Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

M. W. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2016 r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 maja 2016 r. nr [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] obręb M., gm. P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..], obręb [..], gmina P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną. Jako przyczynę odmowy wskazano, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ byłaby sprzeczna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., nr 52, poz. 315).

Z tą decyzją nie zgodził się M.W., który wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem: § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze – poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji niebędącej cmentarzem a ponadto nie mają zastosowania do cmentarzy istniejących; art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przyjęcie, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem odrębnym, o którym mowa w tej regulacji; art. 8 k.p.a. albowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięto fakt, że na innych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy nieruchomościach są posadowione domy jednorodzinne i budynki gospodarcze w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza wybudowane już po utworzeniu cmentarza. Skarżący zauważył, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który upoważniał do określenia w drodze rozporządzenia jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Zdaniem skarżącego nie można uznać, że rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie cmentarzy. Nie są to zatem przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Rozpatrując odwołanie SKO przywołało treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniło, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji powinien zawierać m. in. charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb infrastruktury technicznej; b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej; c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Następnie Kolegium przywołało jako podstawę dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślając, że wymienione w nim warunki muszą być spełnione łącznie.

Kolegium wyjaśniło, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące m. in.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, itd. określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Na podstawie § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium wyjaśniło, że pojęcie "nowej zabudowy" oznacza planowaną zabudowę. Wskazał organ, że celem analizy jest ustalenie, czy planowane zamierzenie jest możliwe do zrealizowania z uwagi na warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Następnie organ ustalił, że M. W. złożył w dniu 15 lutego 2016 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] położonej przy ul. Ś. w M., gmina P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji opracowana została analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji, a w dniu 16 maja 2016 r. wydana została zaskarżona odwołaniem decyzja.

Jak stwierdziło Kolegium, z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, w tym przypadku wynosząca (31,3 m x 3) 93,9 m. W obszarze analizowanym występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji był jednak fakt, że teren objęty wnioskiem znajduje się niemal w całości w strefie sanitarnej cmentarza. Obszar poza tą strefą jest zbyt mały aby możliwa była zabudowa.

SKO przywołało przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Wskazało Kolegium, że skoro obszar działki nr [..] znajduje się w przeważającej części w strefie 50 m od granic cmentarza (minimalna strefa sanitarna), to niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Na poparcie tego stanowiska przywołał organ odwoławczy orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11).

W skardze M. W.zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199) w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, tj. warunek zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w wyniku przyjęcia, że powołane przepisy odrębne określone w w/w rozporządzeniu mają zastosowanie w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji nie będącej cmentarzem, a ponadto mają zastosowania do cmentarzy istniejących;

2. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - poprzez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku o niekonstytucyjności tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że: przepis ten odczytywany według literalnego jego brzmienia jest nielogiczny, podczas gdy znaczenie tego przepisu jest wyraźne i zrozumiałe, gdyż określa on odległości, na jakie można zbliżyć cmentarz do niektórych rodzajów zabudowy na etapie jego lokalizowania, a nie odwrotnie; wykładnia celowościowa tego przepisu uzasadnia nadanie mu takiego znaczenia, które pozwala na jego zastosowanie do sytuacji lokalizacji nowych cmentarzy w odpowiedniej odległości od domów jednorodzinnych i lokali użytkowych, jak również do sytuacji odwrotnej, tj. lokalizacji nowej zabudowy o takim samym przeznaczeniu przy istniejących cmentarzach, podczas gdy taka interpretacja przepisu stanowi w istocie wnioskowanie przez analogię, które jest niedopuszczalne przy przepisach ograniczających prawo własności; ustaleniu znaczenia przepisu w drodze wykładni celowościowej (a w zasadzie w drodze analogii), której wynik jest nie do pogodzenia z rezultatem wykładni systemowej, uwzględniającej zakres przedmiotowy ustawy zawierającej upoważnienie do wydania rozporządzenia z 1959 r.;

3. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu i art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji - poprzez błędne uznanie, że delegacja ustawowa zawarta w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych upoważnia ministrów do wprowadzenia rozporządzeniem zakazu zabudowy terenów przycmentarnych przeznaczonych pod pasy izolujące teren cmentarzy od innych terenów.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, iż decyzja ta została wydana z naruszaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem;

2. art. 7 i 8 k.p.a., albowiem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięto fakt, że na innych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy nieruchomościach są posadowione domy jednorodzinne i budynki gospodarcze w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, wybudowane już po utworzeniu cmentarza;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 16 maja 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi reprezentujący skarżącego zawodowy pełnomocnik procesowy przedstawił szeroką argumentację dla uzasadnienia postawionych zarzutów. Jak wynika ze stanowiska strony skarżącej rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wydane zostało w celu wykonania ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych na podstawie delegacji w tej ustawie zawartej, zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy. Wydane w oparciu o tę normę kompetencyjną przepisy wykonawcze winny w szczególności określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a zwłaszcza terenów mieszkaniowych, odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody, wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Według pełnomocnika skarżącego zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią, wyraźnie wskazuje, że wolą ustawodawcy było ustalenie wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów zawartych w rozporządzeniu (n.p. § 1 i 2).

