akta przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana poprawnie. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków wydanych pozwoleń na budowę. Ze względu na fakt, że roboty budowlane przy budynku mieszkalnym zostały już zakończone, zasadnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dalsze postępowanie w sprawie budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego wyznacza konstrukcja art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Projekt budowlany został uzupełniony o sporządzoną przez M.K. – osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia – ekspertyzę techniczną dotyczącą warunków nasłonecznienia i przesłaniania istniejącego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Przytaczając treść przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wyjaśnił, że w przepisie tym mowa jest o naturalnym oświetleniu światłem dziennym (bez względu na kierunek stron świata). Jest to światło odbite od tła nieba i nie dotyczy padania promieni słonecznych. Wymóg zapewnienia nieprzesłaniania badanego okna dotyczy kąta 60°, to jest minimalnego kąta jaki musi być zapewniony, i pomiędzy ramionami którego to kąta nie powinien się znaleźć obiekt, który by (z uwagi na jego wysokość i odległość) przesłaniał badane okno. Nie ma przy tym znaczenia, w którą stronę skierowany jest kąt. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym przypadku nie tylko jest zapewniony minimalny kąt 60°, ale zapewniony jest znacznie większy obszar wolny od przesłaniania, znacznie powyżej kąta 60°. W obszarze tym nie znajduje się żaden obiekt na sąsiedniej działce, w tym budynek inwestorów. Zdaniem organu, gdyby przyjąć tezę zawartą w analizie P.P. przedłożoną przez skarżących, to wymóg określony w § 13 rozporządzenia musiałby dotyczyć kąta ok. 180° - bo takie jest pełne pole widzenia z każdego okna, w tym z okna skarżących, a takiego wymogu przepis nie przewiduje. Z ekspertyzy sporządzonej przez M.K., wynika, że istniejący budynek przy ul. [...] w żaden sposób nie przesłania badanego najniższego okna budynku przy ul. [...], a w związku z tym nie ogranicza normatywnych parametrów związanych z dostępem do światła dziennego. W ekspertyzie tej poza analizą przesłaniania zawarto również analizę nasłonecznienia opartą o tradycyjną metodę tzw. linijkę słońca MT opracowaną zgodnie z zapisami zawartymi w § 60 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne w godzinach 7:00-17:00. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. Zapis ten nie precyzuje dokładnego dnia równonocy wiosennej i jesiennej, natomiast z treści ekspertyzy wynika, że analiza ta została wykreślona dla obu równonocy: wiosennej i jesiennej 2018r. Analizę tę wykonano w dwóch wariantach: analiza układu cieni w płaszczyźnie porównawczej oraz analiza nasłonecznienia w płaszczyźnie porównawczej w dniu 20 marca - w dniu równonocy wiosennej i w dniu 23 września - w dniu równonocy jesiennej (daty określone w kalendarzach 2018 r.). We wnioskach ekspertyzy stwierdzono: "Jak wynika z przeprowadzonej analizy, okna badanego budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w ogóle nie znajdują się w zasięgu cienia od budynku przy ul. [...]. W związku z powyższym należy stwierdzić, że budynek przy ul. [...] w żaden sposób nie ogranicza aktualnych warunków nasłonecznienia budynku przy ul. [...]". Organ podkreślił, że do badań zawartych w przedmiotowej ekspertyzie wysokość przesłaniania wyliczona została na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym zamiennym (rys. PB-A-03A-przekrój A-A), z którego wynika, że wysokość budynku, od terenu przed wejściem do budynku do kalenicy, to 9,45 m. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że załączone do opracowania rysunki P.P., przedstawiające długości generowanego przez budynek na działce nr [...] cienia przy kątach padania promieni słonecznych w poszczególnych godzinach, nie uwzględniają kierunku padania tych promieni słonecznych. Zauważył przy tym, że objęte tą analizą najniższe okno w budynku skarżącego znajduje się w pomieszczeniu o wysokości 210 cm, którego podłoga od strony ściany z otworem okiennym jest poniżej poziomu terenu przy budynku. Pomieszczenie to, przy deklarowanej przez skarżącego funkcji mieszkalnej, nie spełnia wymagań § 72 ust. 1 pkt 1 oraz § 73 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli nie spełnia warunków pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Pomieszczenie to jest garażem posiadającym oprócz okna badanego drugie okno od strony drogi oraz drzwi wjazdowe od strony południowo-wschodniej. A mimo to przyjęte do badań to właśnie okno usytuowane w najmniej korzystnym położeniu w budynku skarżącego nie jest ani przesłaniane ani nie występuje ograniczenie jego nasłonecznienia, a więc spełnia wymogi zgodnie z przepisami § 13 i § 60 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego projekt zamienny wykonany przez Pracownię projektową [...], uzupełniony ekspertyzą sporządzoną przez M.K. nie tylko spełnia wymogi art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale również spełnia wymogi stanowione przez przepisy dotyczące projektu budowlanego, zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącego, podnoszonej w toku postępowania odwoławczego, organ nie uznał jej za uzasadnioną, z powodów opisanych w decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł wymieniony na wstępie skarżący, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w powiązaniu z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Argumentacja skargi została uzupełniona pismem złożonym w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1802 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Sąd odwołał się do przepisu art. 153 p.p.s.a., a następnie wskazał, że organ odwoławczy był w tej sprawie związany wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 544/17. Jego zadaniem było zatem usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym poprzez wykazanie spełnienia przesłanek przewidzianych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), tj. związanych ze spełnieniem wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych. Jednym z wymagań projektu budowlanego wynikających z przepisów techniczno-budowlanych była bowiem, w okolicznościach sprawy, konieczność sprawdzenia, czy odległość budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] sąsiadującej z działką inwestorów od północy, stanowiącego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, od będącego przedmiotem postępowania budynku mieszkalnego inwestorów, będzie umożliwiać naturalne oświetlenie pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym skarżącego. Obowiązkiem organu była także ocena przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z punktu widzenia wymogów mającego w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.).

Organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie zwrócił inwestorom projekt budowlany zamienny wraz z dotychczas wykonaną analizą zacieniania i wezwał ich do uzupełnienia w zakreślonym terminie przedłożonego projektu o prawidłowo wykonaną analizę zacieniania, nasłonecznienia i przesłaniania – z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2018 r. W efekcie inwestorzy przedłożyli projekt zamienny, uzupełniony o "Ekspertyzę techniczną dotyczącą warunków nasłonecznienia i przesłaniania istniejącego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]) pod kątem ewentualnego oddziaływania sąsiedniego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...])", sporządzoną przez mgr inż. arch. M.K. Tym samym ekspertyza ta stała się elementem projektu budowlanego zamiennego, zawierając stosowne wyjaśnienie omówionych w niej zagadnień. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do wniosków wynikających z tej ekspertyzy. Argumentacja ta ma charakter jasny i rzetelny, pozwalając na przyjęcie, że uzupełniony w powyższy sposób projekt zamienny spełnia (także w pozostałym zakresie, opisanym w decyzji) wymogi przewidziane w przepisach prawa, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe w świetle art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Dalej przytaczając normę § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Sąd zaznaczył, że warunki wskazane w tych przepisach uznaje się za spełnione, jeżeli można wyznaczyć taką poziomą powierzchnię tożsamą z wycinkiem koła o kącie rozwarcia 60°, że pozostanie ona wolna od przesłonięć i umożliwi dostęp do światła słonecznego. Wierzchołek tej powierzchni należy oprzeć na środku niższej krawędzi okna po stronie pomieszczenia. Promień tego wycinka koła powinien być równy wysokości obiektów przesłaniających, jeżeli mają one do 35 m wysokości. Obszar tak wyznaczony należy interpretować jako pole widzenia z takiego okna. Ważne jest by w tym obszarze nie znajdował się żaden obiekt przesłaniający. W ekspertyzie sporządzonej przez M.K. wykazano w sposób jasny i przekonujący, że warunki te w niniejszym przypadku zostały spełnione. Ze sporządzonej w ramach tej ekspertyzy analizy wynika, że wstawiając diagram przesłaniania do badanego okna, można znaleźć płaszczyznę zawartą w kącie 60°, w której nie znajdzie się żadna część sąsiedniego budynku przy ul. [...], co oznacza, że budynek ten w żaden sposób nie przesłania badanego najniższego okna budynku przy ul. [...], a w związku z tym nie ogranicza normatywnych parametrów związanych z dostępem do światła dziennego. Co istotne, jak wynika z rys. nr 4 analizy, płaszczyzna zawarta w kącie 60°, w której nie znajdzie się żadna część sąsiedniego budynku przy ul. [...], może być usytuowana w taki sposób, że nie ma znaczenia wysokość przesłaniania, tj. promień wycinka koła, o jakim była mowa. Co więcej, potwierdza to także rysunek pomocniczy nr 2A do analizy przesłaniania sporządzonej przez P.P., na którą powołuje się skarżący, a która została złożona do akt sprawy II SA/Ke 544/17 tut. Sądu (kserokopia w aktach administracyjnych organu odwoławczego). Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym gdyby przyjąć tezę zawartą w analizie P.P. przedłożoną przez skarżących, to wymóg określony w § 13 rozporządzenia musiałby dotyczyć kąta ok. 180° - bo takie jest pełne pole widzenia z każdego okna, w tym z okna skarżących, a takiego wymogu przepis ten nie przewiduje. Teza ta jest w pełni zgodna z przytoczonym wyżej rozumieniem treści § 13 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dla spełnienia jego przesłanek wystarczy, aby można było wyznaczyć taką poziomą powierzchnię tożsamą z wycinkiem koła o kącie rozwarcia 60°, że pozostanie ona wolna od przesłonięć i umożliwi dostęp do światła słonecznego. Ukierunkowanie tego kąta może być zatem dowolne – byleby tak rozumiana płaszczyzna była możliwa do wyznaczenia w ramach całego pola widzenia z danego okna, obejmującego kąt 180º.

