Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania Ł. P., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r. (nr [...]) o odmowie wyrażenia zgody na zmianę lasu (niestanowiącego własności Skarbu Państwa) na użytek rolny.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem datowanym na [...] października 2021 r., który wpłynął do Starostwa Powiatowego w O. [...] grudnia 2021 r., Ł. P. (zwany też dalej "Wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zwrócił się o "wydanie zezwolenia na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny na części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości S., obręb S., w gminie S.", której to działki całkowita powierzchnia wynosi [...] ha, zaś wnioskowana powierzchnia lasu do zmiany na użytek rolny – [...] ha. W uzasadnieniu wniosku jego autor wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne o całkowitej powierzchni [...] ha, w tym powierzchnia areału w S.: [...] ha, o kierunku hodowli bydła opasowego. Wnioskodawca chciałby wybudować budynek mieszkalny, problemem jest wybór miejsca budowy, gdyż w ewidencji gruntów istnieje jako las, mimo że od niepamiętnych czasów nigdy nie rosły tam drzewa, a dodatkowo około [...] lat wstecz stała drewniana szopa pokryta dachówką. W chwili obecnej składowane są bale z sianokiszonką i niektóre maszyny rolnicze. Zdaniem Wnioskodawcy "[z]e względu na położenie całego zabudowanego terenu jest to jedyne miejsce pod zabudowę domu mieszkalnego, które nie komplikowałoby z zabudowaniami gospodarczymi. [...] budowa domu mieszkalnego w pobliżu zabudowań gospodarczych jest niemożliwa ze względu na zapachy, wielokrotność ilości owadów (muchy) itp."

Przywołaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2022 r. Starosta [...] (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") nie wyraził zgody Wnioskodawcy na zmianę lasu o powierzchni [...] ha na użytek rolny na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S., gmina S., pod budowę budynku jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ww. działka leży na terenie, dla którego gmina nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") ani planu rewitalizacji. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. (ze zmianami), teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, określa się jako tereny upraw polowych na glebach o przeciętnej i niskiej przydatności produkcyjnej oraz tereny lasów. W dniu [...] stycznia 2021 r. przeprowadzona została wizja terenowa, w wyniku której ustalono, że przedmiotowa część działki stanowi haliznę, na której w części składowany jest obornik. W uproszczonym planie urządzenia lasów opracowanym na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2024 r. powierzchnia [...] ha wnioskowanej działki wykazana jest jako las. Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] stanowi następujące klasy gruntu: RV o powierzchni [...] ha, RVI o powierzchni [...] ha, PsVI o powierzchni [...] ha, LsVI o powierzchni [...] ha. W związku z tym Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (dalej w skrócie "u.las.") zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. "Szczególnie uzasadnione potrzeby" to potrzeby nadzwyczajne, w odróżnieniu od zwykłych; są to potrzeby wyjątkowe, wyraźnie odbiegające od potrzeb typowych. Tymczasem – jak dalej ocenił organ I instancji – budowa domu mieszkalnego nie jest przypadkiem losowym rolnika oraz potrzebą nadzwyczajną. Wyklucza się też brak możliwości właściciela lasu do jego właściwej odnowy i późniejszego utrzymania. Ponadto zapisy ewidencji gruntów i budynków (dalej w skrócie "e.g.b.") wskazują na możliwość innej lokalizacji inwestycji niż wykorzystanie powierzchni leśnej.

