II SA/Lu 551/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-14	
Data wpływu	2021-07-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 182/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 85 poz 388; art. 2; Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 217 par. 1-2, 218, 220; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi W. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] maja 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. J." (dalej jako: skarżąca lub Spółdzielnia), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Pismem z 22 stycznia 2021 r. Spółdzielnia zwróciła się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek przy ul. [...] został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 marca 1999 r. Zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania budynku potwierdza decyzja z

24 maja 2001 r. udzielająca Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "K." pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...], z wyłączeniem lokali usługowych (w tym lokalu objętego wnioskiem). Jednocześnie inwestor został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych. W okresie późniejszym na wniosek tej samej Spółdzielni wydano pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne (decyzja z 22 marca 2006 r.). W stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, trzy lokale usługowe tj. sklep AGD, sklep papierniczy, sklep obuwniczy, usytuowane na parterze (kondygnacja -1) zostały scalone w jeden lokal – przedszkole, poprzez wykonanie przejść komunikacyjnych w przegrodach budowlanych wydzielających lokale. W miejscu poprzednio istniejącego lokalu usługowego sklepu AGD, wskazanego we wniosku jako samodzielny lokal usługowy nr [...], utworzona została sala pobytu dzieci, skład leżaków oraz powiększono WC, adaptując pomieszczenie socjalne. Inwestor zgłosił zakończenie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. (pismo z 11 maja 2006 r.). Zakończenie procesu inwestycyjnego i fakt użytkowania lokalu na cele przedszkola potwierdzają także oględziny w terenie przeprowadzone przez pracowników organu w dniu 13 stycznia 2021 r., mające na celu wyjaśnienie czy zrealizowane zostały lokale przedszkola objęte wnioskiem Spółdzielni "N. J." o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z 28 lutego 2008 r.

W ocenie organu I instancji, dokumentacja dołączona do wniosku dotyczącego wyodrębnienia lokalu usługowego nr [...] wskazuje stan lokalu, który istniał przed przeprowadzonymi robotami budowlanymi i zmianą sposobu użytkowania na przedszkole, na podstawie decyzji z 22 marca 2006 r. Z uwagi na sprzeczność złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia z dokumentami znajdującymi się w dyspozycji urzędu, wezwano wnioskodawcę do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie. Wnioskodawca nie zastosował się do wezwania. W ocenie organu, w tych okolicznościach wydanie żądanego zaświadczenia prowadziłoby do potwierdzenia nieprawdziwego stanu faktycznego i prawnego lokalu. Organ stwierdził, że wskazany lokal jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku funkcjonalnie i nie stanowi części składowej innego lokalu, a także ma zapewniony dostęp poprzez odrębne wejście. Jednakże w stanie faktycznym ten "lokal" jest częścią innego lokalu. Z uwagi na niezgodność przedstawionego w inwentaryzacji budowlanej lokalu nr [...] z pozwoleniem na budowę z 22 marca 2006 r. oraz danymi dotyczącymi przyjęcia do użytkowania lokalu objętego ww. pozwoleniem, organ uznał, iż należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jego wydanie prowadziłoby do potwierdzenia nieprawdziwego stanu faktycznego i prawnego lokalu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia podniosła zarzuty wadliwych ustaleń faktycznych i naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048; dalej jako: u.w.l.). W ocenie Spółdzielni, organ nie ustalił, czy budowa lokali usługowych została zakończona i czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie tych lokali (w tym lokalu nr [...]). Nie można wydać pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali, skoro "lokal" nie istnieje w sensie prawnym, gdyż nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. W tej sytuacji jedynym stanem faktycznym i prawnym zgodnym z pozwoleniem na użytkowanie jest stan wykazany w pozwoleniu na budowę z 1999 r. Kolejne zmiany zostały dokonane niezgodnie z prawem.

