I OSK 3110/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-06	
Data wpływu	2015-10-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 578/15	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1945 nr 50 poz 279; art. 7 ust. 2; Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 1949 nr 27 poz 197; art. 2; Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 156 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 578/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 578/15 oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Stanowiąca własność J. W. i J. W. zabudowana nieruchomość położna przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu jego wejścia w życie z mocy art. 1 dekretu grunty tej nieruchomości stały się własnością Gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) własnością Skarbu Państwa. Aktualnie nieruchomość ta wchodzi w skład dwóch działek będących własnością Skarbu Państwa – działki nr [...] (zabudowanej w części budynkiem hotelu, znajdującym się w użytkowaniu wieczystym spółki O. S.A.) oraz działki drogowej nr [...] – ul. [...].

Byli właściciele wnieśli o przyznanie im w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Orzeczeniem administracyjnym z 12 czerwca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania im żądanego prawa podnosząc, iż zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod użyteczność publiczną, która wyklucza możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli.

W 1995 r. R. W. - będący, jednym ze spadkobierców J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, kwestionując stanowisko organu, iż przeznaczenie przewidziane w planie wykluczało możliwość ustanowienia na rzecz byłych właścicieli praw własności czasowej.

W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia 12 czerwca 1950 r.

Organ ustalił wówczas, że w dacie podejmowania orzeczenia dla nieruchomości przy ul. [...] obowiązującym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 22 maja 1948 r. Obwieszczenie o uchwaleniu planu ukazało się w dniu 23 maja 1948 r. w Monitorze Polskim Nr 50, pod poz. 290 i od tego momentu stał się on planem obowiązującym, co wynika z § 8 i 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego [...] (Dz. U. Nr 74, poz. 479). Plan ów dla obszaru przedmiotowej nieruchomości przewidywał przeznaczenie "pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, postoje skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi". Mając zatem na uwadze, że przyczyną odmowy przyznania własności czasowej był wzgląd na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną Prezes UMiRM ocenił, że kontrolowana orzeczenie nie naruszało ówcześnie obowiązujących przepisów.

Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Prezesa UMiRM z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...].

Wnioskiem z 25 listopada 2009 r. J. S. – jako jeden z następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości wniosła o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, kwestionując stanowisko organu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. wykluczał przyznanie prawa do gruntu przeddekretowym jego właścicielom.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Wskazując na istotę postępowania nadzorczego Minister wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania było ustalenie, czy decyzje Prezesa UMiRM obarczone były wadami z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z punktu 2 tego paragrafu. Takich wad jednak się nie dopatrzył. Podniósł jednocześnie, że w dacie wydawania przez Prezesa rozstrzygnięć brak było jednolitości w orzecznictwie w zakresie tego, czy przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości warszawskiej pod użyteczność publiczną wykluczało możliwość przyznania do niej praw dotychczasowym właścicielom. Część bowiem orzecznictwa uznawała, że tego rodzaju przeznaczenie wyłącza co do zasady możliwość przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, a część prezentowała pogląd, że samo takie przeznaczenie nie musiało z zasady stanowić przeszkody do przyznania wspomnianego prawa. Rozbieżności te usunęła dopiero uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08.

Mając zaś na względzie to, że dokonana przez Prezesa ocena wpływu przeznaczenia zawartego w planie na rozstrzygnięcie dekretowe uwarunkowana była koniecznością interpretacji przepisów, a przy tej interpretacji wówczas istniały rozbieżności, nie można mówić by przychylając się do jednej z nich rażąco naruszył prawo. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła także żadna z innych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., podtrzymując podniesioną w niej argumentację.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony Minister zauważył, że Prezes UMiRM ustalając jaki był w dacie orzekania o odmowie przyznania prawa własności czasowej obowiązujący dla nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miał na względzie to, że określone w planie przeznaczenie nieruchomości stanowiło zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powyższe ustalenia były zatem konieczne przy kontroli legalności tego orzeczenia, zważywszy na jego lakoniczność.

Uwzględniając z kolei występujące w dacie podejmowania przez Prezesa UMiRM decyzji nadzorczych orzecznictwo sądów administracyjnych Minister ocenił, że organ ten działał wówczas prawidłowo i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Tym bardziej, że pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. mógł dotyczyć spraw rozpoznawanych po tej dacie.

Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2002 r.;

2) art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa decyzji administracyjnych, które również wydane zostały w trybie nadzorczym.

Sąd wskazał, że istotą tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.

