II SA/Ol 31/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-20	
Data wpływu	2026-01-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 58 par. 1 pkt 5a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu 20 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.Z., L.D., Z.S. i D.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z 14 listopada 2025 r. nr BRM.0007.100.2025 w przedmiocie wyznaczenia osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej. postanawia odrzucić skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą z 14 listopada 2025 r., nr BRM.0007.100.2025 Rada Miejska w Olecku (dalej: "Rada Miejska") na podstawie art. 37ee ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wyznaczyła osobę do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej.

Skargę na tę uchwałę wnieśli: P.Z., L.D., Z.S. i D.S. Skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na brak kryteriów wyboru, stronniczość, brak reprezentacji mieszkańców i brak żądania dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Olecko wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Wskazał, że zaskarżona uchwała nie stanowi prawa miejscowego, gdyż nie jest adresowana na zewnątrz i nie kształtuje bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej ani nie wywołuje żadnych skutków względem skarżących.

Burmistrz zauważył, że uchwała o wyznaczeniu osoby do udziału w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej uprawnia jedynie organ wykonawczy z przedstawicielem rady do negocjacji ustaleń projektu ZPI z inwestorem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym przepisie, jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przepisu tego wynika, że prawo kwestionowania uchwały organu gminy przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu wnoszącego skargę, gdyż kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną. Przy czym taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości. W judykaturze podkreśla się bowiem, że interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, a jego naruszenie powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. NSA w wyrokach z 14 marca 2002 r. II SA 2503/01 i 20 stycznia 2010 r. I OSK 1016/09, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. II SA 2503/01 i przywołane tam orzecznictwo). Zatem to podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis, czyli nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08; z 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, z 10 lutego 2015 r. I OSK 2349/14). Niespełnienie zaś przesłanki naruszenia interesu prawnego winno skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. I OSK 810/22).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 37ee u.p.z.p., zgodnie z którym w negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej bierze udział osoba wyznaczona przez radę gminy, a w przypadku gdy rada gminy nie wyznaczy takiej osoby – przewodniczący rady gminy.

Stosownie natomiast do art. 37ed ust. 1 u.p.z.p. przez umowę urbanistyczną inwestor zobowiązuje się na rzecz gminy do realizacji inwestycji uzupełniającej. W myśl zaś ust. 2, przez umowę urbanistyczną inwestor może zobowiązać się na rzecz gminy, w szczególności do: 1) przekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej; 2) pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość, o której mowa w ust. 5; 3) pokrycia całości lub części poniesionych przez gminę kosztów uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego, w tym kosztów realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3. Natomiast jak stanowi ust. 3, przez umowę urbanistyczną gmina może: 1) zobowiązać się w szczególności do realizacji inwestycji uzupełniającej, jeżeli wchodzi ona w zakres zadań własnych gminy; 2) zwolnić w całości lub w części inwestora z opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Jeżeli inwestor jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, zobowiązuje się przez umowę urbanistyczną do zbycia tej nieruchomości gminie (ust. 4), jeżeli zaś osoba trzecia jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, może w szczególności zobowiązać się w umowie, o której mowa w ust. 1, do zbycia tej nieruchomości gminie (ust. 5). Załącznikiem do umowy urbanistycznej jest projekt zintegrowanego planu inwestycyjnego (ust. 7). Umowę urbanistyczną zawiera się w formie aktu notarialnego (ust. 9).

Z cytowanych przepisów wynika, że mowa urbanistyczna jest instrumentem regulacji wzajemnych zobowiązań inwestora i gminy. Z uwagi na możliwość brania udziału w procesie negocjacji również właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego należy przyjąć, że umowa ta może mieć charakter umowy wielostronnej. Inwestor zawiera umowę z gminą i zobowiązuje się w niej do realizacji inwestycji uzupełniającej na rzecz gminy (ust. 1). Wprowadzona możliwość zawarcia umowy urbanistycznej spowoduje, że gmina i inwestor będą mogli kształtować jasne oczekiwania względem siebie w zakresie realizacji oraz finansowania inwestycji uzupełniających, w tym infrastruktury technicznej, komunikacyjnej i usług społecznych. Natomiast specyfika relacji pomiędzy zintegrowanym planem inwestycyjnym a umową urbanistyczną polega na tym, że z jednej strony projekt planu jest załącznikiem do umowy – musi być więc zaakceptowany przez wszystkie jej strony, z drugiej zaś skutki prawne umowy powstają dopiero z dniem wejścia w życie ZPI w brzmieniu tożsamym z załącznikiem.

Zawarcie ww. umowy jest więc tylko jednym z elementów procedury uchwalania ZPI. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie pozostaje wprawdzie w zakresie "sprawy z zakresu administracji publicznej", lecz akt taki ma charakter stricte wewnętrzny, gdyż nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Uchwała w przedmiocie wyznaczenia przedstawiciela rady nie może naruszać bezpośrednio żadnego interesu prawnego, gdyż przedstawiciel rady bierze udział tylko w negocjacjach.

W związku z powyższym nie można nadać zaskarżonej uchwale charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji.