II SA/Po 2/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-21	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Tomasz Świstak	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 162/22	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 68, art. 81 ust. 4 zd. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 611; art. 11 ust. 9; Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1427; art. 148 par. 2; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.	
Sentencja
Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi I. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia budynku mieszkalnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 68 pkt 1, 2 i 3a i 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), nakazał I. I. opróżnienie w całości budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma lokalami usługowymi położonego w T. przy ul. [...] dz. nr [...] do czasu naprawy budynku, tak aby budynek nie stwarzał zagrożenia dla zdrowia, życia ludzkiego i mienia albo rozbiórki obiektów oraz zarządził:

1. umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania;

2. zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich poprzez trwałe zamknięcie drzwi zewnętrznych oraz wejścia na teren podwórka;

3. usunięcie odpadających tynków, dachówek i usunięcie wszystkich luźnych elementów stanowiących zagrożenie związane z elewacją i dachem budynku. Do czasu naprawy budynku należy wykonać trwałe zabezpieczenie przechwytujące potencjalnie odpadające fragmenty z elewacji, dachu oraz kominów np. z stalowej siatki drobno-oczkowej na wspornikach przytwierdzonych do ścian o wysięgu minimum 1,2 m;

4. Odłączenie zasilenia prądu;

5. Podstemplowanie stropu nad piwnicą oraz belek stropowych na kondygnacjach nadziemnych - w szczególności posiadających ugięcia. Podstemplowanie należy wykonać ze stempli stalowych opieranych bezpośrednio na gruncie nośnym. Stemple rozmieścić co min. 1 m w przypadku stemplowania belek, oraz nie mniej niż 1 stempel na 2m2 stropu. W przypadku stropu [...], pomiędzy stemple a strop podłożyć deski lub płyty [...] o grubości min. 4cm.

Jednocześnie organ, ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności – określił, że obowiązek opróżnienia budynku, oraz obowiązek określony w punkcie pierwszym i czwartym należy wykonać w terminie natychmiastowym w dniu doręczenia decyzji. Co do obowiązków określonych w pozostałych punktach organ wyznaczył termin ich wykonania na 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2020 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w T.. Kontrolę przeprowadzono na wniosek M. S., lokatora kamienicy. Kontrola odbyła się po śmierci W. I. z udziałem I. I. (żony W. I.), która według oświadczenia z dnia [...] września 2020 r. będzie sprawować funkcję zarządcy budynku położonego w T. przy ul. [...].

W trakcie kontroli nie przedstawiono aktualnych przeglądów budynku - tj. przeglądu pięcioletniego, rocznego, kominiarskich, elektrycznych. W wyniku kontroli ustalono, że przy ul. [...] w T. położony jest budynek mieszkalny wielorodzinny o czterech kondygnacjach (piwnica, parter, I piętro, poddasze - z dwoma mieszkaniami, oraz poddasze wyższe nieużytkowe wykonane na jętkach). Budynek według oświadczenia I. I. powstał około [...] r.

Z ustaleń dokonanych podczas kontroli wynika, że budynek grozi bezpośrednim zawaleniem. Ściany oraz kominy budynku są spękane, grożą awarią budowlaną. Cześć stropów budynku jest ugiętych, a strop w wielu miejscach uległ korozji biologicznej. Strop ma za zadanie m. in. przenieść obciążenia stałe - ciężar własny, ciężar ścianek działowych, na poddaszu również częściowo ciężar więźby dachowej. Ugięty strop nie spełnia tych wymagań, budynek może ulec zawaleniu. Budynek od wielu lat nie był remontowany. Całość obrazują zdjęcia wykonane podczas kontroli. Instalacja elektryczna jest wykonana z różnych materiałów (kable miedziane, aluminiowe). Z tego powodu jak i znacznego zużycia instalacja grozi pożarem. Budynek posiada tylko trzy kominy dla ośmiu lokali. W mieszkaniach nie występuje sprawna wentylacja, a znajdują się tam piece z otwartymi komorami spalania paliwa stałego (węgiel, drewno).

W związku z stanem technicznym elementów budowlanych oraz instalacji, w tym wentylacyjnej oraz elektrycznej stwierdzono, że występuje realne zagrożenie pożarem lub zaczadzeniem. Możliwe jest również wystąpienie katastrofy budowlanej z uwagi na liczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych budynku. Mając na uwadze groźbę bezpośredniego runięcia konstrukcji dachu, stopień skorodowania stropów oraz zatrważający stan instalacji elektrycznej, brak wentylacji w lokalach opalanych paliwem stałym, konieczny jest nakaz wydania opróżnienia ze względu na bezpieczeństwo oraz ryzyko zagrożenia zdrowia i życia ludzi mieszkających w budynku przy ul. [...], ale też korzystających ze sklepu znajdującego się w budynku.

W odwołaniu z dnia [...] października 2020 r. I. I. wniosła o wydłużenie terminu wykonania pkt 5 decyzji, albowiem wykonanie tego obowiązku wiąże się ze znalezieniem odpowiedniego wykonawcy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej:

1. powołano podstawę prawną: "Na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 68 pkt 1, 2 i 3a i 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.)" oraz

2. określono termin wykonania obowiązku podstemplowanie stropu nad piwnicą oraz belek stropowych na kondygnacjach naziemnych (tj. 30 dni od dnia doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2020 r. (sygn. [...]),

3. nałożono obowiązek odłączenia zasilania prądu

i, orzekając w tym zakresie:

1. powołał podstawę prawną: "Na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.)",

2. określił termin wykonania obowiązku podstemplowanie stropu nad piwnicą oraz belek stropowych na kondygnacjach naziemnych do dnia [...] grudnia 2020 r.,

a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć obowiązki w nim określone "w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi bezpośrednio grożącego zawaleniem". W rozpoznawanej sprawie należało zgodzić się z organem I instancji, że sporny budynek mieszkalny z dwoma lokalami usługowymi na parterze realnie grozi zawaleniem. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji wprost bowiem wynika, że stan wszystkich elementów konstrukcyjnych tego budynku (począwszy od ścian fundamentowych, przez ściany zewnętrzne i wewnętrzne, wszystkie stropy, tzn. zarówno masywny strop ceglany nad piwnicą jak i drewniane stropy nad parterem i piętrem, a na drewnianej konstrukcji dachu skończywszy) stwarza wysoce prawdopodobne ryzyko zawalenia tego obiektu budowlanego. Skutek taki może mieć chociażby zawalenie się w znacznej części spróchniałej i zgniłej drewnianej konstrukcji dachu (tym bardziej, że - jak odnotował organ I instancji - jedna z krokwi jest pęknięta), która pociągnie za sobą katastrofę w postaci zawalenia stropów, które już teraz są spękane i wykazują znaczne ugięcia (ceglany, łukowy strop nad piwnicą jest natomiast miejscami spłaszczony). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wskazał, że stan podłogi na strychu częściowo uniemożliwiał podczas kontroli "podejścia do połaci dachowej ze względu na niebezpieczeństwo upadku (załamania się podłogi)", a "w mieszkaniu zlokalizowanym na strychu odczuwalne duże ugięcia podłogi pod ciężarem osoby poruszającej się". Takie samo ryzyko wiąże się ze stanem ścian zewnętrznych, które są spękane (ściana frontowa i ściana szczytowa od strony północnej, która mimo ankrowania pęka, a ponadto "szczególnie widoczne jest pęknięcie ściany na wysokości piwnicy i parteru w obrębie sklepu (bliżej budynku [...])", gdyż "przez szczelinę w piwnicy widać światło słoneczne docierające z zewnątrz". Pękające i odpadające gzymsy świadczyć mogą o uszkodzeniu murłaty być może z uwagi na napierającą nierównomiernie obciążoną drewnianą konstrukcję dachu (rozpór; jedna jego połać jest pokryta ciężką dachówką, a druga połać lekką blachodachówką). Ryzyko wiąże się też ze stanem technicznym dwóch kominów, które są silnie spękane i mogą runąć.