Zdaniem Sądu nie jest uprawniony zarzut skargi przekroczenia przez Prezesa UMiRM granic postępowania nadzorczego. Oczywistym jest bowiem, że dokonanie oceny legalności orzeczenia dekretowego wymagało nie tylko odniesienie się do treści tego rozstrzygnięcia, ale również zrekonstruowania stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydawania, by móc skontrolować poprawność subsumcji tego stanu przez Prezydium Rady Narodowej do mających zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2. Dokonując tej oceny organ nadzoru (wobec lakoniczności uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia) nie tylko mógł, ale wręcz zobligowany był do dokonania ustaleń jaki plan zagospodarowania przestrzennego był planem obowiązującym dla obszaru na którym położona jest nieruchomość. Plan ów był wszak aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a to oznacza że jego uregulowania stanowiły element systemu prawny obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z mocy art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.- o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) oraz § 8 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. - w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszaw [...] (Dz. U. Nr 47, poz. 479) plan ów stawał się obowiązujący z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy o uchwaleniu planu. Poza tym, skoro art. 7 ust. 2 dekretu uzależniał uwzględnienie wniosku o ustanowienie własności tymczasowej od możliwości korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego), to tym samym ocena legalności wydawanego na tej podstawie orzeczenia niewątpliwie musi się odnosić do obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku planu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy na te postanowienia powołał się organ dekretowy, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, (a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Prezydium Rady Narodowej nie powoływało się w swoim orzeczeniu na "opracowywany plan", ale na plan obowiązujący. Wynika to wprost z treści tego orzeczenie gdzie wskazywano na postanowienia "prawomocnego planu". Takim natomiast dla obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie w roku 1950 był – co jest okolicznością niesporną - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy w dniu 22 maja 1948 r., o uchwaleniu którego poinformowano w obwieszczeniu opublikowanym w dniu 23 maja 1948 r. w Monitorze Polskim Nr 50, pod poz. 290.

W tym stanie rzeczy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1427/11 (Lex nr 1137282), wedle którego w sytuacji gdy organ dekretowy nie podjął próby ustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w dacie rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, braków tego postępowania nie można sanować w postępowaniu nadzorczym, nie jest miarodajny dla oceny legalności postępowania nieważnościowego i wydanych w nim przez Prezesa UMiRM decyzji, których legalność kontrolował obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że ustalenie jaki w rzeczywistości plan miejscowy był obowiązującym w dacie wydawania przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej, w warunkach gdy na obowiązujący (prawomocny) plan Prezydium się powoływało (choć nie wskazywało dokładnego jego oznaczenia), stanowiło rażące naruszenie procedury administracyjnej, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczych Prezesa UMiRM na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z takim bowiem przypadkiem mielibyśmy do czynienia jedynie wówczas, gdyby organ dekretowy podejmując swoje orzeczenie abstrahował w ogóle od kwestii planistycznych i w tym zakresie "wyręczał" go organ prowadzący postępowanie nadzorcze.

Zdaniem Sądu nie stanowi także podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowana przez niego ocena, iż ze względu na ustalone przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną (a konkretnie w ok. 2/3 pod budynki użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako skwery dziedzińce i postoje, a w ok. 1/3 części pod urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi), odmowa przyznania niej prawa własności czasowej nie narusza art. 7 ust. 2 dekretu.

Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Prezesa UMiRM z powodu rażącego naruszenia prawa był stan prawny z dnia jej podjęcia ([...] lutego 2002 r.). W dacie wydawania tej decyzji kwestia przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną oceniana w kontekście przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu budziła rozbieżności w orzecznictwie. Część składów orzekających sądów administracyjnych wykluczała mianowicie możliwość ustanowienia prawa własności czasowej na gruncie nieruchomości warszawskiej już tylko z tego względu, że takie było jego przeznaczenie. Tytułem przykładu Sąd powołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 1364/01, gdzie stwierdzono, że "przy przeznaczeniu nieruchomości na drogi i towarzyszącą im infrastrukturę oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie ma możliwości pogodzenia celów indywidualnych z celami publicznymi", czy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 352/04 (Lex nr 837533) gdzie wywodzono, że "w sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej".

Sąd zwrócił uwagę, że wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu, w kontekście tak zdefiniowanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, uległa zmianie i ujednoliceniu dopiero na długo po wydania kontrolowanych przez Ministra decyzji nadzorczych, w efekcie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, gdzie wyrażono w tym względzie odmienny do wyżej przytoczonych pogląd. Jednakże ta okoliczność nie może prowadzić do formułowania wniosków, iż ze względu na obecnie obowiązującą linię orzeczniczą, ukształtowaną pod wpływem ww. uchwały, decyzja Prezesa UMiRM odmawiająca stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, motywowana odmienną wykładnią art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza prawo.

W konkluzji uzasadnienia do przywoływanej uchwały z dnia 26 listopada 2008 r. zauważono, że przyjęcie stanowiska, wedle którego przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, "nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenia prawa".

Także brak szczegółowego odniesienia się w decyzji nadzorczej kontrolowanej przez Ministra (jak też przez niego samego wydanej) do przewidzianego planem przeznaczenia części nieruchomości przy ul. [...] (w obszarze niezabudowanym budynkiem użyteczności publicznej) pod skwery, dziedzińce i parkingi oraz drogi, nie mógł prowadzić, zdaniem Sądu, do stwierdzenia jej nieważności. Brak właściwego uzasadnienia decyzji, czy też jego lakoniczność, stanowi wprawdzie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a także ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednakże w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie czyni podjętego w niej rozstrzygnięcie prawnie wadliwym w stopniu rażącym. Tym bardziej, że cele planistyczne jakie miły być na nieruchomości realizowane (drogi, skwery, postoje i dziedzińce), których szczegółowa analiza nie została zawarta w uzasadnieniu kontrolowanych przez Ministra decyzji nadzorczych, przewidywały - podobnie jak miało to miejsce w przypadku budynków użyteczności publicznej – powszechną dostępność nieruchomości, a więc także wykorzystanie jej w tej części na cele publiczne. Realizacja tych funkcji nie była do pogodzenia zatem z treścią prawa własności czasowej, które ze swej istoty zakłada swobodne wykonywanie w stosunku do nieruchomości uprawnień właścicielskich (rozporządzanie rzeczą wedle własnego uznania) z wyłączeniem innych osób. W związku z tym stanowisko o braku możliwości uwzględnienia wniosku ze względu na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną pozostawało aktualne także w stosunku do tej części gruntu, która przeznaczona została na publiczne skwery, przystanki i dziedzińce stanowiące zaplecze budynków użyteczności publicznej, a tym bardziej w odniesieniu do dróg, które stanowiły i stanowią co do zasady rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu.

W ocenie Sądu rację ma również Minister, że w sprawie nie wystąpiły inne niż opisane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwalifikowane wady prawne, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - ze względu na to, że grunty objęte orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 12 czerwca 1950 r. w dacie prowadzenia postępowania nadzorczego stanowiły własność Skarbu Państwa - był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, sprawa nie była uprzednio rozstrzygnięta inną prawomocną decyzją, orzeczenie było wykonalne, a jego wykonanie nie prowadziło do czynów zagrożonych karą i skierowana została do prawidłowo oznaczonych stron. Nie wystąpiły również inne okoliczności skutkujące nieważnością decyzji z mocy prawa.

Stan faktyczny sprawy w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym został zaś ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym, przy ocenienie którego Minister nie uchybił zasadzie wynikającej z art. 80 k.p.a. Motywy podjętej decyzji, wbrew temu co sugeruje skarżący, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu, a sam fakt lakoniczności tego uzasadnienia nie czyni wadliwym podjętego przezeń rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dostrzegł także w działaniach organu naruszenia ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo naruszenia przez organ art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad i reguł dotyczących prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnych m. in. poprzez brak ustosunkowania się do argumentów skarżącej, powołanie się jedynie na orzecznictwo i odwołanie się do stanowiska organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Nie wykonał obowiązków ciążących na organie nadzoru i nie zbadał, czy postępowanie zwykłe zostało prawidłowo przeprowadzone. Skupił się jedynie na analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 22 maja 1948 r. Wkroczył tym samym w uprawnienia organu prowadzącego postępowanie zwykłe, do którego kompetencji należała ocena zgodności korzystania przez byłych właścicieli z tym planem. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany był natomiast do sprawdzenia, czy organ dekretowy w ogóle zbadał przeznaczenie nieruchomości w tym planie, czy ustalił zamiary byłych właścicieli co do tej nieruchomości i czy zapewnił im prawa przysługujące stronie postępowania administracyjnego.

