IV SA/Gl 637/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-26	
Data wpływu	2014-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Kurcyusz-Furmanik	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 595;  art. 32 ust. 2 pkt 5; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 163;  art. 122 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszenie prawa, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu w M. w dniu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. W podstawie prawnej tego aktu powołany został przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.).

W treści uchwały określono, że pełnienie obowiązków dyrektora wspomnianej instytucji powierza się M. P. od dnia 24 listopada 2011 r. do czasu powołania Dyrektora. Wskazano przy tym, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

W dniu 28 maja 2014 r. Wojewoda [...] powołując się na art. 81 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przywołaną uchwałę żądając stwierdzenia jej niezgodności z prawem, a w szczególności z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r., poz. 163). W uzasadnieniu wskazał, iż przepis ten określa wymogi kwalifikacyjne dotyczące osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, wśród których wymienia legitymowanie się co najmniej 3-letnim stażem w pomocy społecznej oraz posiadanie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, ewentualnie - na mocy ust. 4 rzeczonego unormowania - posiadanie wyższego wykształcenia, a nadto ukończenie studiów podyplomowych, których program odpowiada przynajmniej minimum programowemu przewidzianemu dla specjalizacji.

Zdaniem organu nadzoru, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie, które jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r., powinien spełniać łącznie wszystkie powyższe wymogi. Tymczasem, jak wynika z pisma Starosty [...]. z dnia [...] M. P. ukończyła wprawdzie studia wyższe w zakresie pedagogiki pracy i legitymuje się trzynastoletnim stażem pracy w pomocy społecznej, jednak w dacie powierzenia jej obowiązków Dyrektora PCPR w M. nie miała ukończonej specjalizacji w zakresie organizacji pomocy społecznej.

Wojewoda [...] podkreślił, że wspomniane wymogi ustawowe odnoszą się nie tylko do osób zatrudnionych na stanowisku kierownika lecz także do osób pełniących obowiązki kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, a w rezultacie, skoro wyżej wymieniona warunków tych nie spełniała, uchwałę należy uznać za sprzeczną z obowiązującym prawem.

Dodatkowo organ nadzoru, powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że powierzenie "pełnienia obowiązków" kierownika jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego musi wynikać wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tymczasem w przypadku stanowiska dyrektora (kierownika) powiatowego centrum pomocy rodzinie brak jest normy, która by to umożliwiała. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz inne przepisy powszechnie obowiązujące, a w szczególności ustawa o pomocy społecznej czy ustawa o pracownikach samorządowych .

W odpowiedzi na skargę Starosta [...]. domagał się jej oddalenia, w pierwszej kolejności podnosząc, iż została ona wniesiona po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, wynikającego z art. 81 i art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym.

Równocześnie organ samorządowy podkreślił, że podjęcie zaskarżonej uchwały spowodowane zostało szczególną i nagłą sytuacją jaka zaistniała wobec rezygnacji złożonej z dniem 23 listopada 2011 r. przez dotychczasowego Dyrektora PCPR w M. – G. C. W tym stanie rzeczy, aby zapewnić ciągłość w zarządzaniu tą instytucją, powierzono rzeczone stanowisko M. P. będącej jej wieloletnim i doświadczonym pracownikiem. Równocześnie zaakcentowano, że odstąpiono od organizowania naboru, gdyż wyżej wymieniona była cenionym pracownikiem socjalnym i zobowiązała się w możliwie najkrótszym czasie uzupełnić wymagane kwalifikacje, z czego się wywiązała, rozpoczynając stosowne szkolenie specjalizacyjne w grudniu 2013 r. w Wyższej Szkole A im. [...] w W. na Wydziale Nauk Społeczno-Pedagogicznych w K., która to uczelnia posiada stosowną zgodę na prowadzenie szkoleń specjalizacyjnych wydaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Wspomniane szkolenie specjalistyczne uwzględnia przy tym minimum programowe dla specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej i w świetle art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jego ukończenie uprawnia do kierowania jednostkami, o których mowa w art. 6 pkt 5 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w świetle § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z brzmienia art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w jej art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest art. 82 ust. 1 ustawy o z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który określa, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Nie dotyczy to tylko sytuacji, gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 tej regulacji albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona przez Wojewodę [...] realizującego swoje kompetencje nadzorcze przewidziane w art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego organ nadzoru, po upływie trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 tej ustawy nie może już we własnym zakresie orzec (rozstrzygnięciem nadzorczym) o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi formę przedłużenia uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością komunalną i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Trzeba przy tym zaakcentować, iż zakres nadzoru obejmuje "uchwały organów powiatu". Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył go jedynie do uchwał podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej - tak jak uczynił to w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. czy też w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przyznał prawo do zaskarżania tylko takich uchwał osobom, których interes prawny został naruszony.

W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę organu powiatu, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, publ. Lex nr 175318 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13, publ. Lex nr 1371536).