Skoro zatem z powyższych wyjaśnień bezspornie wynika, że wielorodzinny budynek mieszkalny z dwoma lokalami usługowymi posadowiony na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w T., jako całość stwarza realne ryzyko zawalenia, to organ I instancji nie tylko mógł, lecz wręcz musiał zastosować w tym przypadku art. 68 Prawa budowlanego i nałożyć na właściciela bądź zarządcę tego obiektu budowlanego obowiązki określone w tym przepisie. Skoro w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że niewątpliwie zarządcą tego budynku jest I. I., to prawidłowo właśnie na nią nałożył obowiązki określone w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone pewnymi nieprawidłowościami proceduralnymi, które jednak nie miały żadnego wpływu na prawidłowość podjętego przez organ I rozstrzygnięcia. Już z samej treści art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że decyzja o opróżnieniu bądź wyłączeniu w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania jest wydana "na podstawie protokołu oględzin". Natomiast zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. i nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w tym także określony w art. 79 § 1 K.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. Zatem w dniu [...] października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. powinien przeprowadzić dowód z oględzin poprzedzony stosownym zawiadomieniem (art. 79 § 1 K.p.a.), a tymczasem przeprowadził kontrolę, co stanowi o wadliwości tego dowodu. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że kontrola z dnia [...] października 2020 r. została przeprowadzona przez organ I instancji po uprzednim zawiadomieniu z dnia [...] września 2020 r., co umożliwiło zarządcy budynku czynny w niej udział, a ponadto, zgodnie z art. 81 ust. 4 zd. 2 Prawa budowlanego, protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), szczególnie w sytuacji istnienia realnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, nieuzasadnione byłoby zlecanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia dodatkowego postępowania tylko po to, by ponowić już dokonane ustalenia, lecz nie w formie kontroli, a w formie oględzin.

Po drugie, nie ulega żadnej wątpliwości, że pomiędzy wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji kończącej to postępowania organ I instancji nie dochował określonego w art. 10 § 1 K.p.a. obowiązku zawiadomienia stron postępowania (I. I.) o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Niemniej jednak odnotować należy, że ta wada proceduralna może być skorygowana na etapie postępowania odwoławczego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy, mając natomiast na względzie, że załatwienie tej sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 K.p.a.), odstąpił od zasady czynnego udziału stron postępowania utrwalając przyczyny tego działania w adnotacji z dnia [...] listopada 2020 r. (art. 10 § 3 K.p.a.).

Po trzecie, częściowo błędnie została powołana przez organ I instancji materialnoprawna podstawa wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej (tj. "art. 68 pkt 1. 2 i 3a i 3b" Prawa budowlanego), gdyż nie istnieją przepisy art. 68 pkt 3a i 3b; istnieją natomiast przepisy art. 68 pkt 3 lit. a i lit. b. W tym przypadku w pełni wystarczające było powołanie art. 68 Prawa budowlanego i tak też podstawa prawna została ona skorygowana przez organ odwoławczy. Równocześnie poprawiono omyłkę pisarską dotyczącą powołanej podstawy proceduralnej (w decyzji wskazano bowiem "art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", a powinno być "na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego").

Odnosząc się do obowiązku odłączenia zasilania prądu (pkt 4 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy stwierdził, że wobec przedłożenia na etapie postępowania odwoławczego stosownych protokołów badań wewnętrznej instalacji elektrycznej wykonanych w dniu [...] listopada 2020 r. przez uprawnioną osobę, z których to protokołów wynika, że instalacja ta nadaje się "do dalszej eksploatacji", konieczne jest uchylenie tego nakazu przez organ odwoławczy.

Co zaś się tyczy terminu wykonania obowiązku podstemplowania stropów przedmiotowego budynku, to w ocenie organu odwoławczego kluczową kwestią jest wykonanie obowiązku opróżnienia budynku, gdyż doprowadzi ono do zlikwidowania pionowych obciążeń dynamicznych przenoszonych przez stropy związanych z przebywaniem w budynku ludzi i użytkowaniem budynku. Opróżnienie budynku i wykonanie tymczasowych zabezpieczeń określonych w pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wyeliminuje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego (odpowiednio: na zewnątrz i wewnątrz budynku), co prowadzi do wniosku, że podstemplowanie stropów może być wykonane w nieco późniejszym, lecz równocześnie nieodległym terminie. Z tego powodu organ odwoławczy przychylił się do treści odwołania I. I. i zmienił termin wykonania tego nakazu wskazując, że ma on zostać wykonany do dnia [...] grudnia 2020 r.

Na zakończenie organ odwoławczy podkreślił, że w istniejącym stanie faktycznym w pełni prawidłowo i zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nadał w zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności obowiązkom opróżnienia przedmiotowego budynku i umieszczenia na nim zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania.

W skardze z dnia [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 68 Prawa budowlanego, naruszenie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 136 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził kontrolę budynku, a powinien był przeprowadzić oględziny. Organ I instancji nie poinformował także skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca podkreśliła, że dynamika działań organu I instancji uniemożliwiła jej praktycznie możliwość uczestniczenia w toku czynności, nie wyznaczono jej żadnych terminów na możliwość zajęcia stanowiska i przedłożenia dowodów. Nieruchomość zlokalizowana przez ul. [...] w T. przechodziła wielokrotnie rozmaite przeglądy budowlane, podczas których nigdy nie wskazywano na zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Zarządca nie potrafił wylegitymować się dokumentacją z uwagi na śmierć osoby, w posiadaniu której znajdowała się dokumentacja oraz niebywale wartki tok wykonywanych czynności. O być może przedwczesnym stawianiu radykalnych tez przez organ I instancji świadczy uchylenie przez organ II instancji obowiązku odcięcia zasilania prądu w nieruchomości, bowiem opinia sporządzona przez specjalistę – na żądanie jednego z lokatorów – świadczy o zdatności instalacji do użytku. Tymczasem organ I instancji uznał instalację za całkowicie niezdatną do użytku, wywołującą zagrożenie dla bezpieczeństwa oraz zdrowia i życia ludzkiego. Argumentacja ta okazała się chybiona, skoro organ II instancji postanowił odmiennie.

Skarżąca wskazała także, że nie zgadza się z terminem do wykonania obowiązku z punktu 5 decyzji organu I instancji. Skoro możliwe było przesunięcie terminu do dnia [...] grudnia 2020 r., implikuje to fakt, że niewykonanie tego obowiązku natychmiast nie zagraża życiu i zdrowi najemców. Tymczasem skarżąca nie posiada środków na jego wykonanie, nie posiada zdolności kredytowej i nie uzyskuje żadnych dochodów z nieruchomości, albowiem żaden z najemców nie reguluje czynszu. Skarżąca nie ma możliwości, środków i umiejętności na wykonanie przedmiotowych prac w zakreślonym terminie.

Skarżąca zakwestionowała także termin na wykonanie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego w formie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazała, że współpraca z najemcami jest utrudniona i prawdopodobnie będzie musiała wnieść pozew cywilny na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Organ nie wykazał dlaczego niedopuszczalne jest udzielenie terminu do wykonania tegoż obowiązku, szczególnie że skarżąca według swoich sił i środków stara się podejmować takie działania prawne, które mogłyby służyć wykonaniu nałożonych na nią obowiązków, a prawdopodobnie to Burmistrz T. będzie zobowiązany do zapewnienia lokali zastępczych osobom zamieszkującym nieruchomość objętą nakazem opróżnienia. To z kolei będzie powodować, że do czasu kiedy Burmistrz takiego lokalu nie zapewni, nakaz opóźnienia nie będzie mógł być wykonany.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania (pkt 1), przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów (pkt 2), a także zarządzić: umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania (pkt 3 lit. a), lub wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania (pkt 3 lit. b).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do możliwości zastosowania w sprawie art. 68 Prawa budowlanego Sąd wskazuje, że w sprawie w istocie bezspornym jest, że budynek mieszkalny wielorodzinny z dwoma lokalami usługowymi położony w T. przy ul. [...], dz. nr [...], bezpośrednio grozi zawaleniem. Stan dachu, ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów, instalacji elektrycznej i wentylacji został szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia [...] października 2020 r. [k. 63 (płyta ze zdjęciami) – k. 69], którego ustalenia przytoczyły organy rozstrzygające w sprawie w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji.