Przywołano treść § 3 ust. 1 rozporządzenia w zakresie odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych wskazując przy tym na § 7 tego rozporządzenia stanowi, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Ze wskazanych przepisów strona skarżąca wywodzi, że normują one wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Twierdzi się w skardze, że zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują, że reguluje ono wyłącznie kwestie związane z sytuowaniem nowych inwestycji cmentarnych. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zawarłby on konkretne rozwiązania legislacyjne i w ustawie i w rozporządzeniu.

Jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, ustawa o cmentarzach oraz rozporządzenie mają ściśle określony zakres regulacji, który nie przewiduje ograniczeń w uprawnieniach właścicieli sąsiednich nieruchomości. Niedopuszczalne byłoby ograniczenie prawa własności, swobodnego z niej korzystania, nie wynikające wprost z ustawy, a wywiedzione domniemaniem. Naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłącznie w drodze ustawy, jak o tym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji, według strony skarżącej, rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego przyjęcie jego norm za podstawę decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego.

Twierdzi pełnomocnik skarżącego powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Po 565/12, że organy winny uwzględnić, iż przepisy wskazanego rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie mogą zatem stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (tak też w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/11; WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 981/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona skarżąca podkreśla, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wszelkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia nie można uznać za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się budynki wybudowane już po powstaniu cmentarza i wobec realizacji tychże inwestycji nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przeprowadzenia inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, sąsiednie działki są zabudowane w sposób pozwalający na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Taki stan wynika z dołączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreśla się w skardze przywołując art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, że kwestia lokalizacji cmentarzy należy do materii planowania i zagospodarowania przestrzennego. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do określenia terenów przeznaczonych pod cmentarze oraz wyznaczenia ewentualnych stref ochrony sanitarnej wokół cmentarzy. Tereny pod cmentarze winny spełniać warunki sanitarne określone w przepisach rozporządzenia z 1959 r. Skoro cmentarze mogą powstać jedynie na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, to badanie warunków sanitarnych terenów przeznaczonych na cmentarze, winno odbywać się na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego skarżąca wywodzi, że nieuprawnione jest stosowanie przepisów rozporządzenia z 1959 r. do innej sytuacji faktycznej niż dobór terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w celu ich przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cmentarze. Ponadto przepisy rozporządzenia z 1959 r. stosuje się wyłącznie do lokalizacji cmentarzy a nie innych obiektów budowlanych. Dokonanie wykładni celowościowej przepisów rozporządzenia, tak jak uczyniło SKO, doprowadziło do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy terenów przycmentarnych.

Podkreślono też w skardze, że w strefie sanitarnej cmentarza - 50 m - istnieje sieć wodociągowa, do której podłączone są budynki w sąsiedztwie. Obok działki w drodze publicznej jest uzbrojenie w sieć kanalizacyjną oraz sieć elektroenergetyczną. Teren inwestycji nie jest uzbrojony w przyłącza, jednak uzyskano stosowne warunki dostawy wody, odprowadzania ścieków oraz przyłącza do sieci elektroenergetycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 16 maja 2016 r. są zgodne z prawem.

Sądowa kontrola aktów administracyjnych odbywa się na warunkach określonych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a).

Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia, w tym z przyczyn upatrywanych w skardze.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym na działce nr [..] obręb M., gmina P., na wniosek M. W. Materia sprawy regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., a przepisem właściwym dla jej rozstrzygnięcia jest art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Co do zasady wskazać należy, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p).

Jak wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2 określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy).

Planowana przez skarżącego zabudowa wymaga łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie wyznaczony jest treścią warunku określonego w punkcie 5 przywołanego przepisu. Brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi oba procedujące w sprawie organy upatrują w naruszeniu przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jaki tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., nr 52, poz. 315), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 25 sierpnia 1959 r. Strona skarżąca natomiast twierdzi, przedstawiając opisany wywód prawny, że ustalenie strefy sanitarnej dotyczy wyłącznie lokalizacji nowego cmentarza, nie ma zaś zastosowania do lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie cmentarza już istniejącego, w konsekwencji § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem ustalenie, że działka nr [..] znajduje się prawie w całości w 50-metrowej strefie sanitarnej istniejącego w sąsiedztwie cmentarza, co według organów administracji obu instancji wyklucza lokalizację planowanej zabudowy.

