Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1058/24 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.57.2024.AR w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz O. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1058/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę O. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7843.1.57.2024.AR w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca 17 kwietnia 2024 r. zgłosiła do Starosty Kartuskiego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na obiekcie budowlanym stanowiącym albo niestanowiącym całości techniczno-użytkowej urządzenia, w tym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m (liczba obiektów 1), montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej O. na istniejącej wieży OTP. W skład projektowanej stacji bazowej wchodzi instalacja radiotelekomunikacyjna zainstalowana na istniejącej wieży kratowej BOT E4/60, urządzenia telekomunikacyjne, elektroenergetyczna linia zasilająca i ogrodzenie na działce nr [...] obręb [...], gmina [...].

Decyzją z 20 maja 2024 r. nr B.6743.1137.2024.MS Starosta Kartuski na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji.

Organ ten wskazał, że postanowieniem z 2 maja 2024 r. zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w następującym zakresie: sprecyzowanie przedmiotu złożonego wniosku, ponieważ zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane budowa wewnętrznej instalacji elektroenergetycznej oraz budowa ogrodzenia o wysokości 1.80 m nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, wobec czego należy je wykreślić z wniosku; doprowadzenie planowanej inwestycji do zgodności z art. 29 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane przez wykazanie, że planowane urządzenia sterujące OPL posadowione na ramie są instalowane na obiekcie budowlanym, w przeciwnym razie planowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę istniejącej wieży i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę -w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W odpowiedzi na powyższe 15 maja 2024 r. pełnomocnik Inwestora uzupełnił wniosek jedynie w zakresie punktu 1. Starosta podał, że w zakresie punktu 2. postanowienie nie zostało uzupełnione, nie doprowadzono planowanej inwestycji do zgodności z art. 29 ust. 3 pkt. 3a ustawy Prawo budowlane. Starosta stwierdził, że budowa urządzenia telekomunikacyjnego, posadowionego na ramie, połączonej traktem kablowym z wieżą jest instalowaniem na obiekcie budowlanym urządzenia. Planowane roboty budowlane organ uznał za rozbudowę istniejącego obiektu (wieży kratowej BOT E4/60) o urządzenia telekomunikacyjne, posadowione na ramie, które po rozbudowie będzie stanowiło z istniejącą wieżą całość techniczną przez połączenie ich instalacją kablową, a więc wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie.

Decyzją z 7 października 2024 r. nr WI-I.7843.1.57.2024.AR Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał, że z opisu planowanych robót budowlanych zamieszczonego w załączonym projekcie zagospodarowania terenu wynika, że wspomniana "instalacja" planowana jest na istniejącej wieży kratowej typu BOT E4/60 o wysokości 60,45m m i wysokości całkowitej 61,95 m, o konstrukcji kratownicy przestrzennej o przekroju trójkątnym. Przewidziano: 2 anteny sektorowe [...] o wymiarach 1999x369x146 mm, na azymucie 90° i 210°, wysokość zawieszenia 59,7 m n.p.t.; 3 anteny sektorowe [...] o wymiarach 607x395x95/135, na azymucie 130°, 240° i 330°, wysokość zawieszenia 43,5 m n.p.t.; 1 antena sektorowa [...] o wymiarach 1499x449x115, na azymucie 330°, wysokość zawieszenia 57,3 m n.p.t.; 1 antena sektorowa [...] o wymiarach 2538x259x150, na azymucie 330°, wysokość zawieszenia 59,7 m n.p.t.; 1 antena radiolinii o średnicy 0,6 m, na azymucie 253°, wysokość zawieszenia 53,1 m n.p.t.; 12 modułów [...] zawieszonych na wysokości ok. 55,2 m n.p.t.; wsporniki: WSI (1 szt.), WS2 (2 szt.), WS3 (1 szt.) oraz W4 (3 szt.) dla mocowania planowanych anten oraz modułów OPL; urządzenia OPL (przyziemie); 1 pionowa drabina kablowa; 1 pozioma drabina kablowa; drabinki kablowe w każdym poziome planowanych anten i modułów OPL.

Ostatecznie w wyniku dokonanych robót budowlanych w skład całego obiektu docelowo wchodzić będzie: istniejąca wieża kratowa typu BOT E4/60; istniejące anteny sektorowe (6 – [...] i 12 – [...]), anteny radioliniowe (2 – [...] i 9 – [...]), podjednostki nadawcze [...] zlokalizowane w górnej części wieży; istniejące urządzenia sterujące u podnóża wieży; projektowane anteny sektorowe - 7 szt., antena radioliniowa - 1 szt., podjednostki nadawcze [...] zlokalizowane w górnej części wieży; projektowane urządzenia OPL u podnóża wieży, wyposażone w podesty obsługowe.

Wojewoda Pomorskiego na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wywnioskował, że planowane zamierzenie stanowi w rzeczywistości rozbudowę istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej, umożliwiającej nadawanie sygnału oraz emitującej pole elektromagnetyczne, zarówno ze względu na planowane urządzenia telekomunikacyjne posadowione na ramie i połączone traktem kablowym z wieżą telefonii komórkowej, jak i ze względu na montaż wymienionych elementów instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej na istniejącej wieży. Nie podzielił przy tym stanowiska Starosty, jakoby część planowanego zamierzenia spełniała dyspozycje art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane.

Stwierdził ponadto, że z uwagi na planowaną instalację elementów, w tym głównie siedmiu anten sektorowych i urządzeń sterujących na istniejącej stacji bazowej, dojdzie do zmiany parametrów stacji bazowej w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia sumarycznej mocy anten, w związku z czym zgłoszone roboty budowlane, określone przez inwestora jako instalacja radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej O. na istniejącej wieży OTP - w skład której wchodzi instalacja radiotelekomunikacyjna zainstalowana na istniejącej wieży kratowej BOT E4/60 wraz z konstrukcjami wsporczymi oraz urządzenia telekomunikacyjne, posadowione na ramie, połączonej traktem kablowym z wieżą, należy kwalifikować jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieszczą się w kategorii robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, a co za tym idzie nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca Spółka wniosła skargę za powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd ten oddalił skargę, uznając ja za niezasadną.

Mając na uwadze przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie budowy obiektów budowlanych i robót budowlanych wymagających dokonania zgłoszenia czy wymagających uzyskania pozwolenia na budowę Sąd, na podstawie materiałów z akt sprawy uznał za bezsporne, że skarżąca Spółka dokonała zgłoszenia zamierzenia budowlanego, wobec którego został wniesiony sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Rozstrzygając, czy planowane przez skarżącą roboty polegające na montażu instalacji radiotelekomunikacyjnej na istniejącej wieży kratowej BOT E4/60 wraz z konstrukcjami wsporczymi oraz urządzeniami telekomunikacyjnymi, posadowionymi na ramie, połączonej traktem kablowym z wieżą i tworzącej całość techniczną tego obiektu budowlanego, na działce nr [...] obręb [...], gmina [...] – mogą być objęte zgłoszeniem (jak wywodzi skarżąca), czy też wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (jak widzi to organ wnosząc sprzeciw Sąd zauważył, że skarżąca powołuje się na obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Z kolei, w ocenie Wojewody planowana inwestycja stanowi w rzeczywistości rozbudowę istniejącej już stacji bazowej telefonii komórkowej.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd wziął pod uwagę ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego (zob. wyrok NSA z 18 września 2024 r. sygn. II OSK 1607/24 i przywołane w nim orzecznictwo; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, możliwość skorzystania z trybu zgłoszenia (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego) warunkowana jest charakterem planowanej inwestycji i może nastąpić tylko wówczas, gdy umiejscowienie instalacji na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów (zob. odpowiednio wyroki NSA: z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16 – które odwołują się do nieobowiązującej już treści art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy dotyczącego instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, jednakże w odniesieniu do pojęcia "instalowania na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" pozostają aktualne).

Sąd wskazał, że w każdej sprawie należy rozgraniczyć "instalowanie" urządzeń od budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Niezależnie od tego, czy instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zawiera w sobie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 z 2010 r.), czy instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 od 25 października 2019 r.), to istotne jest, czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury. Nowelizacja Prawa budowlanego w tej części, na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1815), związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15. Jej zamiarem było uszczegółowienie rodzaju urządzeń jakie mogą być instalowane na obiektach budowlanych. Nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych." Aktualne zatem pozostają podglądy wyrażane na tle przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (obowiązującego do 18 września 2020 r.), który został zastąpiony przez art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego). A zatem zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów.

Podkreślił, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji, gdyż tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2022 r. sygn. II OSK 1967/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, że "instalowanie" jest innym rodzajem robót budowlanych niż rozbudowa, przebudowa czy remont. Definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Wyraz "instalowanie" oznacza zatem wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego. Pojęcie "instalowanie" stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń – obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się już z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. II OSK 2786/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważył, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1224/14; 15 lutego 2017 r. sygn. II OSK 596/17; 20 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1148/15; 12 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1389/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego (podobnie jak wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15) nie ma zastosowania do robót budowlanych stanowiących budowę (rozbudowę, przebudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Remont oznacza zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8).

Wskazanie parametrów charakterystycznych w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy, zaś w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej do tego rodzaju parametrów zaliczyć niewątpliwie należy moc EIRP anten zamontowanych na danym obiekcie budowlanym. To właśnie te parametry, w powiązaniu z wysokością obiektu i wysokością zamontowania na nim anten, przesądzają o wypełnianiu przez daną stację bazową jej funkcji, jaką jest emisja i odbiór fal elektromagnetycznych o określonych częstotliwościach, a więc muszą być uznane za charakteryzujące daną stację. Jeśli zamontowanie na wieży anten nie skutkuje zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie spełniałoby wymogi zakwalifikowania go jako "przebudowy" obiektu budowlanego, zaś w przypadku zmiany tychże charakterystycznych parametrów musiałoby być kwalifikowane jako jej "rozbudowa".