Sąd zgodził się przy tym z organem odwoławczym, że na prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie art. 68 Prawa budowlanego nie ma wpływu fakt, że stan spornego budynku został opisany w protokole kontroli, a nie w protokole oględzin. W tym zakresie Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego przytoczone w części historycznej niniejszego wyroku, przyjmując je za własne. Podkreślenia bowiem wymaga, że kontrola w niniejszej sprawie odbyła się po wcześniejszym zawiadomieniu o jej przeprowadzeniu, co umożliwiło skarżącej wzięcie w niej udziału. Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią natomiast podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 zd. 2 Prawa budowlanego). W sytuacji więc, w której sporny budynek bezpośrednio grozi zawaleniem, zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia oględzin byłoby niezasadne. Nieprawidłowa forma dokonania ustaleń związanym ze stanem technicznym spornego budynku nie miała zatem wpływu na ocenę prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej na ocenę zasadności zastosowania w sprawie art. 68 Prawa budowlanego nie miał także wpływu fakt, że – według skarżącej – nie przedłożyła ona przeglądów, jakie przechodził budynek na przestrzeni lat, z uwagi na szybkość działania organu I instancji i brak wyznaczenia jej terminu na przedstawienie dowodów w sprawie. Zauważenia wymaga, że przedłożenie wskazanych przeglądów nie stanowiłoby dowodu na fakt, że stan techniczny budynku był dobry w chwili przeprowadzenia kontroli przez organ I instancji. Organ nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym, posiadającym niezbędną wiedzę do rzetelnej oceny stanu technicznego budynku i może tę ocenę przeprowadzić samodzielnie. Co również istotne, wykonane przez organ I instancji fotografie spornego budynku nie pozostawiają wątpliwości co do złego stanu technicznego budynku.

Ubocznie więc można jedynie dodać, że skarżąca mieszkała ze swoim mężem W. I. i odebrała pierwsze zawiadomienie o kontroli adresowane do niego już w dniu [...] czerwca 2020 r. (k. 17 akt adm. organu I instancji). Skarżąca odebrała także późniejsze pismo dotyczące przesunięcia terminu kontroli w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 23 akt adm. organu I instancji). Nie można przy tym przyjąć, że skarżąca nie znała treści tej korespondencji, albowiem skarżąca zawiadomiła organ I instancji o śmierci męża dzień po tym zdarzeniu i wniosła o wyznaczenie nowego terminu kontroli (k. 37 akt adm. organu I instancji). Dodatkowo to skarżąca osobiście w dniu [...] września 2020 r. odebrała zawiadomienie o terminie kontroli, która odbyła się w dniu [...] października 2020 r. Skarżąca miała więc wystarczająco dużo czasu, żeby przygotować jakąkolwiek dokumentację dotyczącą spornego budynku.

Idąc dalej wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżone decyzje prawidłowo zostały skierowane do I. I.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że adresatem władczo nałożonych przez organ obowiązków ustawodawca uczynił właściciela lub zarządcę budynku. Z przytoczonej regulacji art. 68 Prawa budowlanego wynika zatem, że nakaz powinien być w pierwszym rzędzie skierowany do właściciela nieruchomości, a jeżeli budynek jest objęty współwłasnością, do wszystkich współwłaścicieli. Niemniej nie sposób przyjąć, że skierowanie nakazu tylko do części współwłaścicieli zamiast do wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego w sposób oczywisty uchybia treści art. 68 Prawa budowlanego. Należy bowiem mieć na uwadze to, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę normy o treści ujętej w powołanym przepisie jest ustanowienie szczególnego instrumentu prawnego, za pośrednictwem którego będzie możliwe natychmiastowe doprowadzenie do wyłączenia z użytkowania budynku (lub jego części) grożącego zawaleniem. Uczynienie na zasadach ogólnych odpowiedzialnymi za stan techniczny budynku właściciela (współwłaścicieli) i zarządcy wymienionych w art. 61, art. 66 i art. 68 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie temu, by w szczególnych przypadkach nakaz wyłączenia budynku z eksploatacji nie mógł zostać skierowany do współwłaściciela, jeżeli znane organowi przeszkody o charakterze faktycznym lub prawnym (np. nieuregulowany stan prawny nieruchomości) uniemożliwiają lub czynią niecelowym kierowanie decyzji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, do pozostałych (nieustalonych i nieznanych z miejsca pobytu) pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2845/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przez zarządcę nieruchomości należy uznać osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Oznacza to, że dla uznania, że dany podmiot jest zarządcą nieruchomości, na którego może zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności, konieczne jest istnienie węzła obligacyjnego łączącego z jednej strony właściciela nieruchomości, z drugiej zaś osobę, która faktycznie włada nieruchomością na rzecz właściciela. Za zarządcę obiektu budowlanego uznać także należałoby posiadacza samoistnego tegoż obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1053/08).

W rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że współwłaścicielem tej nieruchomości w [...] części jest H. I. (k. 1 akt adm. organu I instancji). Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jednak, że zmarł on w dniu [...] sierpnia 1993 r. (k. 3 akt adm. organu I instancji). Jego syn, W. I. (k. 4 akt adm. organu I instancji), należał niewątpliwie do kręgu spadkobierców ustawowych, a ponadto wykonywał czynności zarządcze, tj. zbierał od lokatorów czynsze (k. 26 akt adm. organu I instancji) oraz opłacał podatek od nieruchomości (k. 35 akt adm. organu I instancji). Po śmierci W. I. (k. 36 akt adm. organu I instancji), skarżąca, jako jego żona, w całości objęła po nim spadek (k. 70-73 akt adm. organu I instancji), a na zapytanie organu I instancji, kto będzie sprawował zarząd kamienicą w miejsce zmarłego (k. 44 akt adm. organu I instancji), skarżąca odpowiedziała, że ona (k. 57 akt adm. organu I instancji). W tej sytuacji zarzut, jakoby adresat decyzji był wadliwie określony jest niezasadny. Skarżąca w niniejszej sprawie występuje bowiem w podwójnej roli – jako spadkobierca męża, jak i zarządca nieruchomości.

Bezpodstawne są także zarzuty, jakoby organ I instancji winien poszukiwać innych stron postępowania – jak wskazano w skardze – właściciela chodnika i nieruchomości sąsiednich. Adresatem władczo nałożonych przez organ obowiązków ustawodawca uczynił jedynie właściciela lub zarządcę budynku, zaś treścią tych obowiązków jest opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania. Wykonanie tego obowiązku faktycznie sprowadza się do fizycznego wyprowadzenia ludzi z zagrożonego obiektu budowlanego oraz zabezpieczenia tegoż obiektu przed ich powrotem, a także zabezpieczeniem obiektu przed dostępem innych osób. Zakres tego obowiązku, termin jego realizacji, wynika każdorazowo ze stanu faktycznego sprawy, tj. stanu technicznego budynku, ustalonego przez organ. Nie można jednak upatrywać, by jakikolwiek inny podmiot, niż ten który będzie adresatem wyżej wymienionych obowiązków, mógł być stroną tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1772/10).

Idąc dalej wskazać należy, że z art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nakazuje opróżnienie bądź wyłączenie budynku z użytkowania "w określonym terminie". Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy wystarczającym było, aby organ I instancji wskazał, że obowiązek opróżnienia budynku należy dokonać w terminie natychmiastowym. W każdej bowiem chwili może dojść do katastrofy budowlanej, która – z uwagi na przebywanie w budynku ludzi (lokatorów z rodzinami) – może mieć skutki śmiertelne.

Odnosząc się przy tym do zarzutu skargi, że określony termin nie uwzględnia terminów wypowiedzenia umów wynikających z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611; dalej: "u.o.l."), a także, że musi uwzględniać obowiązek gminy dostarczenia lokali zamiennych, wskazać należy, że czym innym jest nakaz opuszczenia budynku w związku z groźbą zawalenia, a czym innym obowiązek opuszczenia lokalu w związku z wypowiedzeniem umowy najmu. Organy nadzoru budowlanego działają przy tym na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, który nie zawiera wskazówek, jakimi kryteriami winny się kierować organy nadzoru budowlanego określając termin opróżnienia budynku, jednakże zdaniem Sądu, ze względu na dobro chronione dyspozycją art. 68 Prawa budowlanego - bezpieczeństwo ludzi - opróżnienie lokali winno nastąpił jak najszybciej. Nie istnieje konieczność powiązania tego obowiązku z jakimkolwiek innym, będącym jego konsekwencją (następstwem), jak dostarczenie lokalu zamiennego. Wydanie decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego pozostaje w oderwaniu od obowiązku określonego podmiotu do dostarczenia lokalu zamiennego. Ustalenie przy tym, czy obowiązek taki będzie wynikał z przepisów odrębnych i kto jest jego adresatem nie jest ani elementem prowadzonego we wskazanym trybie postępowania, ani częścią kończącego je władczego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1772/10).