W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawca powtórzył, że prowadzi gospodarstwo rolne o całkowitej powierzchni [...] ha (w tym powierzchnia areału w S. [...] ha) o kierunku hodowli bydła opasowego. Zabudowania gospodarcze, inwentarskie, magazynowe oraz dom mieszkalny są zlokalizowane na działce nr [...]. Aktualnie skala produkcji gospodarstwa jest tak duża, że obecna zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...] jest uciążliwa dla prowadzonego zakresu działalności rolniczej i ją znacząco ogranicza. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że "budynek mieszkalny jest w stanie co najmniej kiepskim, złym porównując do obecnego poziomu / standardu / warunków mieszkalnictwa". W związku z tym nieracjonalne byłoby remontowanie obecnego budynku mieszkalnego, z uwagi na obecną wysokość pomieszczeń mieszkalnych (poniżej [...] m), konieczność remontu ścian (izolacja przeciwwilgociowa), odbudowy elementów więźby dachowej (zmurszałości zaawansowane elementów konstrukcyjnych) oraz rozbudowa w kilku etapach (całość składa się z 5 części). W związku z lokalizacją obecnej zabudowy zagrodowej nie ma możliwości lokalizacji nowego budynku mieszkalnego w bezpośrednim sąsiedztwie gospodarstwa, tj. na sąsiedniej działce, gdyż Skarżący – jak podkreślił – nie jest właścicielem gruntów sąsiednich. Chciałby wybudować budynek mieszkalny na terenie części działki nr [...] opisanej we wniosku, która nigdy nie była zalesiona czy pokryta jakimkolwiek drzewostanem i już wcześniej była wykorzystywana na cele budowlane. Obecne przeznaczenie tego terenu jest jako plac składowo-magazynowy dla prowadzonej działalności rolniczej. Z uwagi na lokalizację opisywanego terenu względem zabudowy zagrodowej, teren ten jest jedyny właściwy na lokalizację nowego budynku mieszkalnego. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Starosty, że budowa domu mieszkalnego nie jest przypadkiem losowym rolnika oraz potrzebą nadzwyczajną. Podkreślił, że jego zamiarem nie jest osiągnięcie luksusu, lecz godnego mieszkania oraz konieczność stworzenia przyzwoitych warunków socjalno-bytowych [dla] siedmiu osób zamieszkujących w obecnym czasie dom mieszkalny zlokalizowany na terenie zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego w S. oraz racjonalnego użytkowania gospodarstwa i mieszkania w uciążliwym obcowaniu przy budynkach inwentarskich. Zarazem – zdaniem Skarżącego – wbrew stanowisku organu I instancji, nieracjonalne byłoby lokalizowanie budynku mieszkalnego w innym niż zawnioskowano miejscu, w znaczącej odległości od gospodarstwa rolnego i jego zabudowy, gdyż jest potrzeba ciągłego kontaktu pomiędzy gospodarstwem, a domem mieszkalnym, bowiem prowadzenie hodowli zwierzęcej zobowiązuje do ciągłego dozoru tychże zwierząt. W konsekwencji Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji Starosty i możliwość wylesienia części działki nr [...] o powierzchni [...] ha.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Starosty – przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2022 r. – SKO stwierdziło w uzasadnieniu, że podziela szczegółowe ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. W ocenie SKO bezsporne jest to, iż w niniejszej uprawie mamy do czynienia z "lasem" na terenie działki nr [...]. Odnosząc się zaś do kwestii, czy po stronie Wnioskodawcy zaszły "szczególnie uzasadnione potrzeby" do zmiany lasu na użytek rolny, SKO stwierdziło, że stanowisko organu I instancji polegające na uznaniu przez Starostę, że wskazane przez Skarżącego okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie naruszyło granic uznania administracyjnego, w ramach jakich orzekał organ. Kluczową okolicznością wskazującą na brak dowolności przy zastosowaniu uznania administracyjnego jest wskazanie przez samego Skarżącego, iż posiada na terenie Gminy S. ziemię o areale [...] ha. Zatem posiada on inne grunty, nie stanowiące użytków leśnych, które może wykorzystać na budowę domu. Ponadto SKO zauważyło, że odnośne przepisy u.las. umożliwiają zmianę lasu na użytek rolny. Tymczasem Wnioskodawca nie zamierza prowadzić na zmienionym terenie gospodarki rolnej, lecz chce wybudować tam dom. W związku z tym organ II instancji wskazał, że art. 13 ust. 2 u.las. przewiduje zmianę lasu na użytek rolny, a nie na grunty zabudowane (w celach mieszkaniowych). Zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków cechą "użytków rolnych" jest: 1) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą; 2) nadające się do uprawy, o której mowa w pkt 1, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe; 3) zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową; 4) utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. Zatem – jak skonkludowało SKO – tylko na takie użytki w niniejszej sprawie organ I instancji może udzielić zgody na zmianę lasu. Sytuacja taka nie ma miejsca w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Ł. P., reprezentowany przez r.pr. J. W. – zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 u.las., polegające na jego błędnej wykładni oraz błędnym zastosowaniu, a w konsekwencji uznaniu, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, że w ustalonym stanie faktycznym po stronie Skarżącego nie zachodziły szczególnie uzasadnione potrzeby zmiany lasu na użytek rolny, podczas gdy właściwie oceniając sytuację Skarżącego należało uznać, że takie potrzeby wystąpiły, jak również polegające na uznaniu, że część działki ewidencyjnej nr [...] objęta wnioskiem w ogóle spełnia ustawową definicję "lasu", podczas gdy w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji stwierdzono, że na działce nie ma lasu, jest składowana część obornika – wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; (2) uchylenie w całości poprzedzającej ja decyzji Starosty [...] [i] przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; (3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; (4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wniosek złożony przez Skarżącego był motywowany chęcią budowy domu jednorodzinnego, będącego kontynuacją zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na działce nr [...], na której znajdują się zabudowania gospodarcze, inwentarskie, magazynowe oraz dom mieszkalny zajmowany obecnie przez 7-osobową rodzinę Skarżącego. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, w ramach którego jest hodowcą i producentem bydła. Jest to specyficzny dział produkcji rolnej, który wymaga stałego doglądania i pilnowania bydła, dlatego tak ważne jest, żeby lokalizacja nowego domu znajdowała się możliwie blisko dotychczasowej zabudowy, dzięki czemu Skarżący, czy jego rodzina, będą mogli w krótkim czasie zareagować i właściwie zaopiekować się bydłem. Z tego też powodu dla Skarżącego irracjonalnym jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, a sprowadzające się do tego, że skoro Skarżący posiada na terenie gminy inne grunty (niebędące lasem), to może zlokalizować nową zabudowę właśnie na tych innych gruntach, dzięki czemu nie będzie potrzeby zmieniać przeznaczenia działki nr [...] z lasu na użytek rolny. Zlokalizowanie nowego domu kilka, czy kilkanaście kilometrów od gospodarstwa, uniemożliwi Skarżącemu właściwą opiekę nad bydłem, co oczywiście odbije się negatywnie na hodowli i produkcji rolnej. Nawet gdyby zamontować zdalny monitoring, to i tak dojazd na miejsce zająłby Skarżącemu od kilkunastu do nawet kilkudziesięciu minut – w tym czasie niezaopiekowane bydło może paść lub wyrządzić inne poważne szkody.

Zdaniem autora skargi nie powinno również budzić wątpliwości, że sama decyzja o budowie nowego domu – z uwagi na liczebność rodziny Skarżącego oraz obecne, złe warunki lokalowe – jest "szczególnie uzasadnioną potrzebą" w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.las. Zamierzenie budowlane Skarżącego nie jest przy tym realizacją jego "widzimisię", nie ma charakteru zbytkowego, ale ma na celu realizację życiowych, realnych potrzeb rodziny. A z racji tego, że planowany dom mieszkalny będzie kontynuacją zabudowy zagrodowej, to budowa takiego domu, wbrew stanowisku SKO, nie pozbawi przedmiotowego gruntu cech użytku rolnego i nie wymaga wyłączenia zabudowanego gruntu z produkcji rolniczej.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca wytknęła, że organy prowadzące postępowanie administracyjne, wbrew wynikom przeprowadzonych oględzin – podczas których stwierdzono, że na działce nie ma lasu, składowana jest zaś część obornika – błędnie zakwalifikowały teren działki [...] jako "las", zapewne w oparciu o dane zawarte w e.g.b., gdzie faktycznie działka ta jest opisana jako użytek LsVI, mimo że same stwierdziły naocznie, że lasu tam nie ma. Ustawowa definicja lasu, zawarta w art. 3 u.las., nie odwołuje się w swojej treści do formalnej klasyfikacji gruntów zawartej w e.g.b., ani nie wprowadza żadnego domniemania prawnego opartego na zapisach ww. ewidencji. Trudno zatem zaakceptować dokonaną przez organy obu instancji ocenę przedmiotowej działki jako lasu, skoro na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdziły, że w rzeczywistości na działce nr [...] objętej wnioskiem lasu nie ma. Ta okoliczność (brak lasu) powinna zostać uwzględniona przez organy orzekające w niniejszej sprawie, bowiem wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem w rzeczywistości nie doprowadzi do zmiany lasu na użytek rolny – przedmiotowy teren od dawna bowiem stanowi faktycznie użytek rolny, a nie las.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2022 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r. ([...]) o odmowie wyrażenia zgody na zmianę lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji bowiem co najmniej przedwcześnie uznały, że deklarowany przez Skarżącego cel zmiany przedmiotowej części działki nr [...] na użytek rolny nie spełnia kryteriów określonych w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1275, z późn zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 672, z późn. zm.; w skrócie "u.las.").