Sąd zgodził się, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wykonywanie robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że Wojewoda, orzekając w niniejszej sprawie, prawidłowo ocenił, że planowany przez skarżącą Spółkę zakres prac polegający na montażu radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej na istniejącej wieży, w skład której wchodzą: antenowe konstrukcje wsporcze, anteny, okablowanie, urządzenia sterujące wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zakres, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prac, wskazuje na rozbudowę istniejącego obiektu (wieży kratowej), gdyż doprowadzą one do zmiany istotnych parametrów tego obiektu budowlanego. Przypomniał, że planowana inwestycja zakłada wykonanie instalacji radiokomunikacyjnej operatora, która składać się będzie z: 7 anten sektorowych mocowanych do projektowanych wsporników na istniejącej wieży kratowej; 1 anteny radioliniowej mocowanej do projektowanego wspornika, 12 modułów [...], wsporników dla mocowania planowanych anten oraz modułów OPL; urządzenia OPL (przyziemie); 1 pionowej drabiny kablowej; 1 poziomej drabiny kablowej; drabinek kablowych w każdym poziome planowanych anten i modułów OPL.

Z uwagi na fakt, że posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to Sąd stwierdził, że dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej wraz z osprzętem, stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli (zob. wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. II OSK 1799/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uznał, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 pkt a Prawa budowlanego, na który powołuje się skarżąca, może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, a nie budowy czy przebudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (zob. wyrok NSA z 21 maja 2024 r. sygn. II OSK 539/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za istotne Sąd przyjął, że planowane przez skarżącą prace dotyczyć miały wybudowanej wcześniej stacji bazowej telefonii komórkowej a doposażenie tejże stacji o nowe anteny sektorowe zmieniło jej istotne parametry techniczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art 29 ust 3 pkt 3 lit a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "Prawo Budowlane") poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że instalacja dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę jeśli stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy przepisy te zwalniają z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę wykonania "konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych" a z literalnego brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są prace polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", co oznacza, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest także instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych,

b) art 30 ust 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez sąd I instancji, że na tej podstawie materialnoprawnej organy winny wnieść sprzeciw do zgłoszonych przez spółkę robót budowlanych z uwagi na fakt, iż jej inwestycja stanowi "przebudowę czy rozbudowę istniejącej stacji", która nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a,

c) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Prawa Budowlanego w zw. z art 30 ust 1 pkt 3 lit. b P.b. przez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaplanowane roboty budowlane polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki uzasadnia postawione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy a pozostałe strony nie wnosiły o jej przeprowadzenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez O. S. A. z siedzibą w W. opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało rozstrzygnięcie czy zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie roboty budowlane (zainstalowanie na obiekcie budowlanym stanowiącym całość techniczno-użytkową (istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej) urządzenia, w tym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m (liczba obiektów 1), montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej O.) odpowiadały zakresowi normatywnemu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) czy też należało je zakwalifikować jako rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, która wymagała pozwolenia na budowę i uzasadniała tym samym wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto ustalić należało, czy inwestycja nie kwalifikuje się do wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. ustawy, która wymagała jedynie zgłoszenia.

Zgodnie z dokonanym przez Spółkę zgłoszeniem przedmiotem jego była: instalacja radiotelekomunikacyjnej telefonii komórkowej O. S.A. na istniejącej wieży [...], w skład w której wchodzą: antenowa konstrukcja wsporcza, anteny sektorowe, okablowanie, urządzenie sterujące. Na elementy instalacji składają się:

1. Anteny sektorowe o wymiarach 1999x369x146 mm (2 sztuki),

2. Anteny sektorowe o wymiarach 607x395x95/135 (3 sztuki),

3. Antena sektorowa o wymiarach 1499x449x115 (1 sztuka),

4. Antena sektorowa o wymiarach 2538x259x150 (1 sztuka),

5. Antena radiolinii o średnicy 0,6m (1 sztuka),

6. Moduły [...] (12 sztuk),

7. Wsporniki: WSI (1 sztuka), WS2 (2 sztuki), WS3 (1 sztuka) oraz W4 (3 sztuki),

8. Urządzenia OPL przyziemne,

9. 1 pionowa drabina kablowa,

10. 1 pozioma drabina kablowa,

11. Drabiki kablowe w każdym poziomie planowanych anten i modułów OPL.

W wyniku przedmiotowej instalacji dodatkowej infrastruktury telekomunikacyjnej oraz związanych z nimi urządzeń i elementów w skład całego obiektu wchodzić będzie: istniejąca wieża kratowa typu BOT E4/60; istniejące anteny sektorowe (6 – [...] i 12 – [...]), anteny radioliniowe (2 – [...] i 9 – [...]), podjednostki nadawcze [...] zlokalizowane w górnej części wieży; istniejące urządzenia sterujące u podnóża wieży; projektowane anteny sektorowe - 7 szt., antena radioliniowa - 1 szt., podjednostki nadawcze [...] zlokalizowane w górnej części wieży; projektowane urządzenia OPL u podnóża wieży, wyposażone w podesty obsługowe.