Wojewoda[...] domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Zarządu Powiatu w M. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. M. P. jako sprzecznej z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podstawą prawną zaskarżonego aktu był art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego zadaniem zarządu powiatu jest zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że Wojewoda [...] w trafny sposób żąda stwierdzenia niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Wynika to z tego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i upłynął rok od dnia jej podjęcia, a nie było obowiązku przedłożenia jej organowi nadzoru. W tej sytuacji po myśli art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym sąd administracyjny orzeka jedynie o jej niezgodności z prawem. Ponadto zauważyć należy, że uchwała ta traci moc dopiero z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Fakt, iż Zarząd Powiatu w M. uchwałą z dnia [...] nr [...] w sprawie zatrudnienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. zatrudnił na wskazanym stanowisku M. P., w kontekście kwestionowanej uchwały nie ma znaczenia, ponieważ uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i wywoływała przewidziane nią skutki prawne. Z tego wynika, że przyjęcie przez Zarząd Powiatu w M. uchwały z dnia [...] nie eliminowało z obrotu prawnego uchwały poddanej kontroli tutejszego Sądu, a stanowi jedynie wyraz uregulowania sytuacji formalnoprawnej M. P., począwszy od wskazanego dnia. W świetle powyższego przyjdzie podnieść, że sporna uchwała wywoływała skutki prawne począwszy od dnia jej podjęcia do momentu jej eliminacji z obrotu prawnego.

Nie budzi wątpliwości, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M., jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, jest instytucją, o której mowa w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Przyjdzie jednak zauważyć, że przepis ten stanowi o "zatrudnianiu" kierowników takich jednostek, nie zaś o "powierzaniu obowiązków kierownika", zaś zdaniem Sądu tych dwóch pojęć nie można utożsamiać.

Kierownik jednostki organizacyjnej powiatu jest osobą, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 - w dacie wydania zaskarżonej uchwały obowiązywał tekst opublikowany w Dz. U. z 2008 r., nr 223, poz. 1458 ze zm.). Skoro tak, pojęcie jego "zatrudnienia" nie może tu być rozumiane szeroko, jako każde nawiązanie stosunku pracy, bez względu na formę lecz powinno być interpretowane ściśle, z uwzględnieniem zapisów wspomnianej ustawy, jako nawiązanie stosunku pracy na zasadach i w trybie określonych w Rozdziale 2 tej regulacji, czyli w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru prowadzonego z zastosowaniem art. 11-16 rzeczonej ustawy.

W sprawie jest poza sporem, że dokonane zaskarżoną uchwałą powierzenie obowiązków Dyrektora PCPR w M. odbyło się bez zachowania powyższego trybu. Na mocy tego aktu nie doszło więc do "zatrudnienia" M. P. na tym stanowisku, a jedynie do powierzenia jej obowiązków tego organu. W rezultacie stwierdzić przyjdzie, że Zarząd Powiatu w M. przekroczył zakres kompetencji określony w art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który nie przewiduje takiej możliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 127/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Skoro przy tym zarówno w powołanej ustawie jak i w innych aktach prawnych, w tym w ustawach: o pomocy społecznej oraz o pracownikach samorządowych, brak jest innego przepisu, który upoważniałby zarząd powiatu do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora PCPR, należy uznać, że kwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Trzeba bowiem zaakcentować, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, sformułowaną w art. 2 ustawy zasadniczej, organy samorządu terytorialnego działają na podstawie prawa i w granicach prawa, co oznacza, że mogą podejmować wyłącznie takie uchwały, do wydawania których upoważnia je wyraźnie norma obowiązującego prawa, zaś ich kompetencji nie można w żadnym razie domniemywać czy wyprowadzać w drodze analogii.

Niezależnie od powyższego Sąd przychyla się do zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zaskarżonej uchwały z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora PCPR mieści się w pojęciu "zatrudnienia" w rozumieniu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, nie budzi wątpliwości, że zarząd powiatu nie mógłby czynić tego w sposób dowolny, lecz obowiązany byłby uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, w tym unormowania określające konieczne wymogi stawiane osobie, która może te obowiązki pełnić.

Zgodnie z przywołanym art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonego aktu, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej były obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym osoba legitymująca się, wyższym wykształceniem, spełniała wskazany wymóg, gdy ukończyła studia podyplomowe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Skoro przywołane unormowanie wymaga określonych kwalifikacji i spełnienia warunków od "osoby kierującej jednostką organizacyjną pomocy społecznej" - nie wskazując tytułu, w oparciu o który kieruje ona tą instytucją, to należałoby stwierdzić, iż przedmiotowe wymogi obowiązujące byłyby również w sytuacji powierzenia jej pełnienia takich obowiązków. Odmienna interpretacja mogłaby bowiem prowadzić do obejścia prawa i umożliwiać kierowanie jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej osobom, które nie spełniają ustawowych kryteriów (vide: wyrok tutejszego Sądu z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1208/07 - dostępny w CBOSA).

Jest bezspornym, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały M. P. wymogów tych nie spełniała. Jakkolwiek ukończyła studia wyższe w zakresie pedagogiki pracy i legitymowała się odpowiednim stażem pracy w pomocy społecznej, to jednak nie miała ukończonej specjalizacji w zakresie organizacji pomocy społecznej ani studiów podyplomowych, o których mowa była w art. 122 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Fakt, iż wyżej wymieniona ukończyła taką specjalizację w roku 2014 r. pozostaje w tym kontekście bez znaczenia. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne jest bowiem to, iż nie spełniała wspomnianego wymogu w dniu wydania tego aktu. Na marginesie można jedynie zauważyć, że informacje zamieszczone w odpowiedzi na skargę, a dotyczące organizacji studiów podyplomowych z zakresu organizacji pracy socjalnej nie mogą być brane pod uwagę i wpływać na ocenę prawidłowości kwestionowanej uchwały.

Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności należy podnieść, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach miał na względzie, że od podjęcia tej uchwały upłynął ponad rok, a równocześnie nie ma ona charakteru prawa miejscowego. Tym samym, zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym można było orzec jedynie o jej niezgodności z prawem. Wobec powyższego rozstrzygnięto jak w sentencji działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł w trybie art. 152 p.p.s.a.