Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1584/11 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Komendanta Główny Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od A. R. na rzecz Komendanta Głównego Policji 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1584/11, po rozpoznaniu skargi A. R., uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Wojewódzki w K. decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił [...] wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Decyzja została doręczona stronie osobiście [...] lutego 2011 r., w miejscu jej stałego zamieszkania.

Odwołanie od tej decyzji profesjonalny pełnomocnik strony wysłał w dniu [...] marca 2011 r. Przesyłka została zaadresowana do Sądu Rejonowego [...]

Sąd Rejonowy w P. nadał odwołanie do organu I instancji w Polskim Urzędzie Pocztowym, w dniu [...] marca 2011 r.

Zdaniem organu, zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa., jako datę wniesienia odwołania należy przyjąć [...] marca 2011 r. Oznacza to, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.

Wniosek o przywrócenie terminu Komendant Główny Policji rozstrzygnął odrębny postanowieniem.

[...] złożył skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2011 r. W ocenie strony termin do wniesienia odwołania został dochowany, albowiem zostało ono nadane w Polskiej Placówce Pocztowej [...] dnia od daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Organ uznał za datę wniesienia odwołania [...] marca 2011 r. pomijając datę [...] marca 2011 r., interpretując obowiązujące prawo w sposób wyłącznie niekorzystny dla skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 ust (winno być pkt) 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podał, że czynności organu odwoławczego determinowane są przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, organ powinien zbadać odwołanie wnoszone przez stronę pod kątem jego dopuszczalności i terminowości. Po drugie, w razie stwierdzenia uchybienia terminu wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 kpa, w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 kpa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatruje ten wniosek i jeżeli w wydanym postanowieniu odmówi przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 kpa, stwierdzającego uchybienie terminu wniesienia odwołania od decyzji. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu

Zdaniem Sądu strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania niemalże w tym samym czasie, co odwołanie. Odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w dniu [...] marca 2011 r., zaś wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu [...] marca 2011 r. Przed wydaniem postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu nie zapadło postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydane zostały tego samego dnia – [...] maja 2011 r.

W konkluzji Sąd I instancji podkreślił, że niedopuszczalnym było wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Sąd zauważył, że w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 1585/11 ze skargi [...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji odmawiające stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Komendant Główny Policji zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1, art. 59 oraz art. 134 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalnym było wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podczas gdy organ zasadnie w trybie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz rozpoznał w trybie art. 58 i 59 § 2 kpa złożony w terminie późniejszym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia uchybionego terminu zawiera w sobie w stwierdzenie, iż do uchybienia terminu doszło. W konsekwencji w przypadku, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania jednocześnie składa wniosek o przywrócenie terminu, a organ wydaje postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu późniejsze wydawanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu staje się zbędne. Oczywistym jest, że organ orzekając w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu musiał wcześniej dokonać ustaleń, iż do takiego uchybienia doszło.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w stanie faktycznym sprawy pełnomocnik strony w dniu [...] marca 2011 r. (w ostatnim dniu terminu) sporządził odwołanie, które błędnie skierował do Sądu Rejonowego [...]. Sąd ten w dniu [...] marca 2011 r. skierował przesyłkę do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] marca 2011 r. Następnie pismem z dnia 28 marca 2011 r. zawierającym informację, że zostało wniesione w terminie zostało przekazane do Komendanta Głównego Policji (wpływ [...] marca 2011 r.). Z uwagi na niezałączenie do odwołania dokumentu pełnomocnictwa Komendant Główny Policji nie mógł wydać niezwłocznie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ wezwał pełnomocnika, który sporządził odwołanie do wykazania umocowania do działania w imieniu odwołującego się. W sytuacji złożenia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu organ zobowiązany był do procedowania w trybie art. 134 Kpa i w tym też trybie podjął działania. Niewydanie zaś stosownego postanowienia spowodowane było koniecznością usunięcia braku formalnego odwołania. W dniu [...] marca 2011 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wpłynął wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Wniosek został przesłany do Komendanta Głównego Policji pismem z [...] kwietnia 2011 r. Wpływ wniosku nastąpił w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc dziewięć dni po wpływie odwołania. Do dnia przekazania wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik nie złożył pełnomocnictwa, w związku czym Komendant Główny Policji nie wydał postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przed tą datą. Z uwagi na fakt procedowania w trybie art. 134 Kpa (odwołanie złożone po terminie bez wniosku o przywrócenie uchybionego terminu) i odrębny tryb złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (wniosek złożony kilka dni po złożeniu odwołania), w dniu [...] maja 2011 r. Komendant Główny Policji wydał odrębne postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu i odrębne w przedmiocie odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania.