W ocenie Sądu I instancji powyższy zakres robót budowlanych prowadzi do zainstalowania na wieży nowych anten, które doprowadzi do zmiany parametrów technicznych stacji bazowej a w związku z tym skutkować będzie jej rozbudową, a tym samym wymagało pozwolenia na budowę. Sąd uznał więc zasadność zgłoszenia przez organy sprzeciwu do tak określonych prac na zasadzie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie argumentacja przedstawiona w rodzajowo podobnej sprawie ze skargi kasacyjnej tej samej Spółki tj. w wyroku NSA z 28 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 1593/25, gdzie uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygając o kwalifikacji robót budowlanych sprowadzających się zasadniczo do zainstalowania dodatkowych anten wraz z niezbędnym osprzętem do ich obsługi NSA zakwestionował stanowisko Sądu i organu odwoławczego, które sprowadzało się do uznania, że planowane roboty budowlane stanowiły przebudowę albo rozbudowę pierwotnej budowli, wynikającą z doposażenia stacji o kolejne anteny sektorowe wraz z osprzętem.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku zwrócił uwagę, że "powyższe ujęcie nie jest właściwe w odniesieniu do specyfiki przedmiotu zgłoszenia skarżącej i pomija treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. w brzmieniu obowiązującym po kolejnych nowelizacjach.

Kluczowe znaczenie ma ustalenie, jaki obiekt stanowi punkt odniesienia dla pojęć budowy, rozbudowy i przebudowy. Sąd pierwszej instancji przyjął w istocie, że obiektem tym jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość techniczno-użytkowa, a w konsekwencji, że zwiększenie mocy EIRP anten i zmiana rozkładu pól elektromagnetycznych oznaczają zmianę parametrów użytkowych tej stacji. Taki sposób rozumowania może w pewnych przypadkach, w zależności od okoliczności, mieć znaczenie w sprawach, w których przedmiotem oceny jest kompleksowe wykonanie nowego nośnika wraz z instalacją nadawczą albo bezpośrednia ingerencja przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w jego istniejącą stację bazową postrzeganą jako tak ujęte zamierzenie budowlane. Omawiany sposób rozumowania nie może być jednak bezrefleksyjnie przenoszony na każdy przypadek współlokowania odrębnej instalacji radiokomunikacyjnej kolejnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na legalnie istniejącym nośniku – elemencie infrastruktury pasywnej.

NSA zauważył, że w kontrolowanej sprawie zgłoszenie nie obejmowało budowy nowej wieży, podwyższenia wieży, przebudowy fundamentów, wymiany elementów nośnych ani zmiany geometrii jej konstrukcji. [...] Zgłoszenie O. S.A. obejmowało wyłącznie montaż urządzeń tego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, wraz z osprzętem, na istniejącej wieży pełniącej funkcję infrastruktury pasywnej należącej do O. sp. z o.o., na której funkcjonowała już niezależna instalacja radiokomunikacyjna operatora [...].

Sąd ten stwierdził, że w takich warunkach obiektem odniesienia na potrzeby kwalifikacji budowlanej nie powinno być zatem hipotetyczne zamierzenie budowlane postrzegane jako element szeroko rozumianej "stacji bazowej" w postaci "zsumowanych" elementów technicznych trzech operatorów: istniejącej wolno stojącej wieży antenowej, istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej [...] i projektowanej instalacji O. S.A. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku, że każde kolejne współkorzystanie z tej samej wieży przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego automatycznie stanowi rozbudowę "stacji bazowej", pomimo że jego urządzenia zachowują funkcjonalno-techniczną autonomię, a zakres robót sprowadza się do instalowania urządzeń wymienionych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. i nie obejmuje ingerencji w konstrukcję obiektu nośnego ani w urządzenia innego operatora.