W myśl tego przepisu "Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Z treści cytowanego przepisu wynika, że dla dopuszczalności zastosowania określonego w nim trybu zmiany przeznaczenia gruntu niezbędne jest wystąpienie trzech podstawowych przesłanek:

1) przewidziany do zmiany grunt jest "lasem";

2) zamierzony sposób użytkowania gruntu po zmianie mieści się w pojęciu "użytku rolnego";

3) wnioskowana zmiana lasu na użytek rolny jest motywowana "szczególnie uzasadnioną potrzebą" właściciela lasu.

Ad 1) Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 u.las.: "Lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne."

Cytowana definicja nie jest do końca jasna i kwestia właściwego sposobu jej rozumienia budzi spory w orzecznictwie oraz doktrynie. Dotyczą one zwłaszcza tego, czy za las można uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a–c u.las., w szczególności wymogu bycia przeznaczonym do produkcji leśnej (jak przyjęto np. w wyrokach SN z 28.01.2009 r., IV CSK 353/08, LEX nr 527250; z 28.01.2010 r., I CSK 258/09, LEX nr 565990), czy jednak zarazem któreś z tych kryteriów musi być w przypadku takiego gruntu spełnione, aby uznać go za las w znaczeniu prawnym (tak np. D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2021, uw. 4 do art. 3; por. też wyrok NSA z 02.10.2015 r., II OSK 308/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Powyższa rozbieżność interpretacyjna nie ma jednak istotnego znaczenia w okolicznościach kontrolowanej sprawy, gdyż na tle cytowanej definicji legalnej jest poza sporem, że w odniesieniu do gruntu o obszarze co najmniej 0,10 ha, który – tak jak w tej sprawie – jest roślinności leśnej (przejściowo) pozbawiony, niezbędnym warunkiem uznania go za las w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.las. jest spełnienie jednego z kryteriów wymienionych w lit. a–c tego przepisu. Najczęściej w praktyce będzie to ww. kryterium "bycia przeznaczonym do produkcji leśnej" (art. 3 pkt 1 lit. a u.las.).

Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") – co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). W przypadku braku m.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 20 u.las. w m.p.z.p. uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1); podobnie w ewidencji gruntów i budynków ("e.g.b.") uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm.; w skrócie "p.g.k.") dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Wszystko to, zdaniem Sądu, pozwala podzielić stanowisko, zgodnie z którym badając ewentualne "przeznaczenie terenu do produkcji leśnej" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a u.las. można – w braku m.p.z.p. – posiłkować się ustaleniami planu urządzenia lasu (por.: J. Bieluk, K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2017, art. 3 Nb 7 s. 17; wyrok NSA z 23.06.2017 r., II OSK 2694/15, CBOSA), w tym planu uproszczonego. Nie jest bowiem tak, że o spełnieniu przesłanki "przeznaczenia do produkcji leśnej" można mówić tylko wówczas, gdy takie przeznaczenie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), albo z decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) [zob. wyrok NSA z 18.12.2019 r., I OSK 1092/18, CBOSA].

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowa część działki nr [...], o powierzchni [...] ha, choć – jak ustalono w trakcie wizji lokalnej – pozbawiona jest roślinności leśnej, to w aktualnie obowiązującym (do [...] grudnia 2024 r.) uproszczonym planie urządzenia lasu wykazana jest – co bezsporne – jako las. Tym samym, nie stanowiąc lasu w sensie przyrodniczym, pozostaje jednak lasem w znaczeniu prawnym, zdefiniowanym w art. 3 pkt 1 lit. a u.las.

Odmienne stanowisko autora skargi – nie dość, że nietrafne, jako zapoznające przedstawione wyżej unormowania prawne i wynikające z nich prawne konsekwencje – dodatkowo jawi się jako niezrozumiałe, a wręcz nielogiczne (wewnętrznie sprzeczne). Skoro bowiem – jak twierdzi się w skardze – przedmiotowa część działki nie stanowi "lasu" w świetle ustawowej definicji z art. 3 u.las. – to oznaczałoby brak jednej z podstawowych przesłanek zastosowania trybu "zmiany lasu na użytek rolny" z art. 13 ust. 2 u.las. Tymczasem o uruchomienie tego właśnie trybu wnioskował Skarżący swym podaniem złożonym [...] grudnia 2021 r.

Ad 2) W ustawie o lasach nie został objaśniony termin "użytek rolny", którym posłużył się ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.las. Zdaniem komentatora "[z]astosować więc należy analogiam iuris. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592, z późn. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o «użytkach rolnych» – należy przez to rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami" (B. Rakoczy, Ustawa o lasach, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 13). Abstrahując w tym miejscu od teoretycznej oceny, czy jest to rzeczywiście przykład wnioskowania w drodze analogii z prawa (analogia iuris), to należy stwierdzić, że w cytowanej wypowiedzi ujęto trafną myśl, że dla właściwej interpretacji terminu "użytek rolny" na tle regulacji art. 13 ust. 2 u.las. zasadne jest sięgnięcie do innych (pokrewnych / powiązanych) aktów normatywnych, w których ów termin został zdefiniowany, celem uchwycenia jego rdzenia znaczeniowego.

I tak, oprócz przywołanej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (w skrócie "u.k.u.r."), wypada sięgnąć jeszcze do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.; w skrócie "u.o.g.r.l."), w której ustawodawca, definiując "grunty rolne" w rozumieniu tej ustawy, odsyła m.in. do określenia gruntów jako "użytki rolne" stosowanego w ewidencji gruntów (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). To z kolei przekierowuje interpretatora do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (rozdział 4: "Ewidencja gruntów i budynków") oraz wydanego na jej podstawie (art. 26 ust. 2 p.g.k.) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MRPiT"). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia do użytków rolnych zalicza się "a) grunty orne, oznaczone symbolem R, b) łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł, c) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps, d) sady, oznaczone symbolem S, e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br, f) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr, g) grunty pod stawami, oznaczone symbolem Wsr, h) grunty pod rowami, oznaczone symbolem W". W tabeli zamieszczonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia MRPiT objaśniono zaś, że do gruntów rolnych zabudowanych (Br) zalicza się m.in. "grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2 [tj. z budynkami przeznaczonymi do produkcji rolniczej, w tym inwentarskimi, budynkami i urządzeniami rolniczymi oraz budynkami przeznaczonymi do przetwórstwa rolno-spożywczego – uw. Sądu] tworzą organizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej".

