Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 984/16 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. S. na rzecz Z. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 984/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K., organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium) z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] czerwca 2016 r., nr [...], znak: [...] oraz zasądził od SKO w K. na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej R. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Sądowi I instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez przyjęcie, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie uzupełniające zostało przeprowadzone z przekroczeniem kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię;

- art. 135 p.p.s.a przez jego zastosowanie wobec braku istnienia przesłanek jego zastosowania;

- naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) przez błędne przyjęcie, że analiza architektoniczo-budowlana nie spełnia warunków wskazanych w tych przepisach.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozumowanie Sądu I instancji w zakresie przywołanych przepisów jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie przeprowadził dowodu z nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, a jedynie zlecił biegłemu urbaniście analizę dokumentu znajdującego się w aktach postępowania. Zgodzić się należy, że gdyby organ II instancji dokonał ponownej analizy architektoniczno-urbanistycznej, i na jej podstawie utrzymałby w mocy orzeczenie organu I instancji, to mógłby naruszyć zasadę dwuinstancyjności. Jednak w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał ponownej analizy, lecz wyłącznie dokonał oceny istniejącego dokumentu. Organ odwoławczy, opierając się na zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym, zwłaszcza gdy uzna, że nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, postępowanie organu II instancji w zakresie przeprowadzonej opinii urbanistycznej, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia przez organ l instancji, należy uznać za działanie mieszczące się w granicach przepisu art. 136 k.p.a. Nie można również uznać za zasadny wniosek Sądu I instancji, jakoby organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii biegłego urbanisty, czym naruszył art. 15 k.p.a.

W zakresie odrębnego zarzutu skargi dotyczącego braku zbadania przez Kolegium wykonania przez organ I instancji wytycznych zawartych we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, Sąd I instancji uznał, że spowodowało to naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. odnosi się do wytycznych, które organ odwoławczy ma wskazać, tj. jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu nie wynika jednak, jak błędnie uznał Sąd I instancji, jakoby organ odwoławczy był w następstwie związany swoimi wcześniejszymi wytycznymi. Żaden przepis prawa nie zawiera normy, z której wynikałoby, że w przypadku rozpatrzenia odwołania od decyzji zapadłej na skutek decyzji kasatoryjnej, organ odwoławczy był związany ustaleniami i wytycznymi zawartymi w decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji nie dostrzegł, że szereg wytycznych wskazanych przez organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej zostało przez Burmistrza wykonanych. W zakresie zarzutu skargi dotyczącego zastosowania przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. w ocenie autora skargi brak było przesłanek do jego zastosowania. Nie można uznać za zasadny wniosku Sądu I instancji, co do nieczytelności załączników graficznych.

Załączniki te nie odbiegają czytelnością od kopii map stanowiących załącznik do wniosku. Za pozbawione podstaw należy również uznać w ocenie skarżącego ustalenia Sądu co do prawidłowości podpisów załączników. W świetle powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o odrzucenie skargi kasacyjnej (art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.); o oddalenie skargi kasacyjnej (art. 184 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie, R. S., na rzecz skarżącego w I instancji, Z. W., kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 15 k.p.a. i obszernie wyjaśnił powody, dla których uznał potrzebę uchylenia decyzji organów obu instancji.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji zasadnie podniósł, że organ II instancji w decyzji z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wskazał m.in. na konieczność ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego, który powinien wynosił 97,5 m (trzykrotność 32,5 m), nie zaś 81 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. stwierdziło, że analiza załączonej do zaskarżonej decyzji mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym uprawnia do postawienia zarzutu, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że zakładając w ślad za organem I instancji, że wjazd na planowaną inwestycję będzie odbywać się z ul. [...], to szerokość frontu działki od tej ulicy wynosi 32, m5, a nie jak przyjęto, 27 m. Obszar analizowany powinien wynieść 97,5 m, a nie jak przyjęto, 81 m. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego objęłoby całość działki nr [...], co mogłoby wpłynąć na wartość wskaźnika zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło również, że w poprzedniej decyzji organu I instancji wskaźnik powierzchni zabudowy dla tej działki ustalił na poziomie 50%. W analizie sporządzonej dla potrzeb zaskarżonej decyzji organ uwzględnił działki nr [...] i [...], a ta ostatnia leży poza obszarem analizowanym. Brak wyjaśnień takiego stanu rzeczy nie pozwalał organowi odwoławczemu utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z [...] września 2016 r., znak: [...], wskazało, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 27 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi 81 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej 81 m.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że SKO w K., kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji, wyraźnie wskazało w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Przekazując sprawę, organ ten wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ostatniego zdania art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na organie odwoławczym ciąży powinność wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Słusznie więc Sąd I instancji, uwzględniając, brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., nie zaaprobował stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazującego na wymóg ustalenia w niebudzący wątpliwości sposób wielkości obszaru analizowanego. Wskazanie przez organ odwoławczy konieczności wzięcia pod rozwagę powyższych okoliczności, to jest kwestii związanych z wyznaczeniem obszaru analizowanego nie może być, wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zakwalifikowane jako nieuprawnione narzucenie organowi I instancji treści rozstrzygnięcia, lecz jest wykonaniem przez organ ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku.

Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. należy interpretować łącznie z przepisem art. 136 § 1 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 136 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego urbanisty. Organ II instancji w niniejszej sprawie podzielił bezkrytycznie ustalenia organu I instancji i zamiast przeprowadzić postępowanie dowodowe, oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego urbanisty, czym naruszył również art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego przed organem odwoławczym (art. 136 k.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r. wskazało, że w celu weryfikacji ustaleń organu I instancji wystąpiło do urbanisty mgr M. W. i stwierdziło, że z treści ww. opinii wynika, że prawidłowe jest stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Z. Dalej Kolegium stwierdziło również, że urbanista M. W. w swojej opinii skupił się na analizie wskaźnika intensywności zabudowy i w tym zakresie poczynił własne ustalenia. Z treści uzasadnienia decyzji SKO w K. z [...] września 2016 r. wynika, że ustalenia tego organu dokonane na podstawie opinii urbanisty M. W. stanowiły wyłączną podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Uzyskana opinia była podstawą do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Artykuł 136 k.p.a. powinien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie, a jego stosowanie nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Strony postępowania powinny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie, strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 590/18, LEX nr 2540554). Sąd I instancji prawidłowo zatem ocenił, że działanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie narusza art. 136 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo wykonał kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135 p.p.s.a. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Zasadnicze znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Sąd I instancji uzasadnił zastosowanie w niniejszej sprawie art. 135 p.p.s.a. – stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zasługuje na aprobatę.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania została przeprowadzona prawidłowo wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że przeprowadzona analiza zawiera uchybienia, które uniemożliwiają wydanie na jej podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że parametry przedstawione w zestawieniu tabelarycznym (jak np. średnia wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki) powinny być przedstawione w taki sposób, aby możliwa była ich weryfikacji. W niniejszej sprawie jako nieprawidłowe należy uznać wskazanie jedynie gotowych, wyliczonych matematycznie wielkości procentowych, zamiast wartości pierwotnych, służących wyliczeniu tych procentowych wielkości. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją.

Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazał, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut. Treść § 9 ww. rozporządzenia składa się z 4 ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie rozwinął treści zarzutu dotyczącego § 9 ww. rozporządzenia. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Zarzuty i ich uzasadnienie powinny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Ponadto skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ww. rozporządzenia z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który to przepis stosował Sąd I instancji.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.