Nie jest przy tym trafna argumentacja skarżącej, że musi ona czekać z realizacją obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji do czasu, aż Burmistrz zapewni lokatorom lokale zamienne. Jak wynika z art. 11 ust. 9 u.o.l., obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku. Gmina jest obowiązana dostarczyć lokale zamienne tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy najemcy uiszczali czynsz regulowany. Jak natomiast wskazał Burmistrz T. w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., w niniejszej sprawie lokatorzy nie opłacali czynszu regulowanego (k. 93 akt adm. organu I instancji).

W tej sytuacji skarżąca powinna wezwać lokatorów spornego budynku do jego opuszczenia, informując o wypowiedzeniu umowy najmu i fakcie wyłączenia budynku z użytkowania przez PINB z powodu jego złego stanu technicznego, a następnie ewentualnie wystąpić z pozwami o eksmisję (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318/19). Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu [...] października 2020 r., co oznacza, że w przypadku natychmiastowego wypowiedzenia umów najmu, ich termin upływałby z końcem listopada.

Ubocznie wyjaśnić można, że ewentualna niemożność wykonania obowiązku opróżnienia budynku przez właściciela winna być rozpatrywana w postępowaniu egzekucyjnym. W sytuacji, w której występuje niemożność wykonania obowiązku przez stronę z jednej strony i konieczność zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną oraz zapewnienie bezpieczeństwa jego użytkownikom z drugiej strony, organy nadzoru budowlanego winny rozważyć zastosowanie środków przymusu bezpośredniego. Jak stanowi art. 148 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), w szczególności przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nieruchomości, lokalu (pomieszczenia), wydania rzeczy, zaniechania czynności lub nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lutego 2011 r., sygn. akt I OSK [...], w przypadku prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego mającego na celu opróżnienie lokalu mieszkalnego, w przypadku nieopróżnienia lokalu, przymus bezpośredni jest podstawowym środkiem egzekucyjnym, który jest stosowany. Jak wynika z brzmienia tego przepisu, środki przymusu bezpośredniego mogą być stosowane nie tyko wobec zobowiązanego, ale i wobec innych osób, przeszkadzających w realizacji obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Z pewnością osoby bezprawnie zajmujące lokal i odmawiające jego opuszczenia to właśnie "inne osoby" w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 458/20).

Niezasadnie także skarżąca kwestionuje określony przez organ odwoławczy termin wykonania obowiązku określonego w punkcie 5 decyzji organu I instancji, tj. podstemplowania stropu nad piwnicą oraz belek stropowych na kondygnacjach nadziemnych – w szczególności posiadających ugięcia. Na terminy wykonania obowiązków nakładanych na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nie może mieć wpływu kwestia kosztowności prac i brak środków pieniężnych na wykonanie obowiązków przez adresata. Zgodnie z art. 68 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, terminy są uzależnione wyłącznie od technicznie uzasadnionych terminów ich wykonania. Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy termin wykonania obowiązku wynikającego z punktu 5 decyzji do dnia [...] grudnia 2020 r., w sytuacji, w której skarżąca odebrała decyzję w dniu [...] października 2020 r. (k. 79 akt adm. organu I instancji) był rozsądny (2,5 miesiąca).

Reasumując, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. Zwrócić należy natomiast uwagę na ewentualne konsekwencje niewykonania nałożonego obowiązku opróżnienia spornego budynku, biorąc pod uwagę zły stan techniczny budynku, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, i duże prawdopodobieństwo jego zawalenia się wraz z zamieszkującymi w nim wciąż ludźmi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] maja 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).