Z powyższych uwag wynika, że – wbrew stanowisku SKO wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (notabene z odwołaniem się do nieobowiązującego już od 31 lipca 2021 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i ze wskazaniem na wyszczególnione w załączniku do tego rozporządzenia cechy "gruntów ornych" mylnie wzięte przez organ za cechy "użytków rolnych") – przeznaczenie gruntu pod zabudowę budynkiem mieszkalnym wcale nie oznacza, że grunt ten nie będzie stanowił "użytku rolnego" w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.las., o ile tylko zostanie zachowany przestrzenno-funkcjonalny związek pomiędzy tym budynkiem, a prowadzoną przez jego dysponenta działalnością rolniczą (produkcją rolniczą lub przetwórstwem rolno-spożywczym).

Związek taki zostanie zaś zachowany bez wątpienia wówczas, jeśli planowany budynek mieszkalny powstanie w ramach zabudowy zagrodowej, przez którą – w myśl art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l (dodanego z dniem 1 stycznia 2022 r.) – należy rozumieć "budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego".

W świetle powyższych uwag w kontrolowanej sprawie należało wyjaśnić, czy zamierzony budynek mieszkalny ma powstać w ramach tak rozumianej zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym przez Skarżącego gospodarstwem rolnym, gdyż okoliczność ta nie wynika wyraźnie ani z wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjnego, ani ze składanych w toku tego postępowania przez Skarżącego dalszych pism procesowych i oświadczeń. Tymczasem organy obu instancji nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń ani nie wyraziły żadnych ocen, uchybiając tym samym wymogom procesowym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a. Organy błędnie nie uznały wskazanej kwestii za okoliczność istotną dla wyniku sprawy, przy czym SKO dodatkowo wyraziło nietrafny pogląd, iż przeznaczenie gruntu pod zabudowę budynkiem mieszkalnym w każdym przypadku wykluczy uznanie go za użytek rolny.

Dopiero w ramach polemiki z tym stanowiskiem SKO, pełnomocnik Skarżącego w skardze wyraźnie stwierdził, że zamierzona budowa domu jednorodzinnego będzie "kontynuacją zabudowy zagrodowej zlokalizowanej na działce nr [...], na której znajdują się zabudowania gospodarcze, inwentarskie, magazynowe oraz dom mieszkalny zajmowany obecnie przez 7-osobową rodzinę Skarżącego". Prawdziwości tego twierdzenia w żaden sposób jednak nie wykazał, ani nawet nie umotywował. W szczególności nie wyjaśnił, czy planowany dom mieszkalny ma zastąpić ten już istniejący, czy może zapoczątkować nowe siedlisko, ani czy ma on powstać w celu zaspokojenia potrzeb całej (7-osobowej) rodziny Skarżącego, czy może tylko niektórych (np. usamodzielniających) się jej członków. Tymczasem okoliczności te mogą mieć istotne znaczenie dla oceny zasadności przedmiotowego wniosku Skarżącego. I to zarówno pod kątem ziszczenia się analizowanej tu przesłanki zmiany lasu "na użytek rolny" – czego warunkiem jest realizacja planowanego budynku jako elementu zabudowy zagrodowej (tj. jako składnika gospodarstwa rolnego) – jak i ostatniej z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 13 ust. 2 u.las., w postaci zaspokojenia szczególnie uzasadnionej potrzeby (szczególnie uzasadnionych potrzeb) właściciela lasu.

Ad 3) Również sposób rozumienia owych "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu", o jakich mowa w art. 13 ust. 2 u.las., nie został przez ustawodawcę objaśniony, chociażby poprzez przykładowe wyliczenie takich potrzeb.

