Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Zofia Przegalińska Del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Opole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 124/12 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opole z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XXI/309/11 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 124/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11 w przedmiocie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 2; określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części dotyczącej § 4 ust. 2; zasądził od Gminy Opole na rzecz Wojewody Opolskiego koszty postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Rada Miasta Opola uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XXI/309/ll, w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, w § 4 ust. 2 ustaliła zróżnicowaną wysokość stawek opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, na terenie miasta Opola, w celu umieszczenia reklamy i w zależności od rodzaju umieszczonej reklamy. Ustalając, że:

* za reklamę zawierającą informację o bezpłatnych badaniach profilaktycznych, obwieszczenie organu – 0,01 zł dla wszystkich kategorii dróg,

* za reklamę zawierającą informację o gminie, powiecie lub województwie – 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg,

* za wystawy – 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg,

* za reklamy na wiatach przystankowych budowanych na podstawie umowy podmiotu z zarządcą drogi na koszt tego podmiotu - 0,10 zł dla wszystkich kategorii dróg,

* za inne reklamy z wyjątkiem świetlnych i podświetlanych - od 5,00 zł do 3,50 zł w zależności od kategorii drogi,

- za reklamy nieprzekraczające 1 m2 powierzchni umieszczone na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawierające wyłącznie informację oprowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej – 1,00 zł dla wszystkich kategorii dróg,

- za reklamy świetlne i podświetlane – dana stawka zwiększona stukrotnie.

Zdaniem wnoszącego skargę Wojewody Opolskiego (organ nadzoru) rozróżnienie opłat za zajęcie pasa drogi publicznej, dokonane w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.). Powołany przepis umożliwia jedynie uzależnienie wysokości przedmiotowej stawki od rodzaju urządzenia lub rodzaju zajęcia, natomiast nie wynika z niego, że organ może je różnicować przy zastosowaniu kryterium podmiotowego (w zależności kto umieszcza reklamę) czy też przedmiotowego, odnoszącego się do jej treści.

W ocenie skarżącego, podjęcie przez Radę Miasta Opola uchwały o takiej treści stanowi istotne naruszenie prawa i stąd też zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w część dotyczącej § 4 ust. 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdzając nieważność powołanej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznał, że Sąd stwierdził, iż Rada Miasta Opola rażąco naruszyła prawo, gdyż przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., uzależniając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego od podmiotu, który ją zamieścił oraz treści reklamy. Przepis tego artykułu w ust. 9 zezwala na zróżnicowanie wysokości ustalonych przez organy stanowiące jednostek gminy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wyłącznie ze względu na okoliczności i przesłanki enumeratywnie w nim wskazane, którymi są:

1) kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty,

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni,

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego,

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Tym samym, jak stwierdził Sąd, Rada zastosowała kryterium, którego brak w powołanym przepisie.

W ocenie Sądu dokonane przez ustawodawcę wyliczenie kryteriów, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości stawek ma charakter katalogu zamkniętego. Rada Miasta Opola różnicując wysokość przedmiotowej opłaty o kryteria zamieszczone w § 4 ust. 2 uchwały naruszyła w sposób istotny art. 40 ust. 9 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Opole, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie przepisu art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. przez przyjęcie, że Rada Miasta Opola przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia zawartego w powołanym przepisie, uchwalając zróżnicowane stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, w celu umieszczenia reklamy.

W ocenie Rady Miasta Opole ustalone w uchwale stawki odnoszą się, jak to wynika z uchwały, do różnego rodzaju reklam zarówno ze względu na treść reklamy jak i rodzaj nośnika, konstrukcji na jakim treści te są podawane. Wprowadzony podział nie narusza art. 40 u.d.p. Składową ustalenia wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego nie jest jedynie – jak to uznał Sąd – rodzaj zajęcia pasa drogowego, czyli sama okoliczność umieszczenia w pasie drogowym reklamy ale może być również rodzaj reklamy. Ustawodawca przewidział w pkt 5 ust. 9 art. 40 u.d.p. możliwość zróżnicowania stawki ze względu na rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej Miasta Opola podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p.

Za podstawę wyroku z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 124/12, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Opola w części dotyczącej § 4 ust. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że Rada Miasta Opola 29 grudnia 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. Wojewoda Opolski otrzymał tę uchwałę 5 stycznia 2012 r., a następnie sporządził skargę, którą wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 407/05, Lex, nr 195913). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Kiedy wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje skargę na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., uwzględniając skargę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i w tych ramach jednoznacznie stwierdził, że doszło do naruszenia prawa. Podstawa rozstrzygnięcia – art. 147 § 1 p.p.s.a. została podana i wszechstronnie wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do przepisów prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie wskazując, jakie przepisy zostały naruszone.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego powinien zaprezentować wykładnię prawidłową tych przepisów, zacytować je, odwołać się wprost do ich treści.

Kasator zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. w istocie zakwestionował przyjęcie przez Sąd I instancji, że Rada Miasta Opola przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia uchwalając zróżnicowane stawki opłat za zajęcie pasa drogowego uzależniając wysokość opłaty od podmiotu, który ją zamieścił oraz treści prezentowanej przez reklamę, przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 9 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis ten zezwala na zróżnicowanie wysokości ustalanych przez organy stanowiące jednostek gminy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wyłącznie ze względu na okoliczności i przesłanki enumeratywnie w nim wskazane. Wyłącza on zatem stosowanie innych czynników kształtujących wysokość stawek tych opłat.

Przedstawiając własną wykładnię przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie kasator stwierdził, że Rada Miasta Opola nie naruszyła art. 40 ust. 9 u.d.p., ponieważ składową ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego może być również rodzaj reklamy, co wynika z pkt 5 ust. 9 art. 40 tej ustawy. Reklama jest urządzeniem, które można zróżnicować ze względu na jego rodzaj, rozróżnienie reklam ze względu na treść jest uzasadnione.

Odnosząc się do tej argumentacji w pierwszej kolejności należy przytoczyć art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. który stanowi, że przy ustalaniu stawek przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego uwzględnia się rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

W art. 4 u.d.p. brak jest legalnej definicji pojęć urządzenie lub obiekt budowlany, natomiast w pkt 23) zawarta jest definicja reklamy: "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę".

W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w art. 3 pkt 1 lit. a), b) i c) zawarta jest definicja obiektu budowlanego, którym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury.

Według powszechnej definicji, urządzeniem jest przedmiot umożliwiający wykonanie określonego procesu, często stanowiący zespół połączonych ze sobą części stanowiących funkcjonalną całość, służący do określonych celów, np. do przetwarzania energii, wykonywania określonej pracy mechanicznej, przetwarzania informacji, mający określoną formę budowy w zależności od spełniających parametrów pracy i celu przeznaczenia.

Mając na uwadze wskazane definicje można stwierdzić, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego można jedynie uwzględnić rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego. Zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3) u.d.g. W sytuacji, kiedy to zarządcą drogi jest jednostka samorządu terytorialnego, ustanawiając stawki opłat uwzględnia ona tylko i wyłącznie rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym będącego nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.