IV SA/Wa 385/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-05-21	
Data wpływu	2014-02-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Szymańska /przewodniczący/
Jakub Linkowski /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki	
Symbol z opisem	6137 Ochrona środowiska morskiego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 2580/14	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502; art. 23 ust. 3 pkt 8; Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
A. sp. z o.o., (dalej: "skarżąca") dnia 1 lutego 2013 r. złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] wniosek o wydanie Pozwolenia dla przedsięwzięcia pn. "[...]", zwanego dalej "Przedsięwzięciem".

Po analizie przesłanego wniosku i stwierdzeniu, że wniosek inwestora czyni zadość wymaganiom określonym w art. 27a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji [...] (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, ze zm., dalej: "ustawa"), organ 8 lutego 2013 r. ustalił najistotniejsze kryterium oceny wniosków w postępowaniu rozstrzygającym, określił liczbę punktów za każde kryterium oraz określił minimum kwalifikacyjne.

W dniu [...] lutego 2013 r., zgodnie z art. 27c ust.1 ustawy, organ zamieścił na stronie Biuletynu Informacji Publicznej ogłoszenie o możliwości składania w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia, kolejnych wniosków o wydanie Pozwolenia na akwen objęty wnioskiem inwestora. W terminie wskazanym w powyższym ogłoszeniu nie wpłynął żaden wniosek.

Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy Pozwolenie jest wydawane po zaopiniowaniu przez ministrów właściwych do spraw gospodarki, kultury i dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, spraw wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej.

W piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. organ, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy, wystąpił do ministrów właściwych do spraw gospodarki, kultury i dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, spraw wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej z prośbą o wyrażenie opinii dla Przedsięwzięcia, informując o tym inwestora.

Organ otrzymał następujące opinie w terminie określonym w art. 23 ust. 2a ustawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Minister Spraw Wewnętrznych oraz Minister Obrony narodowej pozytywnie zaopiniowali wniosek o wydanie Pozwolenia dla Przedsięwzięcia.

Minister Gospodarki w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. pozytywnie opiniując Przedsięwzięcie zastrzegł obowiązek uzyskania na dalszym etapie procesu inwestycyjnego warunków przyłączenia inwestycji do krajowej sieci elektroenergetycznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

Minister Środowiska w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. negatywnie zaopiniował wniosek inwestora wskazując, że Przedsięwzięcie zlokalizowane jest w obszarze perspektywicznym dla złóż kopalin oraz w granicach obszaru objętego koncesją na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego "Gaz [...]", która została udzielona spółce L. z siedzibą w G., co może poważnie utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczo - rozpoznawczej, uniemożliwić wykonanie zaplanowanych otworów wiertniczych oraz ewentualnej platformy wiertniczej, a następnie poważnie utrudnić racjonalną eksploatację ujawnionych złóż. W odniesieniu do ww. postanowienia inwestor, złożył wniosek do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. negatywnie zaopiniował wniosek dotyczący Przedsięwzięcia z uwagi na negatywne skutki wpływu realizacji Przedsięwzięcia na żywe zasoby oraz poważne niebezpieczeństwo dla żeglugi (np. zagrożenie dla i ze strony jednostek rybackich prowadzących połowy). Inwestor złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił swoje pierwotne rozstrzygnięcie i pozytywnie zaopiniował wniosek inwestora.

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., odmówił wydania pozwolenia dla ww. Przedsięwzięcia.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją w którym zarzuciła organowi naruszenie art. 23 ust. 4 ustawy w związku z art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “kpa").

Minister Infrastruktury i Rozwoju (następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji, organ naczelny, za bezzasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ art. 23 ustawy w związku z art. 6 i art. 8 kpa poprzez powielenie w uzasadnieniu decyzji spekulacji i domniemań zawartych w postanowieniu Ministra Środowiska, bez wykazania ich powiązania z obowiązującymi powszechnie normami prawnymi i dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Wskazał, że po dokonaniu analizy postanowień Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. oraz z [...] czerwca 2013 r. uznać należy, że przedstawione w nich stanowisko zawiera istotne informacje dotyczące możliwości eksploatacyjnych dna [...] części Morza Bałtyckiego, gdzie planowana jest lokalizacja Przedsięwzięcia.

Zdaniem organu prawidłowy jest pogląd Ministra Środowiska o konieczności zapewnienia szczególnej ochrony dla tego obszaru, który określany jest jako perspektywiczny obszar występowania złóż kruszywa naturalnego. Jak również, iż w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę okoliczność istnienia na części obszaru planowanego Przedsięwzięcia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego "Gaz [...]", która została udzielona spółce L., oraz towarzyszącej jej umowie o ustanowieniu obszaru użytkowania granicznego, która upoważnia koncesjonariusza do wyłącznego wykorzystywania przestrzeni objętej koncesją w celu wykonywania prac geologicznych, w tym otworów wiertniczych w wybranych miejscach obszaru koncesyjnego.

Lokalizacja Przedsięwzięcia może poważnie utrudnić prowadzenie działalności objętej przedmiotową koncesją, uniemożliwić wykonanie zaplanowanych otworów wiertniczych oraz ewentualnej platformy wiertniczej, a następnie poważnie utrudnić racjonalną eksploatację ujawnionych złóż.

W ocenie organu odwoławczego, mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że możliwa jest koincydencja przestrzenna obydwu form użytkowania akwenu - tj. istnienie morskiej farmy wiatrowej oraz obszaru użytkowania górniczego, której kwestii skarżąca nie porusza.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie organ po dokonaniu analizy uznał, że stanowisko przedstawione w postanowieniu Ministra Środowiska było zasadnicze z punktu widzenia załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie kierował się tym, iż Minister Środowiska posiada szeroką wiedzę na temat spraw leżących w jego kompetencji. W konsekwencji przy ocenie skali i rodzaju zagrożeń związanych z ochroną środowiska konieczne było uwzględnienie negatywnej opinii Ministra Środowiska wydanej dla Przedsięwzięcia i tym samym odmowa wydania pozwolenia dla Przedsięwzięcia na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy.

Organ orzekający podkreślił, że skoro Minister Środowiska uznał, że realizacja Przedsięwzięcia może pociągnąć za sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi, organ, zgodnie z zakresem swoich kompetencji, nie ma podstaw do innego stwierdzenia, a tym bardziej określenia czy zagrożenia wskazane przez Ministra Środowiska są realne czy hipotetyczne.

Odnosząc się do wniosku skarżącej, że do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na postanowienie Ministra Środowiska, zasadnym staje się zawieszenie postępowania w sprawie wydania Pozwolenia dla Przedsięwzięcia stwierdził, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie organu, w niniejszym przypadku zawieszenie postępowania nie leżało w interesie społecznym. Nie jest bowiem właściwym zawieszenie postępowania z wniosku strony, które spowodowałoby opóźnienie bądź całkowicie uniemożliwiłoby realizację inwestycji służącej realizacji polityki energetycznej Polski. Inwestycje w morską energetykę wiatrową służą realizacji polityki energetycznej Polski oraz celów unijnych. W związku z tym, że są to inwestycje wieloletnie, a etap przygotowawczy do realizacji takich inwestycji jest długotrwały, wszelkie przeszkody powodujące przedłużenie tego etapu powodują ryzyko niezrealizowania inwestycji i stanowią zagrożenie dla interesu społecznego.

W analizowanym stanie faktycznym nie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia, o którym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wydaniem decyzji. Tym samym możliwe jest wydanie decyzji co do Przedsięwzięcia bez konieczności zawieszenia postępowania, z uwagi na postępowanie toczące się przed WSA.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 i 8 kpa poprzez oparcie decyzji na postanowieniu, które zostało wydane z naruszeniem prawa, a ponadto odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na postanowienie organu opiniującego.

W ocenie skarżącej odmowa zawieszenia postępowania była nieuzasadniona. To właśnie odmowa zawieszenia postępowania spowodowała jego przedłużenie, co zwiększa ryzyko niezrealizowania inwestycji lub przynajmniej znaczne opóźnienie, a tym samym zagraża realizacji polityki energetycznej RP. Wskazała, że interes społeczny przemawiał za zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi. Ponadto biorąc pod uwagę - co podkreślił także organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji, determinującym jej wynik, a stanowisko Ministra Środowiska miało kluczowe znaczenie z punktu widzenia załatwienia sprawy.

Odmowa zawieszenia postępowania naruszała interes społeczny oraz słuszny interes skarżącego. Odmowa zawieszenia postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwe postanowienie organu opiniującego. Skarżąca stwierdziła, że jest wysoce prawdopodobne, że gdyby postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia skargi na postanowienie organu opiniującego, kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które zostało uchylone ze względu na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, organ nie wydałby decyzji odmownej.