W zaskarżonej decyzji Minister również skupił się jedynie na kwestiach planistycznych, pomijając zupełnie istotę postępowania nadzorczego, jakim jest ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania zwykłego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ nadzoru, orzekając niejako co do istoty sprawy, próbował konwalidować błędne orzeczenie dekretowe, przekraczając zakres własnych kompetencji jako organu nadzorczego. W postępowaniu nadzorczym, dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu, organ nadzoru ma natomiast obowiązek zbadania, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Nie można wyciągnąć logicznego wniosku, że przesłanki uzasadniające odmowę prawa do własności czasowej zostały udowodnione, jeżeli żadne postępowanie wyjaśniające, wobec z góry przyjętego założenia nie było prowadzone.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu, że jedyną wadą uzasadnienia do zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest jego lakoniczność. Organ nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych we wniosku kwestii, co jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Ponadto ograniczył się w swoim uzasadnieniu do stwierdzenia, że podtrzymuje motywy swojego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, którą wydał jako organ I instancji oraz wykazania prawidłowości postępowania organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty J. S. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z [...] lutego 2002 r., wydana również w postępowaniu nadzorczym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia 12 czerwca 1950 r. odmawiającego przyznania byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., prawa własności czasowej do gruntu. Nadto należy zauważyć, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej oparte wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, są praktycznie tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze i dotyczą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które w skardze kasacyjnej zostały powiązane z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę rozstrzygnął w granicach sprawy, tj. zgodnie z art. 134 p.p.s.a., co zresztą nie jest kwestionowane, albowiem w skardze kasacyjnej nie ma zarzutu dotyczącego naruszenia tego przepisu. Jeśli zaś chodzi o wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. to zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Komentowany przepis ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. Dalej podkreślić należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w granicach sprawy odniósł się do szeregu kwestii, w tym również do wskazanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. prawidłowo stwierdzając, że nie doszło do ich naruszenia. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy dwóch zagadnień: pierwsze zagadnienie to odpowiedź na pytanie, czy prowadząc postępowanie nadzorcze Prezes UMiRM przekroczył granice postępowania nadzorczego ze względu na dokonanie ustaleń dotyczących jaki plan zagospodarowania przestrzennego był obowiązujący w dacie podejmowania orzeczenia dekretowego, a drugie zagadnienie to odpowiedź na pytanie, czy ze względu na przewidziane w tym planie przeznaczenie terenu, zgodna z prawem jest ocena organu, że odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do ww. nieruchomości nie narusza w sposób rażący prawa, a zwłaszcza art. 7 ust. 2 dekretu. Stanowisko prawne zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny co do wskazanych dwóch zagadnień w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Tak więc należy zgodzić się z poglądem, że organ nadzoru w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego mógł wskazać szczegółowe dane dotyczące obowiązującego w chwili wydania orzeczenia dekretowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość przy ul. [...] takie jak: datę jego uchwalenia przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 22 maja 1948 r., datę i miejsce obwieszczenia o uchwaleniu planu tj. 23 maja 1948 r. w Monitorze Polskim Nr 50, poz. 290, albowiem od tej daty plan obowiązywał, oraz przeznaczenie dla przedmiotowej nieruchomości jakie przewidywał plan.

Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy na mocy art. 14 uchyliła dekret z dnia 24 maja 1945 r. o odbudowie m.st. Warszawy, oraz w odniesieniu do obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego przepisy art. 11 i 13 działu III, rozdział III, IV, V - i dział V dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Wśród uchylonych przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r. znalazły się przepisy dotyczące planów regionalnych, planów miejscowych w tym przepisy dotyczące trybu sporządzania tych planów jak również ogłaszania o uchwalaniu planu. Tym samym z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. tj. z dniem 8 sierpnia 1947 r. plany zagospodarowania przestrzennego dla m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego uchwalane były na podstawie tej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., Plany zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z kolei § 8 rozporządzenia z dnia 11 grudnia 1947 r. stanowił "Plan regionalny uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy o uchwaleniu planu" zaś na podstawie § 16 rozporządzenia między innymi § 8 miał w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie.

