I SA/Wa 154/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-27	
Data wpływu	2018-01-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Dorota Apostolidis
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6289 Inne o symbolu podstawowym 628	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 2524/18	
Skarżony organ	Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168;  art. 217; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 11 września 2017 roku Skarżący, Uniwersytet [...] w K., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) o wydanie zaświadczenia w trybie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. nr 9 poz. 87 ze zm., dalej " ustawa z 20 marca 1950 roku") w zakresie nieruchomości gruntowej obejmującej działki nr [...] i nr [...] obr. [...] [...] oraz [...] obr. [...] dla których Sąd Rejonowy dla [...] w K. prowadzi KW nr [...] i nr [...] (dalej : "nieruchomości").

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pozwem z 8 czerwca 2016 roku, Klasztor [...] w K. domaga się od Skarżącego wydania nieruchomości gruntowej składającej się z powyższych działek. Sąd Rejonowy dla [...] w K., wyrokiem z [...] grudnia 2016 roku oddalił powództwo wyjaśniając w uzasadnieniu, że wpis praw własności w księdze wieczystej stanowi jedynie domniemanie, które może zostać obalone. W niniejszej sprawie domniemanie to zostało obalona na mocy przepisów prawa, to jest ustawy z 20 marca 1950 roku. W ocenie sądu własność nieruchomości objętych pozwem przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy przepisów powołanej ustawy. W toku postępowania apelacyjnego, Sąd Okręgowy w K. zobowiązał pozwanego, czyli Skarżącego, do złożenia zaświadczenia o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku pod rygorem skutków prawnych.

Postanowieniem z [...] października 2017 roku Minister odmówił wydania zaświadczenia, że nieruchomości posiadały charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku. Wskazał, że zaświadczenie wdane na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. stanowi informację, że w posiadaniu organu znajdują się dokumenty świadczące o określonym stanie prawnym lub faktach. Wyjaśnił następnie, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi okoliczność, że nieruchomości posiadały charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 219 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z [...] listopada 2017 roku Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyjaśnił, że odmowa wydania zaświadczenia wynika z faktu, że organ nie dysponuje żadnymi dokumentami świadczącymi, iż nieruchomości posiadały charakter nieruchomości rolnych związku wyznaniowego w rozumieniu ustawy z 20 marca 1950 roku.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, zarzucając postanowieniu Ministra naruszenie przepisów postępowania to jest art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak dysponowania dokumentacją stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia w trybie powołanych przepisów oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i interesu publicznego.

Z uwagi na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpatrzenie sprawy na rozprawie i przyjęcie dowodów powołanych w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna.

Skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie stanowi potwierdzenie pewnych stosunków prawnych i faktycznych, istniejących w dniu jego wydania. Jest więc ono wyłącznie przejawem wiedzy organu, co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Zaświadczenia nie rozstrzygają o żadnych prawach czy też obowiązkach, nie tworzą nowej sytuacji prawnej. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, zaświadczenia nie służą rozstrzygnięciu sprawy gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure nie są jasne a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnych przypadku (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2013, str. 1040).

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Jak natomiast stanowi norma art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie, jak już wyżej wskazano, jest przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, wydawanym przez niego na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak również w skardze do tutejszego sądu wskazywał, że podstawą jego wniosku o wydanie zaświadczenia był art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W ocenie Skarżącego, przepisem prawa wymagającym urzędowego potwierdzenia faktów był art. 4 ust. 4 ustawy z 20 marca 1950 roku.

Stanowisko Skarżącego w tym zakresie sąd uznaje za nieprawidłowe z następujących przyczyn :

Ustawa z 20 marca 1950 roku przewidywała, że wszystkie nieruchomości ziemskie związków wyznaniowych przejęte zostają na własność Państwa (art. 1 ust. 1 ustawy). W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku zawarta została definicja nieruchomości ziemskiej związku wyznaniowego. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomościami ziemskimi związków wyznaniowych w rozumieniu ustawy były wszelkiego rodzaju nieruchomości ziemskie, należące do kościoła lub innego związku wyznaniowego albo do ich instytucji, zakładów, zakonów, zgromadzeń lub jakichkolwiek innych jednostek organizacyjnych i organów, bez względu na ich formę prawną oraz cele, na jakie dotychczas obracane były dochody z tych nieruchomości.

Jednocześnie, Ministrowi Administracji Publicznej powierzona została kompetencja do orzekania o tym, czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy (art. 4 ust. 4 ustawy).