Sąd w przywołanym wyżej wyroku zauważa, że ustawodawca nie poprzestał w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. na ogólnym pojęciu "urządzeń". Wprost wskazał, że chodzi także o antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne, związany z nimi osprzęt oraz urządzenia zasilające. Dodatkowo przesądził, że instalowane urządzenia mogą stanowić albo nie stanowić całości techniczno-użytkowej. Ten element przepisu ma istotne znaczenie normatywne. Wyklucza on taki tok rozumowania, w którym już samo funkcjonalne powiązanie anten, modułów radiowych, dróg kablowych, urządzeń sterujących, osprzętu i zasilania w jeden zespół techniczny miałoby automatycznie przesądzać o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził wykładnię historyczną art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Wskazał, że już od 1997 r. w P.b. przewidywano uproszczony reżim dla robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Następnie regulacja ta została ujęta w art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. Ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. nr 106, poz. 675) doprecyzowano, że w pojęciu urządzeń mieszczą się antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne. Kolejna istotna zmiana nastąpiła ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), gdy ustawodawca dodał sformułowanie dotyczące urządzeń stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej oraz wprost wymienił osprzęt i urządzenia zasilające. Następnie ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) dotychczasową treść art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. przeniesiono do obecnej systematyki art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.

Podkreślił, że ta sekwencja zmian nie jest obojętna dla wykładni analizowanych regulacji. Kolejne nowelizacje nie zawężały zakresu zwolnienia, lecz doprecyzowywały jego przedmiot. Ustawodawca reagował na rozbieżności praktyki, w której organy administracji architektoniczno-budowlanej kwalifikowały instalacje radiokomunikacyjne jako budowę albo rozbudowę budowli, mimo że przepis obejmował instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych.

W tym kontekście należało odnotować też ustawę z dnia 4 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 1847, dalej: "zm.P.b.2025"). Nowelizacja ta nie stanowi oczywiście bezpośredniej podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ sprzeciw został wniesiony w 2024 r., a przepis przejściowy art. 7 ust. 1 pkt 2 zm.P.b.2025 odnosi się do zgłoszeń, do których organ nie zgłosił sprzeciwu albo nie upłynął termin na wniesienie sprzeciwu. Ma ona jednak znaczenie pośrednie i potwierdza kierunek interpretacji wcześniejszego brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Na mocy art. 1 pkt 6 lit. c zm.P.b.2025 w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. wprost wskazano "stacje bazowe telefonii komórkowej". Oznacza to, że w najnowszym stadium rozwoju regulacji ustawodawca przesądził, że stacja bazowa telefonii komórkowej, niestanowiąca budowli, może być instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym w reżimie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się także do uzasadnienia projektu ustawy, uchwalonej następnie jako omówiona wyżej nowelizacja z dnia 4 grudnia 2025 r. (druk sejmowy nr 1379). Projektodawca wskazał tam, że doprecyzowano przepisy dotyczące instalowania urządzeń, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej na obiektach budowlanych, a celem projektowanych zmian było jednoznaczne przesądzenie, że realizacja stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych jest możliwa w trybie instalowania urządzeń technicznych na obiektach budowlanych, przewidzianym w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Szczególne znaczenie ma przy tym wskazanie przez projektodawcę dwóch przykładowych, najczęściej spotykanych w praktyce sytuacji. Obok realizacji stacji bazowej na dachu budynku wymieniono wprost "zainstalowanie dodatkowych systemów antenowych na już istniejącej stacji bazowej – zarówno wolno stojącej, jak i istniejącej na obiekcie budowlanym". Uzasadnienie projektu nowelizacji ma w tym zakresie znaczenie potwierdzające. Wskazuje ono, że objęcie zgłoszeniem na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. instalacji urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej, także w postaci instalacji na wolno stojących wieżach o tej samej funkcji, jawi się jako stan obecnie aprobowany, a nawet pożądany przez ustawodawcę.

Przywołano wówczas stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1230/23, oraz z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 617/25. Podkreślono w nich, że pojęcia "instalowanie" i "urządzenia" muszą być odczytywane przez pryzmat całego brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., a nie w oderwaniu od dalszej części tej samej jednostki redakcyjnej. W omawianych orzeczeniach akcentowano potrzebę odejścia od automatyzmu przy kwalifikowaniu przedsięwzięć telekomunikacyjnych. Organ nie może przyjmować z góry, że każda stacja bazowa telefonii komórkowej instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym jest równoznaczna z budową obiektu budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Konieczne jest ustalenie rzeczywistego charakteru i zakresu robót, w szczególności tego, czy roboty wymagają istotnej ingerencji w elementy konstrukcyjne dotychczasowego obiektu, czy ograniczają się do instalowania urządzeń.

Przywołane wyżej stanowisko NSA skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje za własne.

Powyższa wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane według standardu indywidualnej oceny ma zatem decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Art. 3 pkt 1 P.b. definiuje obiekt budowlany jako budynek, budowlę albo obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Art. 3 pkt 3 P.b. zalicza do budowli między innymi wolno stojące maszty antenowe. Z kolei przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b.). Robotami budowlanymi są budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a P.b.).

Z przywołanych przepisów nie sposób wywieść, że każdy zespół urządzeń radiokomunikacyjnych zamontowany na istniejącym maszcie staje się przez sam fakt swego przeznaczenia nową budowlą albo rozbudową budowli istniejącej. Przeciwnie, konieczne jest w pewnych przypadkach rozróżnienie istniejącego obiektu nośnego od instalowanych na nim urządzeń. Istniejąca wieża kratowa typu BOT-E4/60 jest obiektem budowlanym. Ta okoliczność nie wyłącza zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, lecz warunkuje jego zastosowanie, ponieważ przepis ten dotyczy instalowania urządzeń właśnie na obiektach budowlanych.

Rozróżnienie to potwierdzają przepisy techniczno-budowlane z zakresu telekomunikacji. Rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1040, dalej: "r.w.t.tel.") stanowi w § 1, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie telekomunikacyjnych obiektów budowlanych. W § 2 pkt 1 tego rozporządzenia antenową konstrukcję wsporczą zdefiniowano jako konstrukcję wsporczą anten, urządzeń radiowych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających, wolno stojącą albo posadowioną na istniejącym obiekcie budowlanym. W § 2 pkt 17 r.w.t.tel. telekomunikacyjny obiekt budowlany zdefiniowano jako telekomunikacyjną linię kablową, kanalizację kablową, antenowe konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne, podbudowę słupową dla telekomunikacyjnych linii kablowych, szafy i słupki telekomunikacyjne. Definicja ta nie wymienia samych instalacji radiokomunikacyjnych, które zachowują status urządzeń. Istotne jest, że w § 2 pkt 18 i 19 r.w.t.tel. wyróżniono wolno stojącą wieżę antenową oraz wolno stojący maszt antenowy jako postacie antenowej konstrukcji wsporczej posadowionej na gruncie. Natomiast w § 2 pkt 20 tego rozporządzenia zdefiniowano współwykorzystanie jako usytuowanie telekomunikacyjnych obiektów budowlanych na obszarze innych obiektów budowlanych albo z wykorzystaniem całości lub części tych obiektów.

Powyższe przepisy, zwłaszcza dotyczące współwykorzystania, należy odczytywać wespół z regulacjami sektorowymi, z zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie, z uwagi na datę zaskarżonej decyzji, należy odwoływać się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. Prawo komunikacji elektronicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1221 z późn. zm.).

W ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w brzmieniu na datę zaskarżonej decyzji (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 604, dalej: "u.w.r.u.s.t."), infrastruktura techniczna została ujęta szeroko jako każdy element infrastruktury lub sieci, który "może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej", "nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej". Ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.w.r.u.s.t. wprost zaliczył do tej kategorii między innymi maszty, wieże i słupy, czyli tzw. infrastrukturę pasywną. Z kolei art. 17 ust. 1 u.w.r.u.s.t. przewidywał dostęp telekomunikacyjny do infrastruktury technicznej, w tym współkorzystanie z niej, w celu realizacji szybkiej sieci telekomunikacyjnej. Operator sieci był, i jest nadal, w zasadzie obowiązany umożliwić przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dostęp do infrastruktury technicznej, chyba że zaistniały okoliczności określone w art. 19 ust. 4 u.w.r.u.s.t.

Oznacza to, że istniało i istnieje nadal, systemowe rozróżnienie pomiędzy infrastrukturą pasywną a elementami sieci telekomunikacyjnej, o których umieszczenie w tej pierwszej może ubiegać się przedsiębiorca telekomunikacyjny. Wynika z tego, że wykorzystanie istniejących, na przykład, wolno stojących wież antenowych, dla montażu systemów transmisyjnych kolejnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jest rozwiązaniem normatywnie uznanym. Powyższe nie rozstrzyga wprawdzie samoistnie o trybie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, ale wzmacnia wniosek, że samo współlokowanie dodatkowej, odrębnej instalacji radiokomunikacyjnej na istniejącej konstrukcji nośnej, stanowiącej element infrastruktury pasywnej należącej do jej operatora, przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego – jest sytuacją szczególną oraz specyficzną dla infrastruktury telekomunikacyjnej i nie powinno być automatycznie sprowadzane do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego.

Odwołując się zatem do definicji pojęć opisanych powyżej i do towarzyszących im regulacji sektorowych stwierdzić należy, że przepisy prawa odróżniają funkcjonalnie nośnik, taki jak wieża albo maszt, stanowiący infrastrukturę techniczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 u.w.r.u.s.t., od instalacji radiokomunikacyjnej i jej urządzeń, czyli infrastruktury aktywnej.

W stanie faktycznym sprawy oznacza to, że wyodrębnić należało trzy obiekty: istniejącą wieżę kratową BOT E4/60, istniejącą instalację [...] oraz projektowaną instalację O. S.A. Sam fakt współlokalizacji urządzeń różnych operatorów na jednej wolno stojącej wieży antenowej nie przesądza automatycznie o istnieniu jednego, zbiorczego obiektu budowlanego, którego każdy kolejny element byłby rozbudową dotychczasowej stacji.