Strona skarżąca stwierdziła, że zarówno oparcie zaskarżonej decyzji na postanowieniu wydanym z naruszeniem przepisów postępowania, jak i odmowa zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na postanowienie organu opiniującego, naruszają zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, a także słuszny interes społeczny zawarte w art. 6 i art. 8 kpa.

Skarżąca podkreśliła, że decyzją nr [...] organ w sprawie z wniosku innego podmiotu o ponowne rozpoznanie sprawy zmienił stanowisko i wydał pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, co stanowi nierówne traktowanie podmiotów, a także narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w dniu 21 maja 2014 r., skarżąca złożyła do akt sądowych postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. o uchyleniu negatywnego postanowienia uzgodnieniowego i pozytywnym zaopiniowaniu przedmiotowego Przedsięwzięcia.

Podczas ww. rozprawy organ załączył do akt sprawy pismo procesowe w którym wskazał, że z uwagi na to, iż wniosek skarżącej obejmuje obszar stanowiący aż 12,5 % obszaru koncesji która została udzielona spółce L., nie jest możliwe funkcjonowanie obu podmiotów na tym samym obszarze bez uszczerbku dla praw związanych z wykonywaniem decyzji.

Wyjaśnił, że nie jest także możliwe zastrzeżenie warunków o których mowa w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., w szczególności obowiązku takiej realizacji inwestycji, która zapewniałaby ochronę praw nabytych uzyskanych przez L. na podstawie wcześniejszych, znajdujących się w obrocie prawnych decyzji administracyjnych Ministra Środowiska oraz obowiązku wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa związanego z badaniami i rozpoznawaniem zasobów mineralnych dna morskiego, prowadzonymi na podstawie tej koncesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że decyzja odmawiająca wydania pozwolenia dla przedsięwzięcia pn. "[...]" - oparta została o wydaną w sprawie negatywną opinię Ministra Środowiska dotyczącą przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że po dokonaniu analizy postanowień Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzono, że przedstawione w nich stanowisko zawiera istotne informacje dotyczące możliwości eksploatacyjnych dna [...] części Morza Bałtyckiego, gdzie planowana jest lokalizacja Przedsięwzięcia. Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowy jest pogląd Ministra Środowiska o konieczności zapewnienia szczególnej ochrony dla tego obszaru, który określany jest jako perspektywiczny obszar występowania złóż kruszywa naturalnego. W ocenie organu naczelnego wydającego odmowną decyzję stanowisko przedstawione w postanowieniu Ministra Środowiska było zasadnicze z punktu widzenia załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie kierował się tym, iż Minister Środowiska posiada szeroką wiedzę na temat spraw leżących w jego kompetencji. W konsekwencji przy ocenie skali i rodzaju zagrożeń związanych z ochroną środowiska konieczne było uwzględnienie negatywnej opinii Ministra Środowiska wydanej dla Przedsięwzięcia i tym samym odmowa wydania Pozwolenia dla Przedsięwzięcia na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Należy zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, iż w sytuacji gdy negatywna opinia Ministra Środowiska (postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r.) została zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zgody na realizację przedsięwzięcia powinien był zawiesić postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Sąd.

Skoro negatywna opinia Ministra Środowiska (postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r.) miała w sprawie zasadnicze znaczenie to należało wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia głównego do czasu zakończenia kontroli sądowej ww. postanowienia.

Postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013r. zostało uchylone przez WSA wyrokiem z dnia 13 stycznia 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/13.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał w sprawie ostateczną decyzję w dniu [...] grudnia 2013 r., a więc niespełna miesiąc przed wyrokiem WSA, którym uchylono postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013r.

Powyższy wyrok WSA z dnia 13 stycznia 2014r. zyskał walor prawomocności w dniu 4 marca 2013r.

Należy także dodać, że w toku rozprawy strona skarżąca złożyła do akt sądowych postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014r. o uchyleniu negatywnego postanowienia uzgodnieniowego i pozytywnym zaopiniowaniu przedmiotowego Przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności stwierdzić należy, że negatywna opinia wydana w sprawie przez Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013r. – stanowiąca niejako podstawę zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r.- została wyeliminowana z obroty prawnego.

Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawę po wyroku WSA wydał opinię pozytywną dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.