W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że organ wydając decyzję na podstawie ww. przepisu – która oparta jest na uznaniu administracyjnym, mającym swe źródło w zwrocie: "zmiana [...] jest dopuszczalna" (por. wyroki NSA: z 25.11.2021 r., I OSK 51/21; z 17.01.2019 r., II OSK 801/18; dostępne w CBOSA) – winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (por. wyrok NSA z 29.06.2011 r., II OSK 1088/10, CBOSA). Należy uznać, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów (por, wyrok NSA z 04.02.2020 r., II OSK 779/18, CBOSA). Ponadto dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela potrzeb zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych (por. wyrok NSA z 25.10.2019 r., II OSK 3087/17, CBOSA). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 u.las. nie może być ponadto oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 u.las.). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 u.las. nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania, i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek (zob. wyrok NSA z 19.05.2016 r., II OSK 2196/14, CBOSA; por. też wyrok NSA z 25.11.2021 r., I OSK 51/21, CBOSA). Nie każda subiektywnie pojmowana przez właściciela lasu przesłanka uzasadnia skorzystanie z możliwości zmiany lasu na użytek rolny. Wręcz stanowiska prezentowane w licznych orzeczeniach świadczą o przewadze zasady ochrony trwałości lasów nad wyjątkową możliwością uregulowaną w art. 13 ust. 2 u.las. i wskazują, iż ustawodawca dokonał ważenia interesu społecznego i jednostkowego, z przyznaniem priorytetu temu pierwszemu (zob. J. Bieluk, K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2017, art. 13 Nb 5 ss. 63-64; por. wyrok NSA z 22.01.2016 r., II OSK 1262/14, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że dla ustalenia i prawidłowej oceny wystąpienia w konkretnym przypadku "szczególnie uzasadnionej potrzeby" zmiany lasu na użytek rolny niezbędne jest przeprowadzenie adekwatnego postępowania wyjaśniającego, niejednokrotnie celem ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego (por. wyrok WSA z 02.03.2010 r., II SA/Bk 783/09, CBOSA; J. Pakuła, 3.2. Zasada trwałości utrzymania lasów [w:] Wybrane problemy prawa leśnego, pod red. B. Rakoczego, Warszawa 2011).

W kontrolowanej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone przez organy, które ograniczyły się zasadniczo tylko do ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej części działki nr [...]. I to pomimo, że Skarżący już w swym wniosku, a jeszcze szerzej w odwołaniu, wprost powoływał się na swą sytuację bytową związaną z aktualnym miejscem zamieszkania w domu zlokalizowanym przy zabudowaniach inwentarskich na działce nr [...] (np. cyt.: "budowa domu mieszkalnego w pobliżu zabudowań gospodarczych jest niemożliwa ze względu na zapachy, wielokrotność ilości owadów (muchy)"; "budynek mieszkalny jest w stanie co najmniej kiepskim, złym porównując do obecnego poziomu / standardu / warunków mieszkalnictwa"; "konieczność remontu ścian (izolacja przeciwwilgociowa), odbudowy elementów więźby dachowej (zmurszałości zaawansowane elementów konstrukcyjnych"). A ponieważ to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały w danym przypadku szczególne potrzeby uzasadniająca wnioskowaną zmianę lasu na użytek rolny (por. wyrok NSA z 11.04.2014 r., II OSK 2735/12, CBOSA), to rzeczą organu administracji rozpoznającego wniosek w kontrolowanej sprawie było wezwać Skarżącego do wykazania (udokumentowania, np. w drodze stosownych ekspertyz) powołanych przezeń okoliczności – w szczególności owych "złych warunków lokalowych" (według terminologii skargi), wymienionych w odwołaniu potrzeb remontowych i budowlanych oraz braku racjonalności wykonania potrzebnych prac remontowych lub budowlanych w istniejącej lokalizacji – a następnie wszechstronnie rozważyć i ocenić przedstawione przez Skarżącego dowody i twierdzenia, w kontekście wystąpienia (bądź nie) "szczególnie uzasadnionych potrzeb", o jakich mowa w art. 13 ust. 2 u.las.

