Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 878/20 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora X. z dnia 10 lipca 2020 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora X. na rzecz W. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 878/20, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora X. z dnia 10 lipca 2020 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora X. z dnia 28 maja 2020 r. (pkt 1); zasądził od Dyrektora X. na rzecz W. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor X. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej w skrócie "u.d.i.p.") w zw. z art. 61 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia, iż skarżąca Spółka nie miała możliwości zapoznania się z żądaną informacją w inny sposób, aniżeli poprzez złożony do organu wniosek, podczas gdy informacja ta miała charakter ogólnodostępny i możliwe było zapoznanie się z nią za pośrednictwem Biuletynu Zamówień Publicznych – Urzędu Zamówień Publicznych;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, będące konsekwencją nieprawidłowego przyjęcia, iż wniosek skarżącej Spółki nie dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia, podczas gdy dokumenty, o których udostępnienie zwracała się skarżąca, są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której przekazanie wymaga czynności charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej;

3) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez niepełną, niewszechstronną i tym samym nietrafną ocenę przez Sąd pierwszej instancji materiału dowodowego i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż skarżąca Spółka wykazała spełnienie przesłanki wykazania interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób niestaranny i nieprecyzyjny.

W zarzucie pierwszym podniesiono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, wskazać należy, że w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji nie odwoływał się do art. 6 u.d.i.p. ani do art. 61 Konstytucji RP. Tym samym nie mógł dopuścić się błędu wykładni owych przepisów. Ponadto podkreślenia wymaga, iż obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA z dnia: 5 października 2010 r., sygn. akt I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2766/12, CBOSA). Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie SN z dnia 26 października 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Powołany przepis art. 6 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów, w tym ustęp pierwszy z pięciu punktów, które z kolei dzieli się na litery. Przepis art. 61 Konstytucji RP składa się z czterech ustępów o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów, ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który ustęp, punkt czy litera wskazanych art. 6 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że Spółka mogła zapoznać się z wnioskowanymi informacjami jako ogólnodostępnymi, miedzy innymi za pośrednictwem Biuletynu Zamówień Publicznych – Urzędu Zamówień Publicznych, wyjaśnić należy, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p., są udostępniane na wniosek bez względu na to, czy funkcjonują w obiegu publicznym. Pogląd taki znajduje podstawę w normie zawartej w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępniana na wniosek jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej, przy czym podmiot zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności.

Chybiony jest również zarzut drugi, podnoszący naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona, o której mowa w w/w przepisie, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto przetworzenie informacji może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, twierdząc że wnioskowaną przez skarżącą Spółkę informację publiczną (w zakresie punktu 1 i 2) uznać należy za informację, do której udostępnienia nie było konieczne jej przetworzenie. Skarżąca wniosła bowiem o konkretne dokumenty w postaci umów i aneksów do nich. Ich udostępnienie nie wymagało ani wyodrębnienia określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ani tym bardziej wytworzenia nowej informacji. Zasadnie też przyjął Sąd pierwszej instancji, że w przypadku sporządzenia kserokopii z istniejących, konkretnych dokumentów (umów z aneksami zawartych przy okazji konkretnego zamówienia publicznego) nie może być mowy o ponadnormatywnym zaangażowaniu zasobów organu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut trzeci, podnoszący naruszenie art. 133 § 1 i art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez niepełną i nietrafną ocenę materiału dowodowego. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie prowadził postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z powołanego przepisu wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie wykazała aby Sąd pierwszej instancji naruszył powołany przepis, tj. orzekł na podstawie okoliczności, które nie wynikały z akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.