Po rozpatrzeniu zażalenia, wspomnianym na wstępie postanowieniem z

18 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając stanowisko Kolegium potwierdziło prawidłowość ustaleń organu

I instancji. W konsekwencji wykonania robót budowlanych w oparciu o decyzję z 2006 r. obecnie istnieje lokal usługowy, który powstał w wyniku połączenia trzech lokali usługowych, na podstawie pozwolenia na budowę, w skład którego wchodzi powierzchnia odpowiadająca dawnemu lokalowi usługowemu przeznaczonemu na sklep AGD, wskazanemu we wniosku jako lokal nr [...], który to lokal nie istnieje jako lokal samodzielny pod względem faktycznym i prawnym. Tymczasem, z przedłożonego przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu rzutu wynika, że ww. lokal istnieje, jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku i nie stanowi części składowej innego lokalu, a także ma zapewniony dostęp komunikacyjny (odrębne wejście), co nie odpowiada zarówno projektowi budowlanemu (decyzja z [...] marca 2006 r.), przy czym brak jest dokumentów (wnioskodawca pomimo wezwania dokumentów takich nie przedłożył, z kolei organ administracji nie jest w ich posiadaniu), z których wynikałby odmienny stan rzeczy, jak i rzeczywistości (stanowi faktycznemu). Konkludując Kolegium uznało, że w sprawie nie zostały spełnione warunki określone art. 2 ust. 1a i 2 u.w.l., dlatego brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność spornego lokalu.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: (1) art 217 § 1 i 2 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie przez Kolegium, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, w sytuacji, gdy w obrocie codziennym nadal funkcjonuje lokal nr [...]; (2) art. 218 § 1 k.p.a., poprzez brak prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, w którym organ odwoławczy finalnie wyjaśniłby czy lokal nr [...] legitymuje się zaświadczeniem o samodzielności

i czy nastąpiła zmiana numeracji lokalu i powierzchni i gdzie te dane są ujawnione; (3) art. 220 k.p.a., poprzez aprobatę żądania dostarczania przez skarżącą innych dokumentów niż te, którymi dysponował organ I instancji w oparciu o posiadane ewidencje, rejestry lub o które mógł zwrócić się do innych podmiotów publicznych; ponadto organ nie wskazał przepisu prawa w oparciu, o który żądał potwierdzenia faktów lub stanu prawnego; (4) art. 6 k.p.a., gdyż organ odwoławczy powielił twierdzenia organu I instancji i nie działał na podstawie przepisów prawa a jedynie na uznaniowości i powielaniu twierdzeń organu niższego rzędu; (5) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podejmowania z urzędu wszelkich czynności mających na celu wyjaśnienie stanu sprawy na etapie rozpatrywania zażalenia, w wyniku niezwrócenia się do organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informacje co do udzielenia przez ten organ pozwolenia na użytkowanie (przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy) lokalu nr [...], jak również do organu pierwszej instancji w celu zażądania wszystkich dokumentów, jakimi dysponował organ; (6) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie uzupełnienia na etapie odwoławczym materiału dowodowego co doprowadziło do błędnych ustaleń i błędnych końcowych wniosków, powielających twierdzenia organu

I instancji; (7) art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, co doprowadziło Kolegium do nieprawidłowego ustalenia, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia, mimo, iż lokal ten funkcjonuje jako oznaczony nr [...]; (8) art. 79 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że prywatna wizyta pracowników organu I instancji na terenie, gdzie znajduje się lokal nr [...] bez zawiadomienia i bez udziału stron wypełniła wszelkie cechy dowodu z oględzin.

Ponadto Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: (1) art. 2 ust. 1a u.w.l., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że brak obligatoryjnej decyzji w postaci pozwolenia na użytkowanie albo brak skutecznie dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia samodzielności, a taki akt zastępuje decyzja - pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych na przedszkole niepubliczne, co spowodowało wadliwe uznanie iż lokale te (w tym lokal [...]) zyskały atrybut samodzielności; (2) art. 2 ust. 5 u.w.l., poprzez pominięcie i niezastosowanie w sytuacji, gdy przedstawiona dokumentacja odzwierciedla stan zgodny z dokumentami, jakimi posługiwano się uprzednio i obecnie w tym również osoba, która rości sobie tytuł do lokalu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto Spółdzielnia wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów (zaświadczenia Urzędu Miasta L. z 5 września 2007 r., na okoliczność braku stwierdzenia samodzielności lokalu nr [...]; aktu notarialnego z

[...] kwietnia 2009 r., na okoliczność nie istnienia lokalu trzylokalowego, który miał powstał w 2006 r.; wydruku księgi wieczystej na okoliczność założenia w 2009 r. księgi wieczystej dla lokalu nr [...]).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Postanowieniem z 14 września 2021 r. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów dołączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie są następujące: organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

Zaświadczenie wydawane przez organ zasadniczo jedynie potwierdza określony stan prawny lub faktyczny. W niektórych jednak sprawach wydanie zaświadczenia wymaga zweryfikowania przesłanek materialnoprawnych, określonych w stosownych przepisach. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te określa treść art. 2 u.w.l. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a). Wymogu tego nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3).

Argumentacja Spółdzielni opiera się na następującym wywodzie: (1) pozwolenie na użytkowanie lokali usługowych znajdujących się w budynku przy ul. [...] (w tym lokalu nr [...]) nie zostało wydane; (2) potwierdzeniem tego jest wydane przez organ I instancji zaświadczenie z 5 września 2007 r. o samodzielności lokali mieszkalnych w ww. budynku; w zaświadczeniu wyraźnie wyłączono lokale usługowe, w tym lokal nr [...]; (3) skoro nie oddano do użytkowania lokali usługowych, decyzja z

[...] maja 2006 r. dotycząca pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania nie mogła wykreować samodzielności lokalu; nie można zmienić sposobu użytkowania lokalu, który nie został oddany do użytku zgodnie z prawem; (4) zaświadczenie z 2007 r. nie wskazuje, aby istniał jakikolwiek lokal przedszkolny, w skład którego wchodził lokal nr [...]; (5) nielogiczne jest zatem twierdzenie, że lokal przedszkolny uzyskał status samodzielności, skoro lokale mające wchodzić w jego skład nigdy nie istniały w obrocie prawnym jako oddane do użytkowania i spełniające przesłanki samodzielności; (6) z aktu notarialnego z 2009 r., na podstawie którego skarżąca Spółdzielnia nabyła m.in. prawo użytkowania wieczystego wraz z własnością budynku przy ul. [...] wynika, że został tam wymieniony lokal nr [...] do którego uprawniony jest P. P.), a nie inny lokal (przedszkolny), powstały z połączenia trzech lokali; (7) w sierpniu 2009 r. dla lokalu nr [...] została założona (przez P. P.) księga wieczysta; nie istnieje księga wieczysta dla lokalu przedszkolnego, który miał powstać z połączenia trzech lokali. Konkludując: nie ma podstaw do twierdzenia, że w sensie prawnym nie istnieje odrębny lokal nr [...], ale inny lokal – przedszkolny, składający się z trzech lokali.

Argumentacja Spółdzielni jest o tyle słuszna, że może wskazywać na nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji z 2006 r. o pozwoleniu na roboty budowlane związane ze zmianą sposoby użytkowania lokalu usługowo-handlowych na przedszkole publiczne. Problem jednakże w tym, że ocena prawidłowości tej decyzji pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Aby wydać zaświadczenie potwierdzające spełnienie ustawowych przesłanek samodzielności lokalu na gruncie art. 2 u.w.l. taki samodzielny lokal musi w rzeczywistości istnieć. W rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącej Spółdzielni jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy, w którym lokal nr [...] fizycznie już nie istnieje, bowiem fizycznie stanowi element składowy (w sensie faktycznym, a nie prawnym) lokalu przedszkola niepublicznego. Przedszkole powstało w wyniku wykonania robót budowlanych na podstawie decyzji z 2006 r. Nie sposób zaprzeczać, że roboty budowlane zostały wykonane, skoro potwierdza to nie tylko fakt zgłoszenia przez inwestora zakończenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali usługowo-handlowych do nadzoru budowlanego, ale także oględziny w terenie przeprowadzone przez pracowników organu I instancji w dniu 13 stycznia 2021 r. Nie ma znaczenia, że oględziny zostały przeprowadzone w związku z inną sprawa, a dokumentuje je jedynie notatka służbowa, a nie protokół (k. 10 akt SKO). Wypada odnotować, że Spółdzielnia nie kwestionuje tych faktów, skupiając się na wykazaniu, że do powstania lokalu przedszkola nie mogło dojść w sposób zgodny z prawem.

Jeżeli zatem lokal nr [...] aktualnie nie istnieje w sensie faktycznym, bo został faktycznie włączony do innego lokalu, nie można wydać zaświadczenia o spełnieniu przesłanek samodzielności. Zaświadczenie nie może potwierdzać stanu sprzecznego z rzeczywistością. W rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie odmawiające wydanie zaświadczenia nie ma możliwości dokonywania ocen prawnych co do tego, czy lokal przedszkola powstał w sposób odpowiadający wymogom Prawa budowlanego. Sąd oczywiście dostrzega ogromne zagmatwanie prawne sprawy, wynikające nie tylko z wydania pozwolenia na roboty budowlane z 2006 r., ale również z istnienia księgi wieczystej, założonej w 2009 r. (trzy lata po zakończeniu robót budowlanych związanych z powstaniem lokalu przedszkola) dla "lokalu niemieszkalnego" nr [...], położonego przy ul. [...]. Problem w tym, że Sąd będąc związany granicami sprawy sądowoadministracyjnej, którą wyznacza przedmiot zaskarżenia, nie może odnosić się do tych problemów, które wykraczają poza kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie jest zaś zgodne z prawem, gdyż lokal nr [...] nie istnieje faktycznie, niezależnie od tego, czy pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z 2006 r. zostało wydane prawidłowo. W perspektywie rozpoznanej sprawy ważne jest tylko to, że roboty objęte tym pozwoleniem zostały wykonane. W wyniku faktycznego wykonania tych robót, lokal nr [...] stał się elementem lokalu przedszkola. Taki jest aktualnym rzeczywisty stan faktyczny i nie są w stanie temu zaprzeczyć argumenty prawne podważające prawidłowość zmiany sposobu użytkowania wcześniej istniejących lokali (bez dopełnienia prawnego wymogu oddania ich do użytkowania).

W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za nietrafne. Nie doszło do naruszenia art. 217 k.p.a., gdyż nie było możliwe wydanie zaświadczenia na wniosek Spółdzielni potwierdzającego stan sprzeczny z rzeczywistością. Organy działały zatem w granicach prawa, nie naruszyły art. 6 k.p.a. Rzeczywisty stan faktyczny nie budzi wątpliwości, bezspornie, faktycznie powstał lokal przedszkola, zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 218 k.p.a., jak również zasad postepowania dowodowego – prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów. Jak już wskazano wyżej, nie ma znaczenia powołanie się przez organ na notatkę służbową z "oględzin" lokalu. Istotne jest to, że wizyta na miejscu potwierdziła stan rzeczywisty, a Spółdzielnia nie podważyła tych ustaleń wywodząc, że w rzeczywistości w budynku nr [...] przy ul. [...] nie ma żadnego lokalu przedszkola, a nadal jest oddzielny lokal nr [...]. Skoro stan przedstawiony w dokumentacji dołączonej do wniosku Spółdzielni nie pokrywał się z ujawnionym stanem rzeczywistym, zasadne było wezwanie skarżącej do wyjaśnienia źródła tych rozbieżności. Organ nie naruszył zatem art. 220 k.p.a.

Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.