Należy podkreślić, że wbrew kategorycznemu stanowisku organu I instancji, taką potrzebę może niekiedy stanowić konieczność budowy domu mieszkalnego, służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych właściciela lasu i jego rodziny, zwłaszcza jeśli ów dom mieszkalny miałby np. powstać w obrębie siedliska dotychczas takiego budynku nie obejmującego, albo zastąpić dom mieszkalny już istniejący w ramach zabudowy zagrodowej (który po zrealizowaniu planowanej inwestycji podlegałby rozbiórce lub zmianie sposobu użytkowania) – co nie zostało w kontrolowanej sprawie wyjaśnione.

Oczywiście sama ewentualna potrzeba wybudowania takiego domu nie pozwalałby jeszcze na uznanie, że jest to potrzeba "szczególnie uzasadniona" w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.las., o ile nie zostałaby dodatkowo wykazana niemożliwość posadowienia tego domu w innej lokalizacji, niewymagającej likwidacji lasu (verba legis: jego "zmiany na użytek rolny"). Nie chodzi tu jednak – jak zdają się przyjmować organy obu instancji – o jakąkolwiek inną lokalizację w ramach gospodarstwa rolnego prowadzonego przez wnioskodawcę na obszarze danej gminy, lecz o lokalizację racjonalną, a więc w szczególności uwzględniającą konieczność zapewnienia niezbędnego (niewykluczone, że w okolicznościach danej sprawy także przestrzennego) powiązania owego domu z pozostałą kluczową infrastrukturą gospodarstwa rolnego, w skład którego ten dom ma wchodzić.

W tym kontekście w kontrolowanej sprawie wymagało zwłaszcza zbadania, czy jest możliwa racjonalna lokalizacja planowanego domu na innej (nie-leśnej) części działki nr [...] – która jest działką dużą (o pow. [...] ha) i nie w całości stanowi las (który zajmuje na tej działce "tylko" pow. [...] ha) – względnie na należącej także do Skarżącego (jak wynika z akt sprawy) działce nr [...], która również jest położona w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] obejmującej zabudowania inwentarskie Skarżącego, ewentualnie na innych, konkretnie wskazanych nieruchomościach Skarżącego. Również w tym zakresie organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń.

Nie wyjaśniając wszystkich prawnie relewantnych okoliczności faktycznych sprawy, o których była mowa w tym (ad 3) oraz poprzednim (ad 2) punktach niniejszego uzasadnienia, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (SKO – w zw. z art. 140 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 697 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim w poruczonym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające i w zależności od jego wyników podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że nałożenie na organ administracji powinności poczynienia wskazanych wyżej ustaleń uzupełniających, nie zwalnia Skarżącego od aktywnego udziału w wyjaśnianiu istotnych okoliczności sprawy w tym zakresie (w tym do oferowania niezbędnych dowodów), skoro – jak to już wyżej wskazano – to na nim, jako na właścicielu lasu, spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, o jakich mowa w art. 13 ust. 2 u.las. Poza tym w utrwalonym orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że nałożenie przez ustawodawcę na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. np. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka [...]; z 10.10.2007 r., II GSK [...]; z 21.12.2007 r., II OSK [...]; z 07.12.2010 r., II OSK [...]; z 28.06.2011 r., II GSK [...]; z 27.07.2011 r., II OSK [...]; z 09.09.2011 r., II OSK [...]; z 08.11.2013 r., II OSK [...]; z 08.12.2015 r., II OSK [...]; z 11.04.2017 r., II OSK [...]; z 25.09.2018r., II OSK [...]; dostępne w CBOSA).