Dalej Sąd wskazał, że także i w zakresie dotyczącym materii z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekspertyza M.K., zawiera rzetelną i przekonują analizę, wykreśloną w oparciu o diagram tzw. linijki słońca wyskalowany dla przedmiotowej lokalizacji, tj. (51,1245 N; 20,5864 E) dla obu równonocy – wiosennej i jesiennej 2018r., z której wynika, że okna badanego budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w ogóle nie znajdują się w zasięgu cienia od budynku przy ul. [...]. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że budynek przy ul. [...] w żaden sposób nie ogranicza aktualnych warunków nasłonecznienia budynku przy ul. [...]. Dalej Sąd zauważył, że niezależnie od tego, iż najniżej położone okno w budynku skarżącego znajduje się w pomieszczeniu, które nie spełnia wymagań § 72 ust. 1 pkt 1 i § 73 ust. 1 rozporządzenia przewidzianych dla pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi i stanowi ono garaż, posiadający również drugie okno od strony drogi, istotny jest fakt, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest traktowany jako mieszkanie wielopokojowe, co oznacza, że zgodnie z § 60 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne jest zapewnienie nasłonecznienia tylko w jednym pokoju. Wymóg ten należy zaś uznać za spełniony także w świetle analizy zacieniania sporządzonej przez P.P., gdzie zasięg cienia nie obejmuje innych pomieszczeń budynku (w tym co najmniej jednego) przynajmniej w godzinach od 10:00 do 14:00.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji dopuszczenie i przyjęcie dowodów w postaci projektów, analiz i ekspertyz, których podstawę stanowiły nieprawidłowo wykonane pomiary, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o informacje niemające odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Ponadto, mając na uwadze art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

a) szkicu pomiaru wysokości elementów charakterystycznych – autorstwa inż. J.R., na okoliczność rzeczywistej rzędnej dla posadzek garażu i parteru oraz rzeczywistej wysokości znajdującego się na działce nr [...] budynku (tj. z uwzględnieniem wysokości komina)

b) szkicu odległości budynków od krawędzi jezdni – autorstwa inż. J.R., wraz z opinią w przedmiocie posadowienia budynku mieszkalnego na działce nr [...] – autorstwa inż. P.P. oraz projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego PB-A-01A (01.2015)

na okoliczność przekraczania przez budynek znajdujący się na działce nr [...] linii zabudowy oraz skręcania ww. budynku w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji powiększania kątów zacieniania i przesłaniania; a także na okoliczność posadowienia kwestionowanego budynku w odległości około 2,5 m od granicy;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowanie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany wyłącznie zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy że, zarzut kasacji dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji dopuszczenie i przyjęcie dowodów w postaci projektów, analiz i ekspertyz, których podstawę stanowiły nieprawidłowo wykonane pomiary, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o informacje niemające odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Zdaniem skarżącego, projekt budowlany zamienny wykonano w oparciu o nieprawidłowe pomiary tj niewłaściwą rzędną dla posadzek garażu, niewłaściwą rzędną parteru co skarżący wskazywał w pismie procesowym z dnia 12 października 2018 r. kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, a także przekroczona została linia zabudowy. Nadto skarżący dodał, że tzw. "aktualna mapa do celów projektowych podpisana przez biegłego geodetę sporządzona została w oparciu o nieprawidłowe pomiary, stąd w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. złożono wniosek o dopuszczenie, na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dowodów ze szkicu pomiaru wysokości elementów charakterystycznych – autorstwa inż. J.R., na okoliczność rzeczywistej rzędnej dla posadzek garażu i parteru oraz rzeczywistej wysokości znajdującego się na działce nr [...] budynku (tj. z uwzględnieniem wysokości komina), jak też szkicu odległości budynków od krawędzi jezdni – autorstwa inż. J.R., wraz z opinią w przedmiocie posadowienia budynku mieszkalnego na działce nr [...] – autorstwa inż. P.P. oraz projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego PB-A-01A (01.2015).

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż zaskarżona decyzja Świetokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2015 r. była konsekwencją dwóch poprzednich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w tej sprawie, pierwszego z dnia 20 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1116/15 (uchylającego decyzję ŚWINB w K. z dnia [...] października 2015 r.) oraz kolejnego z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 554/17 (uchylającego decyzję ŚWINB w K. z dnia [...] czerwca 2017 r.). Tym samym nie jest sporne, iż zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2018 r. podjęte zostało w ramach związania w trybie 153 p.p.s.a. poprzednimi, a wyżej wskazanymi wyrokami.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, i nakaz podporządkowania się tej ocenie w pełnym zakresie.

Rozważania te poczyniono, albowiem wcześniejsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ukierunkowały organy co do potrzeby uzupełnienia prowadzonego postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w precyzyjnie oznaczonym zakresie.

