Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Op 190/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Op 190/19 oddalił skargę Skarbu Państwa

- Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych.

Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

I. art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez uznanie przez Sąd, że organ miał prawo do naliczenia opłaty zmiennej w sytuacji, gdy w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto ponosi z nich korzyść;

II. art. 163 Prawa wodnego poprzez uznanie przez Sąd, że organ zasadnie naliczył opłatę zmienną za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz w celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, stanowi natomiast zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej;

III. art. 270 ust. 2 Prawa wodnego poprzez uznanie przez Sąd, że organ prawidłowo naliczył opłatę zmienną, pomimo że pobór wód następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i brak jest podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu;

IV. art. 272 ust. 2 Prawa wodnego poprzez uznanie przez Sąd, że organ prawidłowo naliczył opłatę zmienną za pobór wody, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu.

Podnosząc powyższe zarzuty, Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania sądowego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez wyznaczania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ administracji, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.w."), którymi wprowadzono nowy system opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 327, str. 1 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Przywołana regulacja znalazła odzwierciedlenie m. in. w art. 9 ust. 3 P.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

W przepisach P.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i sprawne gospodarowania zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Stosownie do treści art. 267 pkt 1 P.w. do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są m.in. opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.).

Istota zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Skarb Państwa

- Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. sprowadza się do wykazania, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nie było podstaw prawnych do nałożenia opłaty, w szczególności z uwagi na zwolnienie przewidziane w art. 270 ust. 2 P.w.

Trzeba zatem wskazać, że zgodnie z art. 270 ust. 1 P.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Ustawodawca przewidział zatem dwa rodzaje opłat, w stosunku do których w sposób wyraźny określił zwolnienia przedmiotowe. W art. 270 ust. 2 P.w. wprowadził zwolnienie z opłaty stałej. Stosownie do treści tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Brzmienie art. 270 ust. 2 P.w. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że dotyczy zwolnienia przedmiotowego z opłaty stałej.

W art. 270 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca przewidział z kolei zwolnienie z opłaty zmiennej. Zgodnie z tym przepisem opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy skonstatować, że zwolnienie z określonego rodzaju opłaty wynika wyraźnie z brzmienia przepisu, który takie zwolnienie przewiduje.

Jak już wskazano, opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, są jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.). Tym samym opłaty te stanowią daniny publiczne. Opłaty za usługi wodne należy więc zaliczyć do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych co podatki, stanowiące źródła dochodów państwa. Potwierdza to art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, który stanowi, że do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy zatem stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro zwolnienia z danin publicznych muszą być interpretowane w sposób ścisły, zaś art. 270 ust. 2 P.w. wyraźnie wskazuje, że dotyczy opłaty stałej, a ponadto z analizy przepisów P.w. wynika, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił zwolnienia z określonego rodzaju opłaty, to nie jest dopuszczalne dokonywanie w tej sytuacji wykładni rozszerzającej i objęcie dyspozycją tego przepisu również opłaty zmiennej. Przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód. Co za tym idzie wskazany przepis

- a tym samym zwolnienie w nim przewidziane - nie mógł mieć zastosowania.

Podstawy do zwolnienia z opłaty nie mogły też stanowić powołane w skardze kasacyjnej art. 188 ust. 2 i art. 163 P.w.

Stosowanie do treści pierwszego z nich, w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem urządzeń wodnych do celów rekreacyjnych, z wyłączeniem działalności wykonywanej przez uprawnionych do rybactwa.

Powołany przepis wskazuje więc na obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych przez podmioty, które odnoszą z nich korzyści.

Stosownie z kolei do treści art. 163 ust. 1 P.w. ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej.

Przepis ten wskazuje zatem podmioty, których zadaniem jest ochrona przed powodzią.

Żaden z powołanych przepisów nie zawiera więc regulacji w zakresie zwolnienia z opłaty za pobór wód.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 272 ust. 2 P.w. Zgodnie z nim wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Powołany przepis ten w żaden sposób nie dotyczy przedmiotowej sprawy, zatem nie miał w sprawie zastosowania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.