II SA/Ol 616/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-27	
Data wpływu	2025-10-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6146 Sprawy uczniów	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1043; art. 32 ust. 6, art. 39a; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 70, art. 70 ust. 4;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi G. C. na czynność Wójta Gminy L. dotyczącą dowozu dziecka do szkoły z dnia [...] I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz G. C. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 11 czerwca 2025 r., G. C. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy L. (dalej jako: "Wójt Gminy" lub "organ") o dowóz niepełnosprawnego dziecka do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego [...] w O. (dalej jako "Ośrodek").

Do wniosku załączyła zaświadczenie o niepełnosprawności dziecka, z którego wynika, że córka cierpi na ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym rozwoju dziecka lub w czasie porodu i orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego.

W dniu 20 sierpnia 2025 r., skarżąca wysłała ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej jako: "Kolegium"), w związku z bezczynnością organu w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] r., Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia.

Pismem z [...] r., Wójt Gminy poinformował skarżącą, że Gmina nie dysponuje obecnie specjalistycznymi pojazdami przystosowanymi do przewozu osób niepełnosprawnych. Zakup takiego pojazdu nie jest w tej chwili możliwy. Wskazano, że w przypadku, gdy rodzice decydują się na samodzielny dowóz dziecka, Gmina przewiduje możliwość podpisania porozumienia na podstawie którego zwracane są koszty przejazdu ucznia i jego opiekuna. Gminie nie udało się nawiązać współpracy w zakresie wspólnej organizacji transportu w porozumieniu z inną gminą. Organ zaproponował możliwość zawarcia porozumienia na rok szkolny 2025/2026 w sprawie zwrotu kosztów samodzielnego dowozu dziecka do Ośrodka, podobnie jak to miało miejsce w roku szkolnym 2024-2025. Rozwiązanie to umożliwi uzyskanie wsparcia finansowego w ramach samodzielnego organizowania transportu rodzica dziecka. Jednocześnie organ przeprosił za opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi, które wynikało z konieczności dokonania szczegółowej analizy i uzgodnień.

W dniu 26 września 2025 r., strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – za pośrednictwem organu – na czynność Wójta Gminy w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka do Ośrodka.

Zaskarżonej czynności zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), polegające na działaniu Wójta w sposób nierzetelny, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ograniczając się wyłącznie do lakonicznej odmowy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka do Ośrodka, wskazując ponadto na brak pojazdu specjalistycznego; podważeniu zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenia słusznego interesu skarżącej, poprzez niedokonanie dokładnej analizy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, sytuacji rodziny, odległości do Ośrodka;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 32 ust. 6, w zw. z art. 31 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r. poz. 1043 z późn. zm. dalej jako "u.p.o."), przez odmowę zapewnienia dowożenia córki skarżącej do Ośrodka, podczas gdy obowiązkiem Gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom objętym obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu;

2) art. 32 ust. 6 u.p.o., przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że decydujące znaczenie w kontekście pojęcie "bezpłatnego transportu" mają względy dotyczące pojazdu specjalistycznego przystosowanego do przewozu osób niepełnosprawnych, podczas gdy pojazd specjalistyczny nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż niepełnosprawność Z. B. polega na tym, że dziecko jest niesłyszące, jednak jego niepełnosprawność nie wymaga zapewnienia specjalistycznego pojazdu do przewozu do Ośrodka.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną i stwierdzenie, że została podjęta z naruszeniem prawa oraz zobowiązanie Wójta do zorganizowania transportu zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ podkreślił, ze sytuacja rodziny skarżącej oraz potrzeby edukacyjne córki są bardzo dobrze znane organowi i były wielokrotnie analizowane. Zgodnie z obowiązującym przepisami, Gmina organizuje transport dzieci niepełnosprawnych do specjalistycznych ośrodków przy współpracy ze Starostwem Powiatowym w O. oraz placówką w S. W takich przypadkach transport jest zapewniany zbiorowo, a Gmina pokrywa koszt jego realizacji na podstawie zawartych umów. W przypadku córki skarżącej sytuacja jest szczególna, ponieważ z terenu Gminy nie ma innych dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do placówek w O. Organizacja indywidualnego transportu przez Gminę wymagałaby zaangażowania dodatkowego pojazdu i opiekuna, co w realiach finansowych i organizacyjnych Gminy jest bardzo trudne do zrealizowania. Organ podejmował bezskuteczne próby współpracy z sąsiednimi gminami w zakresie organizacji wspólnego transportu. W roku szkolnym 2024/2025 funkcjonowało rozwiązanie, na mocy którego Gmina zwracała poniesione koszty dowozu. Jest to rozwiązanie odpowiadające zarówno na szczególne potrzeby dziecka, jak i na ograniczenia organizacyjne Gminy. W sierpniu 2025 r. został zakupiony nowy bus do dowozu dzieci uczęszczających do szkoły w L. oraz do szkoły w M. Do placówki w O. w tym samym okresie dowożona byłaby jedynie jedna osoba – córka skarżącej. Organ stwierdził, że wszystkie jego działania były podejmowane w dobrej wierze, z poszanowaniem przepisów prawa i w trosce o dobro dziecka. Gmina nie uchyla się od obowiązku wsparcia, a proponowane formy pomocy - choć inne niż oczekiwania skarżącej - miały na celu zapewnienie realnej i możliwej do zrealizowania pomocy w zakresie transportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, ale także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz.2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa. Stosownie natomiast do treści art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

W sprawie niniejszej skarżąca zaskarżyła czynność Wójta Gminy wynikającą z pisma tego organu z 25 sierpnia 2025 r., którą Wójt Gminy stwierdził, że nie dysponuje pojazdami specjalistycznymi przystosowanymi do przewozu osób niepełnosprawnych. Ze względu na ograniczone środki, zakup takiego pojazdu nie jest w tej chwili możliwy. Organ jednocześnie zaproponował skarżącej możliwość zawarcia na rok szkolny 2025-2026 porozumienia w sprawie zwrotu kosztów samodzielnego dowozu dziecka do specjalistycznego ośrodka, podobnie jak to miało miejsce w roku szkolnym 2024/2025.