Zdaniem organu zarówno postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jak i postanowienie o odmowie przywrócenia terminu mają charakter ostateczny. Wydanie w jednym dniu obu postanowień, w opisanym wyżej stanie faktycznym sprawy, nie narusza reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Przeciwnie za niedopuszczalne należałoby uznać rozstrzyganie w pierwszej kolejności w przedmiocie przesłanek przywrócenia uchybionego terminu i wydawanie w tym zakresie postanowienia, a dopiero później stwierdzanie w formie postanowienia czy do uchybienia terminu w ogóle doszło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skutecznie w stanie faktycznym sprawy postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58, art. 59 § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegający na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalne było wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdza, że zarówno postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jak i postanowienie o odmowie przywrócenia terminu mają charakter ostateczny, w konsekwencji czego wydanie w jednym dniu obu postanowień nie narusza reguł Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku złożenia odwołania po terminie i wniesienia wniosku o przywrócenie tego terminu za dopuszczalne należy uznać w sytuacji, gdy następuje odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydanie także postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania.

Tym samym Sąd nie podziela zaprezentowanego w orzeczeniu Sądu I instancji poglądu wspartego wyrokiem NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, ONSAiWSA 2009/3/55, nota bene z krytyczną glosą T. Woźnego, sprowadzającego się do twierdzenia, że w sytuacji gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 59 § 2 K.p.a.), to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania". Taki sam pogląd, wprawdzie na gruncie art. 228 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej ord. pod., stanowiącego odpowiednik omawianego przepisu, wyraził NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06, LEX nr 338645.

Motywując wydane rozstrzygnięcie wskazać przede wszystkim należy, że w przypadku uchybienia terminu ustawodawca nałożył na organ odwoławczy jednoznaczny obowiązek wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Art. 134 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. Regulacja ta stanowi wprost, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Literalne odkodowanie zawartej w nim normy prawnej nie pozwala na jakiekolwiek inne zachowanie organu poza wydaniem aktu procesowego zawierającego stwierdzenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zaniechanie w postaci niewydania postanowienia o uchybieniu terminu może się spotkać z zarzutem bezczynności organu odwoławczego. Zostało bowiem złożone odwołanie, które nie zostało załatwione. Niezakończono postępowania odwoławczego. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie jest indywidualnym aktem administracyjnym kończącym postępowanie odwoławcze. Wniesione odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie poprzez wydanie decyzji lub procesowo poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że NSA wielokrotnie w innych swych orzeczeniach, z reguły późniejszych od wyżej powołanych, prezentował odmienny od przedstawionego pogląd (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 272/10, wyrok 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10, wyrok z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09, wyrok z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt II OSK 190/07, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. II OSK 52/05, powołane w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 75/12, CBOSA). Ostateczny charakter postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w toku postępowania administracyjnego (art. 228 § 2 o.p.) nie stoi na przeszkodzie wydaniu tegoż postanowienia w przypadku wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nawet bezpośrednio po wydaniu ostatnio powołanego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1663/10, LEX nr 1123045). Stanowisko, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ ma obowiązek wydać postanowienie stwierdzające uchybienie temu terminowi, ma odzwierciedlenie jeszcze w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (dla przykładu można wskazać na wyroki: z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I FSK 854/08, LEX nr 537058, z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 214/10, LEX 951795, z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1785/09, LEX nr 992218, z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1342/10, , z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1663/10, CBOSA).

Mając zatem na względzie powyższe za usprawiedliwiony obowiązującymi przepisami prawa należy uznać pogląd, o obowiązku wynikającym z mocy przepisu ustawowego (art. 134 k.p.a.), wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, po uprzedniej odmowie w drodze postanowienia przywrócenia terminu do złożenia tego środka zaskarżenia.

W stanie faktycznym sprawy z materiału dowodowego wynika, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu ma niższy numer niż postanowienie o uchybieniu terminu. Pierwsze nosi numer [...], drugie natomiast nr [...]. Powyższe oznacza, że organ najpierw odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, później zaś stwierdził jego uchybienie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny i wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przedstawionej powyżej argumentacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.