Badając bowiem poprzednio, w ramach kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć, wskazane wyżej decyzje Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r. Sąd pierwszej instancji wyeliminował je obrotu prawnego, w pierwszym przypadku z uwagi na brak w przedstawionym projekcie zamiennym analizy przesłaniania i zacieniania pozwalającej na ustalenie, czy budynek objęty projektem nie ogranicza w sposób sprzeczny z prawem dostępu do naturalnego światła budynkom sąsiednim oraz z uwagi na naruszenia art. 10 k.p.a., zaś kolejnym razem uchylono zaskarżoną decyzję z uwagi na wadliwość zawartej w projekcie zamiennym sporządzonej przez pracownię projektową [...] "Analizy zacieniania" (bowiem nie obejmowała kwestii przesłaniania) oraz kolejny raz naruszenia art. 10 k.p.a. W tym drugim postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ke 544/17), co jest niesporne skarżący wraz ze skargą złożył opinię z 10 lipca 2017 r. M.R., że dołaczona do akt "Analiza zacienienia" nie spełnia wymogów w zakresie przesłaniania ani zacieniania, zaś przy pismie procesowym z dnia 13 grudnia 2017 r. złożył do akt opracowania P.P. "Dotyczące sprawdzenia warunków dostępu naturalnego oświetlenia do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku zlokalizowanym na dz. [...] w [...] gm. [...] w związku z możliwym jego przesłanianiem i zacienianiem przez budynek zlokalizowany na działce nr [...]w [...] gm. [...]", "Analizę zacieniania" i "Wnioski wynikające z tego sprawdzenia". Również i organ na etapie tego postępowania sądowoadministracyjnego złożył "Ekspertyzę techniczą dot. warunków nasłonecznienia i przesłaniania istniejącego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] działka nr [...] pod kątem ewentualnego oddziaływania sąsiedniego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] działka [...] ". To opracowanie M.K. wykonano 8 stycznia 2018 r. Z uwagi na to, że przedstawione przez skarżącego jak i organ opracowania zostały wykonane na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego, to Sąd pierwszej instancji jedynie wspomniał o nich, aby wykazać nieprawidłość złożonej do akt sprawy "Analizy zacieniania", co przecież przesądzono w opisywanym wyroku. Oceny legalności bowiem sąd administracyjny dokonuje według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej, a w opisywanym postępowaniu było to na dzień 14 czerwca 2017 r. Natomiast materiały powyższe złożone przez skarżącego i organ stanowiły następnie, po uchyleniu ww. decyzji Świetkrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., materiał dowodowy sprawy i podstawę do oceny dokonanej przez organ odwoławczy czy budynek objęty projektem nie ogranicza w sposób sprzeczny z prawem dostępu do naturalnego swiatła budynkom sąsiednim. Takiej oceny dokonano w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. omawiając i porównując opracowania M.K., jak i to przedstawione przez skarżącego, a opracowane przez P.P. w zakresie warunków nasłonecznienia i przesłaniania istniejącego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] działka nr [...] pod kątem ewentualnego oddziaływania sąsiedniego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] działka [...]. Uznano, że w warunkach tej sprawy nie doszło do naruszenia § 13 i 60 rozporzadzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym zapewniając skarżącemu czynny udział przed organem odwoławczym i uzupełniając postępowanie w zakresie nakazania opracowania właściwej oceny zacieniania i przesłaniania, zrealizowano wymogi wynikające z powołanych wyżej dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielach.