Stosownie do treści art. 32 ust. 6 u.p.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 79/21 (orzeczenie wraz z poniżej podanymi orzeczeniami dostępne w CBOIS pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co wymaga podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać.

Wskazać należy, że obowiązek zapewnienia przez gminę przewozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa – Prawo oświatowe. W art. 1 pkt 6 i 7 tej ustawy ustawodawca wskazał na możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Obowiązki gminy w tej materii ustanawia cytowany wyżej art. 32 ust. 6.

Obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. W ustępach 2 – 3 przepisu art. 39a ustawodawca określił wzór dla obliczenia zwrotu kosztów jednorazowego przewozu, zaś w ustępie 4 postanowił, że zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Według ust. 5 - wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jeżeli rodzice (ust. 6) powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2.

W judykaturze trafnie zwraca się uwagę na to, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego prowadzi do konkluzji, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice – zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. Innymi słowy, jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły (wyroki WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt

II SA/Bd 211/08, WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17, WSA w Białymstoku z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 550/17). Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem, że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego).

Zaprezentowanej wykładni nie zmienia fakt, że przepis art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wprowadza alternatywę rozłączną poprzez użycie spójnika "albo" stanowiąc, że gmina zapewnia bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów tego przewozu. Komentowane bowiem obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże – co wymaga podkreślenia – wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują, jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Na gruncie unormowań zawartych w art. 32 ust. 6 i art. 39a Prawa oświatowego przyjąć należy, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna, ale w przeciwnym przypadku to także oznacza, że jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru, wówczas obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy (po myśli art. 39a ust. 4), a umowa ta jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Organ gminy nie może powoływać się skutecznie na okoliczność, że przygotowano do podpisania przez stronę (rodzica) dokument umowy odnośnie do zwrotu (refundacji) kosztów transportu niepełnosprawnego dziecka. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica (vide wyroki WSA: w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/17 oraz w Białymstoku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18). W przypadku gdy umowa ta nie została zawarta (podpisana), zatem jako nieistniejąca nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym gmina nie zostaje zwolniona z ustawowego obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu oraz opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego dziecka do i z ośrodka szkolno-wychowawczego.

Z akt niniejszej sprawy wynika niezbicie, że umowa na dowóz dziecka i opiekę nad nim w tym czasie nie została podpisana, bowiem skarżąca zwróciła się do Gminy o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do Ośrodka.

Niemniej jednak brak zawarcia umowy skutkuje powstaniem obowiązku dowozu dziecka po stronie organu.

Wskazać należy, że celem art. 32 ust. 6 p u.p.o. jest pomoc rodzinom wychowującym dzieci niepełnosprawne w wieku pięciu i sześciu lat oraz dzieciom objętym obowiązkiem przedszkolnym w realizacji zajęć terapeutycznych i edukacyjnych w najbardziej dostosowanych do ich potrzeb kształcenia i rewalidacji placówkach przedszkolnych.

Względy organizacyjne (brak pojazdu) czy ekonomiczne, w konfrontacji z prawem dziecka do bezpłatnego, zapewnionego przez gminę transportu do placówki, która zapewnia mu w jak najpełniejszym stopniu dobrostan psychofizyczny zwyczajnie przegrywają, w grę wchodzi bowiem w tej sprawie bowiem dobro, które zdaniem Sądu, zasługuje na większą ochronę (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 5/23).

Zauważyć też należy, że brak pojazdu specjalistycznego nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż niepełnosprawność Z. B. - co podkreśliła strona - polega na tym, że dziecko jest niesłyszące, jednak jego niepełnosprawność nie wymaga zapewnienia specjalistycznego pojazdu do przewozu do Ośrodka.

W konsekwencji przyjąć należy, że organ zaskarżoną czynnością dążył jedynie do podpisania umowy pomiędzy stronami, pomijając, że do czasu zawarcia takiej umowy winien zapewnić dziecku niepełnosprawnemu dowóz dziecka do szkoły. Dlatego też przyjąć należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności, wykazała, że czynność ta została dokonana bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego to jest art. 32 ust.6 i art. 39a Prawa oświatowego. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I sentencji). W ponownym postępowaniu, po aktualizacji stanu faktycznego sprawy, rzeczą organu będzie, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a, uwzględnienie stanowiska Sądu i przedstawionej oceny prawnej, a także podjęcie działań wynikających z przepisów ustawy Prawo oświatowe zmierzających do realizacji żądania strony skarżącej związanego z dowozem dziecka do szkoły w przypadku braku podpisania umowy dotyczącej dowozu dziecka przez wnioskodawcę we własnym zakresie.

O kosztach postępowania (pkt II) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).