Z materiału sprawy wynika, że inwestycja dotyczyła instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej O. S.A. na istniejącej wieży [...], określonej jako obiekt [...], nr [...], [...], na działce nr [...]. Na wieży znajdowała się wcześniej instalacja operatora [...], a u podnóża wieży ogrodzenie. O. S.A. zgłosiła natomiast zamiar umieszczenia odrębnej instalacji radiokomunikacyjnej, przewidzianej do montażu na wieży na różnych jej wysokościach i funkcjonującej niezależnie. Projektowana instalacja nie obejmowała wykonania nowej wieży, podwyższenia wieży istniejącej, wykonania nowych fundamentów wieży, wymiany elementów nośnych trzonu ani zmiany geometrii masztu.

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda niewłaściwie zakwalifikował przedmiot zgłoszenia. Zamiast ocenić roboty opisane przez O. S.A. w zgłoszeniu, zakwalifikował hipotetyczny obiekt docelowy, powstały z "sumowania" istniejącej wieży, istniejącej instalacji [...] i projektowanych urządzeń sieci O.. Taki zabieg nie jest właściwy na tle art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane i art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Organ powinien był przede wszystkim ocenić, czy roboty objęte zgłoszeniem skarżącej polegały na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a nie, czy po ich wykonaniu na jednej wieży będą funkcjonowały urządzenia więcej niż jednego operatora i rozpatrywać ich relacje w kategoriach rozbudowy czy przebudowy.

Za przyjęciem "instalowania" przemawiała także dokumentacja graficzna projektu zagospodarowania terenu. Odpowiada ona wykonaniu instalowania urządzeń, a nie budowy albo rozbudowy obiektu budowlanego. Rzut przyziemia przedstawia istniejący obrys wieży i istniejące urządzenia [...], natomiast elementy projektowane przez O. S.A. są oznaczone odrębnie, w sąsiedztwie wieży, wraz z projektowaną drabinką kablową i ogrodzeniem. Rysunek poziomów anten pokazuje odrębne projektowane elementy na poziomie od około 43,5 m n.p.t. przez 55,2 m i 57.3 m n.p.t. do 59,7 m n.p.t. oraz istniejące niezależnie elementy [...] na innych poziomach. Z tych rysunków nie wynika wykonanie nowego masztu, nowej wieży ani zmiana konstrukcji nośnej. Przewidziano tylko rozmieszczenie dodatkowych elementów instalacyjnych na istniejącym nośniku.

Z tego względu argument dotyczący emisji pola elektromagnetycznego nie mógł samodzielnie przesądzać o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przyjmuje, że moc EIRP anten i rozkład pól elektromagnetycznych nigdy nie mogą charakteryzować stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazuje jedynie, że w realiach niniejszej sprawy były to parametry pracy projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej O. S.A., a nie parametry budowlane istniejącej wieży kratowej ani samodzielna podstawa do uznania, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. Odmienna ocena prowadziłaby do wniosku, że każda instalacja radiokomunikacyjna służąca nadawaniu sygnału powoduje rozbudowę albo przebudowę obiektu budowlanego, na którym jest montowana, co pozbawiałoby praktycznego znaczenia tę część art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., w której ustawodawca wprost wymienił instalacje radiokomunikacyjne.

Ochrona przed promieniowaniem elektromagnetycznym jest zapewniana przez przepisy odrębne. Przewiduje ją rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), które ma znaczenie w procesie budowlanym, a zawarte w nim wymogi są uwzględniane przez organ architektoniczno-budowlany przy ocenie kompletności zgłoszenia i zgodności zamierzenia z prawem. Należy również wskazać na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm., dalej: "P.o.ś."). Art. 122a ust. 1 i nast. P.o.ś. przewidują obowiązki pomiarowe w zakresie pól elektromagnetycznych, a art. 152 ust. 1 P.o.ś. dotyczy zgłoszenia instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, a która może negatywnie oddziaływać na środowisko. Te regulacje nie powinny być natomiast zastępowane rozszerzającą wykładnią obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdy chodzi o przypadki instalowania określone w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.

W dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora zawarto oświadczenie, że stacja bazowa jaki i zasięg jej oddziaływania nie leż bezpośrednio na obszarze Natura 2000. Planowana budowa na etapie realizacji i eksploatacji nie będzie oddziaływać na obszary chronione Natura 2000 i na obiekty chronione, dla których zostały one utworzone. Oświadczenia te nie zastępują rozstrzygnięć właściwych organów ochrony środowiska, ale pokazują, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł poprzestać na ogólnej tezie, iż "nie sposób ocenić" zasięgu pól elektromagnetycznych. Jeżeli organ uważał, że dokumentacja jest niepełna, powinien był skorzystać z instrumentów przewidzianych w art. 30 ustawy Prawo budowlane, a nie kwalifikować całe zamierzenie jako wymagające pozwolenia na budowę.

W szczególności art. 30 ust. 5c wskazanej ustawy stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie zostało zarejestrowane dnia 17 kwietnia 2024 r., a sprzeciw wniesiono dnia 20 maja 2024 r. W aktach nie wykazano, aby organ wzywał O. S.A. do uzupełnienia dokumentacji w zakresie obliczeń pól elektromagnetycznych, rysunków zasięgów. To potwierdza, że niedostatek informacji o ewentualnym oddziaływaniu nie został potraktowany jako brak zgłoszenia, lecz został wykorzystany do zmiany kwalifikacji prawnej inwestycji.

W świetle tych ustaleń zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię. Sąd I instancji przyjął, że obiektem odniesienia dla oceny zmiany parametrów technicznych lub użytkowych jest stacja bazowa telefonii komórkowej rozumiana jako całość techniczno-użytkowa, obejmująca istniejącą wieżę, funkcjonującą już instalację operatora [...] oraz projektowane urządzenia O. S.A. W konsekwencji uznał, że zmiana mocy EIRP i rozkładu pól elektromagnetycznych oznacza przebudowę albo rozbudowę tej stacji. Takie ujęcie nie odpowiada jednak realiom niniejszej sprawy ani brzmieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem zgłoszenia nie było wykonanie nowej wolno stojącej wieży antenowej, podwyższenie istniejącej wieży, przebudowa fundamentów, wymiana elementów nośnych, zmiana geometrii konstrukcji ani ingerencja w istniejącą instalację operatora [...]. Zgłoszenie obejmowało zainstalowanie odrębnej instalacji radiokomunikacyjnej kolejnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na legalnie istniejącym nośniku, stanowiącym element infrastruktury pasywnej, z wykorzystaniem jego nośności i bez zmiany schematu konstrukcyjnego wieży. W takiej sytuacji nie można za obiekt odniesienia przyjmować hipotetycznej, zbiorczej stacji bazowej powstałej przez proste zsumowanie istniejącej wieży, istniejącej instalacji [...] i odrębnej, projektowanej instalacji O. S.A.

O. S.A. nie zamierzała wybudować nowej wieży, przebudować konstrukcji wieży istniejącej ani w żadnym stopniu ingerować w zrealizowane wcześniej urządzenia nadawcze innego operatora. Skarżąca zaplanowała zainstalowanie własnej, niezależnej instalacji radiokomunikacyjnej na istniejącej wolno stojącej wieży antenowej, współwykorzystywanej już przez operatora [...]. Parametry pracy projektowanej instalacji, takie jak moc EIRP anten i rozkład pól elektromagnetycznych, mogą mieć w takim układzie znaczenie na gruncie przepisów odrębnych, w szczególności dotyczących ochrony środowiska, dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych albo ewentualnej oceny przesłanek z art. 30 ust. 7 P.b. Nie przesądzają jednak same przez się, że wykonanie robót objętych zgłoszeniem stanowi rozbudowę albo przebudowę obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia na budowę.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy albo wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro roboty objęte zgłoszeniem mieściły się co do zasady w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, to nie było podstaw do przyjęcia, że wymagały pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, zauważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane nie obowiązywał, wobec czego zarzut w części odnoszącej się do tego przepisu jest bezzasadny. Dalsza ocena może zatem dotyczyć wyłącznie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a tej ustawy.

Skarżąca twierdzi, że zaplanowane roboty polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m. Zarzut ten nie mógł prowadzić do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane. Kwestia wysokości własnej wszystkich instalowanych urządzeń albo funkcjonalnie ocenianego zespołu urządzeń jako kryterium wyróżnienia zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane nie była przedmiotem ustaleń organów ani Sądu I instancji. Skoro inwestor sam dokonał zgłoszenia, a więc posłużył się trybem właściwym dla robót z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, a w zgłoszeniu wprost opisał urządzenia jako posiadające wysokość przekraczającą 3 m, to nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywanie po raz pierwszy ustaleń technicznych w tym zakresie ani ich weryfikowanie, zwłaszcza że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów odnoszących się do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, czy to przez organy, czy to w zakresie przyjętym przez Sąd pierwszej instancji.

Podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowiła zatem błędna wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane oraz z niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Dokonana ocena nie oznacza jednak zwolnienia skarżącej z obowiązków wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności wymogów z zakresu ochrony środowiska, dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych czy bezpieczeństwa konstrukcji. Oznacza jedynie, że w ustalonym stanie sprawy, opartym na dokonanej indywidualnie ocenie charakterystyki konkretnej inwestycji objętej zgłoszeniem, zainstalowanie przez O. S.A. na istniejącej wieży kratowej urządzeń radiokomunikacyjnych z osprzętem mieści się w pojęciu instalowania w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 182 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kartuskiego z 20 maja 2024 r. nr B.6743.1137.2024.MS, o czym stanowi pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego złożyły się poniesione przez nią kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł, kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł, opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 zł i 240 zł odpowiadających stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 215).

-----------------------

22