Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 390/24 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2024 r., znak SKO.PZ-71/2494/151/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 390/24, oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 4 czerwca 2024 r., znak SKO.PZ-71/2494/151/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu sprawy z odwołań wniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową N. w K. oraz przez Wspólnotę Mieszkaniową W. w K. od decyzji nr 27/2024 Prezydenta Miasta Kielce z 12 lutego 2024 r., znak UA-II.6730.1.70.2023.BT o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, na działkach nr ewid. [...]1 i [...]2, obręb [...] przy ul. W. w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDE-A, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik końcowy.

Istotną i niewyjaśnioną kwestią w sprawie jest dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Zgodnie z wnioskiem inwestora, obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać z ul. W. (działka nr ewid. [...]3) przez działki nr ewid. [...]4 – uż. "dr" i [...]5 – uż. "dr" oraz służebnością gruntową ustanowioną na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...]6, [...]7, [...]8, polegającą na prawie przechodu i przejazdu, celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...]1 (zgodnie z treścią księgi wieczystej [...]). W trakcie postępowania w części tekstowej wniosek został uzupełniony m.in. pismem z 10 lipca 2023 r. W piśmie tym wskazano m.in., że powierzchnia użytkowa garaży wyniesie, uwzględniając dwie kondygnacje garaży naziemną i podziemną liczone i mierzone po obrysie zewnętrznego rzutu pionowego obiektu budowlanego, miejsca parkingowe na terenie oraz drogi dojazdowe do miejsc postojowych, w sumie 4980 m2, co jest mniejsze od wartości dopuszczalnej wynoszącej 0,5 ha. Zatem, zdaniem organu I instancji, inwestycja ta nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium, ocena ta jest co najmniej przedwczesna.

Organ odwoławczy wskazał, że zmiana części tekstowej wniosku nie nastąpiła stosownie w jego części graficznej, co czyni wniosek wewnętrznie niespójnym a przez to niekompletnym. Ponadto w ocenie Kolegium organ I instancji nie sprostał obowiązkom przewidzianym w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Jak bowiem wynika z przedłożonego materiału dowodowego, w tym treści wniosku inwestorskiego oraz dokumentacji fotograficznej, cały teren planowanej inwestycji objętej wnioskiem oraz dostępem do drogi publicznej pokryty jest drzewami. Tymczasem ani we wniosku ani w decyzji nie dokonano analizy stanu faktycznego terenu inwestycji, a mianowicie nie podano liczby drzew i ich charakterystyki, czy stanowią roślinność leśną wraz z runem leśnym lub inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną – drzewami, i krzewami oraz runem leśnym.

Nadto, teren objęty służebnością drogową oraz pas drogowy ul. Wojska Polskiego także jest porośnięty drzewami i nie ma wyznaczonych linii rozgraniczających samą drogę dojazdową do terenu inwestycji. Okoliczności te nie zostały przez organ I instancji dostrzeżone, zbadane, przeanalizowane i brak jest szczegółowego odniesienia się organu do tych kwestii oraz ich wnikliwej i dogłębnej analizy, także w aspekcie potrzeby przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie środowiskowe").

Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że teren planowanej inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej. Za front terenu inwestycji uznano północną część terenu, tj. od strony ul. W., z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji o szerokości ok. 44 m. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze przepis art. 61 ust 5a u.p.z.p., za front terenu inwestycji należało przyjąć dłuższy bok terenu inwestycji z uwagi na to, że wjazd na jej teren odbywać się będzie od strony dłuższego boku prostokąta. Kwestię tę organ I instancji całkowicie pominął, co czyni przeprowadzoną analizę, niekompletną. Nie zawiera ona bowiem wyczerpującego uzasadnienia powodu odstąpienia od literalnej zasady ustalenia frontu terenu inwestycji. Skoro zatem granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób budzący istotne wątpliwości, to trudno uznać je jako wystarczające dla ustalenia parametrów nowej zabudowy.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie uzasadnił również, że wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), nie gwarantowałyby zachowania ładu przestrzennego.

Według Kolegium, kolejną kwestią wymagającą szczególnej uwagi jest uwzględnienie w obszarze analizowanym parametrów budynku będącego w trakcie realizacji o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,46. Organ I instancji ani w analizie ani w uzasadnieniu badanej decyzji nie zauważył, że budynek ten wymiarami, w sposób istotny, odstępuje od i tak zróżnicowanej zabudowy na obszarze analizowanym. W sytuacji gdy obiekt swoimi wymiarami odbiega w sposób istotny od reszty zabudowy na terenie obszaru analizowanego, tworząc swojego rodzaju dominantę przestrzenną, należało dokonać pogłębionej analizy pod kątem zasadności uwzględniania go w obliczeniach charakterystyki istniejącej całej zabudowy w obszarze analizowanym. Tym bardziej, że pełni ona odmienną funkcję od tej wnioskowanej.