W ocenie sądu, wskazanie w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku, że Minister Administracji Publicznej orzeka o tym czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego oznacza, że organ administracji rozstrzygał tę kwestię w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś poprzez wydanie zaświadczenia.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że powołana ustawa przewidywała również, że proboszczowie mogą zachować nieruchomości ziemskie o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w granicach do 50, a na terenie województw: poznańskiego, pomorskiego i śląskiego - do 100 ha (art. 4 ust. 2 ustawy). Również w zakresie orzekania, czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza właściwy był Minister Administracji Publicznej (art. 4 ust. 5 ustawy). Sąd Najwyższy wypowiadając się w odniesieniu do tego przepisu wskazał, że "w myśl przepisu art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku orzekanie o tym czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza należy do władzy administracyjnej a nie do sądu. Rozstrzygnięcie właściwego ministra co do charakteru spornej nieruchomości ma znaczenie prejudycjalne i dlatego sąd winien skorzystać z uprawnień przysługujących z mocy art. 191 pkt 3 k.p.c. i postępowanie zawiesić bądź z urzędu spowodować rozstrzygnięcie władzy administracyjnej, bądź też zakreślić odpowiedni termin stronie powodowej do wszczęcia postępowania administracyjnego i przedłożenia decyzji właściwego ministra" (por. orzeczenie z 14 sierpnia 1957 roku, III CR 385/57, Lex nr 1672411).

Sąd rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że przewidziany w art. 4 ust. 4 i ust. 5 ustawy z 20 marca 1950 roku mechanizm orzekania przez właściwego ministra o tym, czy dana nieruchomość stanowi nieruchomość o której mowa w art. 4 ust. 1 czy też gospodarstwo proboszcza o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustaw z dnia 20 marca 1950 roku jest taki sam, jak w przypadku orzekania o podpadaniu danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. W orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że orzekanie na podstawie § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51), polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego a następnie wydaniu decyzji administracyjnej rozstrzygającej o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej czy też nie.

Oznacza to, że w razie sporu co do tego, czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku, podmiot mający interes prawny w ustaleniu tej okoliczności winien wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o wydanie decyzji w trybie art. 4 ust. 4 cytowanej ustawy.

Zatem wbrew stanowisku strony Skarżącej, art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku nie może być uznany za przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia faktów, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.

Z treści skargi wynika, że Skarżący w toku postępowania przed Sądem Okręgowym, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z [...] kwietnia 1961 roku, [...] wykazywał, że orzekanie przez właściwego Ministra w trybie art. 4 ust. 4 ustawy z 20 marca 1950 roku dotyczy wyłączenie przypadków, w których sporne jest samo zagadnienie zakwalifikowania nieruchomości ziemskiej jako nieruchomości związku wyznaniowego. Ze skargi wynika również, że Skarżący w toku postępowania przed Sądem Okręgowym wyjaśniał, iż powołany przepis art. 4 ust. 4 ustawy z 20 marca 1950 roku wskazuje na władczą formę działania organu a zatem na wydanie decyzji a nie zaświadczenia. Sąd Okręgowy nie podzielił jednak argumentacji Skarżącego i zobowiązał go do przedstawienia zaświadczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 4 ustawy z 20 marca 1950 roku.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko Skarżącego, że przepis art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku wskazuje na władczą formę działania organu a zatem na wydanie decyzji a nie zaświadczenia. W ramach postępowania o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku przewidziane zostało rozstrzyganie sporów co do tego, czy dana nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie to winno być dokonane poprzez wydanie decyzji nie zaś zaświadczenia.

Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że wydanie przez Sąd Okręgowy zarządzenia zobowiązującego Skarżącego do przedstawienia zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 4 ustawy z 20 marca 1950 roku, pod rygorem niewykazania okoliczności z tym związanych, nie może zostać uznane za podstawę prawną obligującą organ administracji do wydania takiego dokumentu w sytuacji, w której art. 4 ust. 4 ustawy przewiduje formę decyzji dla rozstrzygnięcia czy dana nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że kwestia czy w realiach niniejszej sprawy z wnioskiem o ustalenie, iż sporne nieruchomości miały charakter nieruchomości związku wyznaniowego, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, a więc podlegających przejęciu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy, winien wystąpić Skarżący czy też Zgromadzenie [...] w K. twierdzące, że przedmiotowe nieruchomości nie przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 roku pozostaje poza zakresem kognicji sądu rozpoznającego skargę na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Skoro rozstrzygnięcie o tym czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego podlegającą przejęciu w trybie art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku winno nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie można stawiać organowi administracji zarzutu, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia naruszył art. 7 i 77 § 1 kp.a. nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego i nie poszukując dowodów celem ustalenia faktów, których potwierdzenia domagał się Skarżący. Nie można również stawiać organowi zarzutu, że w żaden sposób nie postarał się o dokumentację a w konsekwencji naruszył podstawowe zasady postępowania.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011).

Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak: W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285).

Zatem, skoro w realiach niniejszej sprawy ustalenie, czy przedmiotowe nieruchomości były nieruchomościami związku wyznaniowego wymagało przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego zakończonego wydaniem decyzji, organ nie miał możliwości wydania zaświadczenia.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że jeżeli nie toczyło się postępowanie mające na celu wydanie rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 4 ust 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku, a co za tym idzie w aktach organu nie znajduje się ewentualny egzemplarz decyzji rozstrzygającej tę kwestię, organ nie miał możliwości wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podsumowując sąd wskazuje, że rozstrzygnięcie organu odmawiające wydania zaświadczenia było prawidłowe.

Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.