Dokonując wykładni powyższych przepisów należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 9 ustawy, który moc obowiązującą planu wiąże z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Tym samym z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan uzyskiwał moc obowiązującą. W takich okolicznościach wskazanie przez organ nadzoru daty uchwalenia, daty uzyskania mocy obowiązującej planu, numeru Monitora Polskiego, a w konsekwencji treści samego planu należy zaliczyć do czynności, których celem jest sprecyzowanie i ustalenie stanu prawnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, co nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do drugiego wskazanego wyżej zagadnienia to jest odpowiedzi na pytanie, czy ze względu na przewidziane w tym planie przeznaczenie terenu, zgodna z prawem jest ocena organu, że odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do ww. nieruchomości nie narusza w sposób rażący prawa, a zwłaszcza art. 7 ust. 2 dekretu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana ocena jest zgodna z prawem. Należy się w pełni zgodzić z oceną prawną tego zagadnienia dokonaną przez Sąd I instancji. Brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM, albowiem sformułowana przez niego ocena, że ze względu na ustalone przeznaczenie w planie nieruchomości i zawarte w orzeczeniu dekretowym stwierdzenie, że teren przeznaczony pod użyteczność publiczną, odmowa przyznania prawa własności czasowej nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a już w szczególności nie naruszała w sposób rażący dekretu. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite. Dla oceny, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest, czy w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1599/15). Należy również zauważyć, że będące przedmiotem postępowania nadzorczego decyzje Prezesa UMiRM zostały wydane w dniu [...] sierpnia 2001 r. i [...] lutego 2002 r., natomiast dopiero w dniu 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 została podjęta uchwała składu 7 sędziów NSA w której przyjęty został pogląd, że przeznaczenie w planie zagospodarowania nieruchomości warszawskiej pod użyteczność publiczną nie musiało co do zasady stanowić przeszkody w możliwości przyznania prawa do nieruchomości. Zasadnie zwrócił uwagę Sad I instancji, że pogląd sformułowany w powołanej wyżej uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. nie może prowadzić do wniosku, że ze względu na obecnie obowiązującą linię orzeczniczą ukształtowaną pod wpływem tej uchwały, decyzja Prezesa UMiRM odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, motywowana odmienną wykładnią art. 7 ust. 2 dekretu rażąco narusza prawo. W postępowaniu nadzorczym opartym o przesłankę rażącego naruszenia prawa nie można eliminować decyzji, wydanie której zostało oparte w oparciu o wykładnię przepisu, która w późniejszym okresie czasu uległa zmianie. Zagadnienie wykładni prawa jest bowiem uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Tym samym określenie w orzeczeniu dekretowym, że nieruchomość przy ul. [...] przeznaczona jest pod użyteczność publiczną, a w planie zagospodarowania przestrzennego wskazano przeznaczenie terenu "pod budynki użyteczności z pozostawionej niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, postoje skwery i przejścia piesze dla użytku publicznego oraz drogi" oznacza, że odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z prawem, a w konsekwencji Prezes UMiRM odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nie naruszył w sposób rażący prawa, a to oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Dodatkowo i niezależnie od treści zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podnieść jeszcze jedną istotną kwestię. Mianowicie należy dokładnie zwrócić uwagę na treść samego orzeczenia dekretowego w części dotyczącej określenia przeznaczenia nieruchomości przy ul. [...], która jest następująca "teren przeznaczony pod użyteczność publiczną i przydzielony do zagospodarowania P.K.P.G. jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego". W dacie wydania orzeczenia dekretowego tj. 14 czerwca 1950 r. obowiązywał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 zez zm.). Powołany dekret regulował zasady przejmowania, nabywania, zbywania, przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także wskazywał w art. 2 wykonawców narodowych planów gospodarczych, którymi w szczególności byli: 1) władza i urzędy państwowe, 2) zakłady i instytucje państwowe, instytucje ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwa, bankom, przedsiębiorstwom państwowo-spółdzielczym, 3) spółkom prawa cywilnego i handlowego, w których Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe, samorządowe albo inne osoby prawne prawa publicznego posiadają udział wynoszący ponad 50% kapitału zakładowego, 4) związkom samorządu terytorialnego i związkom międzykomunalnym, 5) organizacjom samorządu gospodarczego oraz stowarzyszeniom wyższej użyteczności, 6) centralom spółdzielni i centrali spółdzielczo-państwowym, 7) spółdzielniom. Z powołanego katalogu podmiotów wynika, że osoby fizyczne nie mogły być wykonawcami narodowych planów gospodarczych, jeśli zaś chodzi o podmioty prawa prywatnego to mogły to być spółki prawa cywilnego i spółki prawa handlowego, w których wskazane podmioty publiczne posiadały ponad 50% kapitału zakładowego. Dlatego też przeznaczenie w orzeczeniu dekretowym nieruchomości pod użyteczność publiczną i przydzielenie tego terenu wykonawcy narodowego planu gospodarczego oznacza, że byli właściciele osoby fizyczne nie mogły realizować tak określonej funkcji użyteczności publicznej, a w konsekwencji prowadziło do odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł jak w sentencji wyroku.