Kolegium stwierdziło też brak uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średnich wartości parametrów wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Poza tym w ocenie Kolegium nie było też powodów do odmowy przyjęcia i określenia średnich wielkości występujących w obszarze analizowanym przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Reasumując Kolegium wskazało, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, pozyskać wewnętrznie spójny wniosek inwestorski o ustalenie warunków zabudowy, ustalić aktualny stan faktyczny terenu inwestycji i dostępu do drogi publicznej, ustalić w sposób bezsporny szerokość frontu terenu inwestycji, przeprowadzić uzupełnienie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania z uwzględnieniem stanowiska Kolegium, a następnie sporządzony w sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy poddać procedurze uzgodnienia przez właściwe organy.

W sprzeciwie od ww. decyzji, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Wspólnota Mieszkaniowa N. w K. podniosła zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez jego nieuprawnione i nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy zakres sprawy, który udało się wyjaśnić SKO, pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona w całości i w tym zakresie organ odwoławczy powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Strona skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu decyzji SKO w sposób niebudzący wątpliwości, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdziło że "takie okoliczności sprawy wskazują na brak faktycznego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej" i dalej "służebność drogowa znajduje oparcie w aktach sprawy, ale jak dokumentują akta sprawy brak jest dostępu faktycznego".

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że wnosząca sprzeciw Wspólnota nie kwestionowała istnienia uchybień w postępowaniu organu I instancji stwierdzonych przez SKO. Podstawą sprzeciwu było natomiast twierdzenie, że Kolegium w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy winno było orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy – z uwagi na stwierdzony przez SKO brak faktycznego dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem, nie znajdując powodu by kwestionować stanowisko SKO co do stwierdzonych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, których waga i liczba uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku jednoznacznej treści wniosku inwestorskiego w zakresie powierzchni użytkowej garaży, co ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy wnioskowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podobne znaczenie ma dokonanie analizy stanu faktycznego terenu inwestycji w kontekście § 3 ust. 1 pkt 88 lit. d rozporządzenia środowiskowego, tj. ewentualnego wylesienia mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. Szczegółowej analizy i uzasadnienia wymaga także sposób wyznaczenia frontu terenu inwestycji. Wymagane jest również uzupełnienie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kierunkach wskazanych przez Kolegium.

Wymaga też wyjaśnienia kwestia zapewnienia realnego dostępu do drogi publicznej. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniu skarżącej Wspólnoty, SKO nie przyjęło w uzasadnieniu decyzji, że jest to brak bezwzględny, nieusuwalny i że w związku z tym zachodzi podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa N. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprzeciwu przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i zasądzenie na rzecz Wspólnoty zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi zarzucono:

1. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i nieuwzględnienie zarzutów słusznie podnoszonych w sprzeciwie od decyzji organu II instancji,

b. art. 151a § 1 p.p.s.a. przez wadliwą odmowę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 4 czerwca 2024 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia tej decyzji w całości,

2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez uznanie, że w sprawie zakończonej w postępowaniu administracyjnym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 4 czerwca 2024 r. nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej i w efekcie błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Według 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do wskazanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wypada przy tym zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 4.09.2023 r., II OSK 882/22, LEX nr 3614808).

Uwzględniając wskazane wyżej uwarunkowania prawne należało odnieść się w pierwszej kolejności do kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie do błędnej – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., której konsekwencją miało być błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku uznania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

Powyższy zarzut nie jest zasadny. Sąd I instancji poprawnie ocenił argumentację organu odwoławczego, co do skali i liczby niedostatków dostrzeżonych w stadium pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Trzeba też oddać rację Sądowi, który odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazał na brak kategorycznej oceny organu odwoławczego, co do wypełnienia lub niewypełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a dotyczącego dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. Jednocześnie wypada wyjaśnić, że ograniczona kognicja Sądu w postępowaniu ze sprzeciwu nie pozwala na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu w kwestii dostępu tego terenu do drogi publicznej. Kwestia ta mogłaby podlegać ocenie w przypadku zaskarżenia decyzji ostatecznej kończącej postępowanie administracyjne.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz powiązanego z nim art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych. Ich naruszenie miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji bądź zastosował środki nieznane ustawie (por. wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała.

Z kolei skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Trzeba też zaznaczyć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z 2.07.2015 r., I OSK 450/15, LEX nr 1783381).

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść art. 151a § 1 p.p.s.a. wskazuje na jego wynikowy charakter. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd uchybił, ponieważ ewentualne błędne nieuwzględnienie sprzeciwu musiało być wynikiem naruszeń przepisów we wcześniejszej fazie niż etap orzekania, a więc w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającej wydanie wyroku. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepis taki nie został wskazany, zaś ewentualne powiązanie art. 151a § 1 p.p.s.a. z przepisami wymienionymi w zarzutach poddanych już ocenie, z uwagi na ich nieuwzględnienie, również nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.