Należy w tym miejscu podkreślić, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, iż dokonując na wcześniejszym etapie postępowania kontroli legalności Sąd pierwszej instancji orzekał nie będąc związany zarzutami skarg wniesionych w tych sprawach, jak i ich wnioskami. Trzeba zaznaczyć, iż Sąd poza wspomnianymi wyżej naruszeniami prawa nie ujawnił innych, choć oceniał sprawę w jej całokształcie w szczególności nie podzielł zarzutów dotyczących opracowania projektu zamiennego w oparciu o nieaktualną decyzję o warunkach zabudowy, czy wskazywanej w skardze potrzeby zastosowania nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje już ujawnionych na wcześniejszym etapie postępowania naruszeń, natomiast podnosi w istocie nowy zarzut dotyczący oparcia projektu budowlanego zamiennego na błędnych rzędnych dla posadzki parteru i garażu, kóre w rzeczywistości są inne; wskazuje się też na przekroczenie linii zabudowy i na tę okoliczność przedstawia szkice pomiaru wnioskując o przeprowadzenie z nich dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Nie jest sporne, iż już w piśmie procesowym do Sądu pierwszej instancji z dnia 12 października 2018 r. skarżący wskazywał na powyższą wadę zatwierdzonego projektu budowlanego powołując się na nieprawidłowe oznaczenie rzędnych dla posadzek garażu i parteru. Przy czym należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotowy projekt budowlany opracowano na aktualnej mapie do celów projektowych zawierającej przecież podpis biegłego geodety z której wynikają odpowiednie rzędne terenu jakie przyjęto w sprawie. Niniejsza sprawa, która prowadzona jest od kilku lat była, co wyżej wykazano, dwukrotnie oceniana przez Sąd administracyjny – patrz sygn. akt II SA/Ke 1116/15 oraz II SA/Ke 544/17 i powyższa kwestia związana z wadliwością wskazywanych aktualnie rzędnych, czy przekroczenia lini zabudowy nie stanowiła podstawy uchylenia dwóch poprzednich decyzji ostatecznych i objęcia ich wytycznymi Sądu, mimo orzekania przecież przez Sąd administracyjny w warunkach art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta ww. wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i nie może być skutecznie podnoszona na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W innym wypadku podważałoby to zaufanie do Sądu, wydającego przecież prawomocne wyroki.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dołączonych do kasacji dwóch szkiców: pomiaru wysokości elementów charakterystycznych, jak i odległości budynków od krawędzi jezdni.

Zauważyć należy, iż dopuszczenie dowodu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., co dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie widział potrzeby, aby przeprowadzać dowód uzupełniając z przedłożonych szkiców. Możliwość przeprowadzenia dowodów jest sytuacją wyjątkową, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd administracyjny I i II instancji takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Skoro przed organem strona nie przedkładała takich dowodów, nie zgłaszała takich zarzutów, to nie można twierdzić, że braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy powinien uzupełniać sąd kasacyjny. A poza tym istotne jest również to, że powyższe uchybienia podnoszone przez skarżącego na tym etapie nie zostały ujawnione w prawomocnych wyrokach Sądu administracyjnego wydanych w ramach tego postępowania, jak również nie były one objęte wytycznymi Sądu, o czym wspominano wyżej.

Natomiast sam zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Powiązaniu dwóch pierwszych norm prawa procesowego wyżej wskazanych z art. 193 p.p.s.a., który to przepis dotyczy wyłącznie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że nie może on odnieść zamierzonego skutku wobec Sądu pierwszej instancji. Poza tym przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza – patrz: wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/15, a zarzut skargi kasacyjnej w takim kształcie wprost kwestionuje przyjęte w sprawie ustalenia.

Nadto należy zauważyć, iż z analizy akt tej sprawy wynika jednoznacznie, że Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. To właśnie akta sprawy zawierały projekty zamienne, analizy, ekspertyzy wskazywane w zarzucie skargi kasacyjnej i Sąd pierwszej instancji nie musiał ich dopuszczać jako dowodu z dokumentów, jak sugeruje to skarga kasacyjna, lecz ocenić zaskarżoną decyzję na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Rozpoznając skargę H.P., jak wskazują akta sprawy, na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. Sąd pierwszej instancji doręczył pozostałym stronom obecnym na rozprawie jedynie pismo procesowe skarżącego z dnia 12 października 2018 r. Natomiast Sąd ten nie dopuszczał żadnych dowodów z dokumentów. Z lektury akt sądowych nie wynika by w ramach postępowania dowodowego Sąd dopuszczał z urzędu lub na wniosek dowody z dokumentów.

O możliwości przeprowadzenia przez Sąd dowodów uzupełniających stanowi natomiast art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Natomiast z art. 106 § 5 p.p.s.a. wynika, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje jednolity pogląd (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2671/16), iż zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a.

Ponadto przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.

Natomiast w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie przeprowadzał ani z urzędu ani na wniosek dowodu z dokumentów, lecz orzekał na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zatem przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy, jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.