W tej kwestii sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organów administracji zajęte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak też w pełni podziela i przyjmuje jako własne poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11 (oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 876/10), z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 242/15 (wszystkie wyroki dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać zatem należy, że przedmiotowe rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62), zwanej dalej ustawą o cmentarzach.

Przepis art. 5 ustawy o cmentarzach reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 (w brzmieniu pierwotnym) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury do określenie w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Następnie stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z tej wody są do tej sieci podłączone.

Jak zatem wyjaśnia się w przywołanych wyrokach, akceptując że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., norma zawarta w § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach.

Jak wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku w sprawie sygn. akt II OSK 1518/11, interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizacji w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie co cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Wskazuje nadto NSA, że celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, było między innymi określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również powinna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.

Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak wyjaśnia też NSA w przywołanym wyroku, oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego zależy od położenia terenu, będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i inne. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. słowo "zgodna" sugeruje ocenę decyzji nie tylko pod katem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, ale także, przy braku relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524).

Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie może przy tym umknąć ocena, że norma z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. jest też skutkiem wykluczenia szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie, o czym z kolei mowa jest w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Szkodliwe oddziaływanie, którego konsekwencją jest ustalenie strefy sanitarnej, działa w dwóch kierunkach – zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która jednak wprost nakazuje przepisom rozporządzenia określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych.

Tym samym sprzeczne z Konstytucją RP ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, na które powołuje się skarżący, wynika w istocie z ustawy, a nie z przepisu wykonawczego, jak twierdzi się w skardze. W konsekwencji, zdaniem sądu, zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jest niezasadny.

Jednocześnie sąd wyjaśnia, że nie podziela stanowiska judykatury przywołanego w skardze (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 565/12 oraz wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 981/11) na poparcie tezy wywiedzionej przez skarżącego, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy mieszkalnej, nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza, z konstatacją przyjmującą, że rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Trzeba przy tym wyjaśnić, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 565/12 (dotyczący postanowienia organu inspekcji sanitarnej uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy) był przedmiotem kontroli instancyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12) oddalając skargę kasacyjną nie podzielił jednak poglądu sądu I instancji, że przepis § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. odnosi się jedynie do lokalizacji nowych cmentarzy względem istniejącej zabudowy, nie zaś do warunków lokalizacji zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. NSA w pełni podzielił podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, aprobujący stanowisko w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Lu 876/10, zgodnie z którym prawidłowa interpretacja § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy.

Następnie trzeba zauważyć wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 981/11 (wydany w bardzo zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych co w niniejszej sprawie) został uchylony przywołanym już przez sąd wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12), a skarga w tej sprawie została oddalona. Na gruncie tej sprawy NSA w uzasadnieniu wyroku również wyjaśnił, że odległości wskazane w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Zaznaczył NSA, że dokonując wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze należy mieć na uwadze nie tylko wykładnię gramatyczną, ale również wykładnię celowościową. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Nie sposób przyjąć, że dla zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już nie jest (...). Zagrożenie sanitarne związane z istnieniem cmentarza jest takie samo niezależnie od tego, czy odległość między budynkiem mieszkalnym, a cmentarzem liczona jest od cmentarza do budynku mieszkalnego, czy też od budynku mieszkalnego do cmentarza. Nie ulega ono zmianie w zależności od tego, czy odległość 50 m mierzona jest od cmentarza do budynków mieszkalnych, czy też od budynków mieszkalnych do cmentarza. Za niezasadne uznał wówczas NSA stanowisko sądu I instancji, że taka wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze sprzeczna jest z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takim właśnie ograniczeniem jest m.in. niemożność sytuowania budynków mieszkalnych w odległościach mniejszych od tych, które wskazane zostały w ww. rozporządzeniu.

Z przedstawionych względów, z powołaniem się na przywołane dominujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywany przez stronę skarżącą jako niewłaściwie zastosowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zatem niekwestionowane ustalenie, że przedmiotowa działka pozostaje w przeważającej części w strefie sanitarnej 50 m od terenu cmentarza, wykluczającej całkowicie zabudowę mieszkalną, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy z przyczyny określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem.

Mając to względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.