Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO/organ) działające na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej "kpa") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania W. Sp. z o. o. w W. utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. R. [...], stanowiącego część o pow. [...] m2 działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na ww gruncie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2 stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy W. a obecnie stanowi własność Miasta [...]. Powyższe zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r.

Wnioskiem z dnia 30 września 1992 r. W. w W. wystąpiło o przekazanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego warsztatem-magazynem położonego przy ul. [...] róg [...] na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku załączono zarządzenie nr [...] Dyrektora W. z dnia [...] maja 1967 r. w sprawie przekazania obiektu przy ul. [...] w W., protokół zdawczo-odbiorczy przekazania obiektu przy ul. [...] po b. Państwowym Przedsiębiorstwie "[...]" w dniu [...] maja 1967 r. przez W. na rzecz W. oraz pismo Z-cy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...], znak: [...], z dnia [...] grudnia 1969 r. o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie przez W. terenu przy ul. [...] o pow. [...] m2. Ww W. w W. w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało osobowość prawną, następnie aktem komercjalizacji z dnia [...] października 2007 r. zostało przekształcone w spółkę z ograniczaną odpowiedzialnością o nazwie W. Sp. z o.o. w W. (dalej jako spółka).

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako ugn/ustawa) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) z dniem

5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się zasady określone w pkt 1-4 ust. 1 tegoż artykułu. Wskazał, że przesłanką uwłaszczenia na podstawie ww. przepisów jest pozostawanie gruntu w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r.; chodzi przy tym o grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy.

Według organów I i II instancji ww. zarządzenie i protokół zdawczo-odbiorczy nie są dokumentami, o których mowa w § 4 pkt 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Wyjaśniono, że w § 4 pkt 8 mowa jest o uchwałach, zarządzeniach lub decyzjach wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych a ww zarządzenie dotyczy przekazania obiektu (czyli nie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia jednostek organizacyjnych). Nie dotyczy ono zatem spraw określonych w tym przepisie.

Organ wskazał, że w § 4 pkt 9 rozporządzenia mowa jest z kolei o protokole przekazania nieruchomości sporządzonym między państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Tymczasem załączonym do akt protokołem zdawczo-odbiorczym przekazano "obiekt" przy ul. [...] a nie "nieruchomość". Powołany zaś przepis wymaga wprost, aby protokół dotyczył nieruchomości. W związku z powołaniem się w odwołaniu na § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 z zm. ) organ podniósł, że § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wymaga, aby w protokole zdawczo-odbiorczym wymienione były przedmioty przekazane jako składniki majątkowe zakładu. Tymczasem pomimo, że rozporządzenie z 1958 r. rozróżnia nieruchomość od innych składników majątkowych już w swoim tytule - to nieruchomość nie została wymieniona w przedmiotowym protokole.

Podniesiono także, że pismo z dnia 15 grudnia 1969 r. nie jest decyzją administracyjną lecz jedynie dokumentem zawierającym informację o wysokości opłat rocznych za użytkowanie terenu stanowiącego własność Skarbu Państwa przez jednostkę państwową. Organ podkreślił, że pismo to zostało wydane pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w myśl przepisów której - nabycie prawa użytkowania mogło nastąpić tylko w przypadkach i w formie prawem przewidzianej. Dodatkowo w uzasadnieniu przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2098/05 oraz wyrok z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/10, zgodnie z którymi decyzja o ustaleniu opłat za zarząd gruntem nie jest dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie wnioskodawcy prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu ww. rozporządzenia. Organ wskazał dalej, że uznanie decyzji orzekającej w przedmiocie naliczenia lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu czy też użytkowania jako dokumentów stwierdzających istnienie prawa zarządu, musi być oceniane w kontekście rzeczywistego istnienia tego prawa, a nie tylko braku dokumentu (dowodu) potwierdzającego jego istnienie (np. zagięcia lub zniszczenia decyzji przyznającej zarząd lub użytkowanie). W tym zakresie organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego w z dnia 22 listopada 1999 r., U 6/99, według którego § 6 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia przewiduje, że dowodem w sprawie o stwierdzenie prawa użytkowania może być "decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości" gdyż decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem, i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i kodeksu postępowania cywilnego. Według TK nie stanowi ona jednak dokumentu niezbędnego dla stwierdzenia, że prawo to istniało. Zdaniem Trybunału podmiot legitymujący się decyzją o ustanowieniu użytkowania nie musi dysponować dokumentem dotyczącym opłat a jednocześnie sam fakt wydania decyzji w sprawie opłat nie determinuje w sposób konieczny istnienia prawa użytkowania. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Oznacza to, że z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Naliczenie lub aktualizację opłat można uznać za wyraźne, urzędowe potwierdzenie wcześniejszego aktu, konstytutywnego dla powstania prawa, oczywiście pod warunkiem, że pismo zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].12.2013r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].07.2012r. sygn. [...], skargę złożyła spółka zarzucając im:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj art. 99 § 1 kpa w brzmieniu z dnia [...].12.1969r. polegające na niezasadnym kwestionowaniu, że pismo Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].12.1969r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu przy ul. [...] nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu tego przepisu;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 120) w związku z § 2 ust. 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych z dnia 4 października 1958 r. (Dz.U. Nr 67, poz. 332), polegające na przyjęciu że protokół zdawczo-odbiorczy przekazania obiektu przy ul. [...] po b. Państwowym Przedsiębiorstwie "[...]" z dnia [...].05.1967r. nie stanowi pełnoprawnego dowodu istnienia dotychczasowego prawa zarządu W. na nieruchomości przy ul. [...];

b) § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].12.1969r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu przy ul. [...] nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia przez organ dotychczasowego prawa zarządu nieruchomością przy ul. [...].

Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].07.2012r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Określane powszechnie jako "uwłaszczenie państwowych osób prawnych" nastąpiło dnia 5 grudnia 1990 r. na mocy ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Przepisy tej ustawy utraciły moc z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 241), a art. 200 ust. 1 ugn nawiązuje wprost do jej przepisów. Jak stanowił art. 2 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy z 29 września 1990 r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, z zachowaniem praw osób trzecich. Jednocześnie budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach, będących 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stały się od tego dnia z mocy prawa własnością tych osób (art. 2 ust. 2). Nabycie nastąpiło odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.

Tak rozumiane uwłaszczenie objęło państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa w tym w szczególności przedsiębiorstwo państwowe w rozumieniu ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych (i komunalnych) osób prawnych, przewidzianą w art. 2 ust. 1 i 2 uchylonej ustawy z 29 września 1990 r., było to, aby grunty, budynki, lokale i inne urządzenia stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego) były w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie tych osób prawnych. Taką przesłankę formułuje także art. 200 ust. 1 ugn. Zarząd przysługujący państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej z dniem 1 stycznia 1998 r. przekształcił się w "trwały zarząd" (art. 199 ust. 2 ugn), rozumiany jako prawna forma władania nieruchomością. W zakresie sposobu dokumentowania faktu przysługiwania w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu gruntów oraz budynków, lokali i innych urządzeń na nich posadowionych podstawowe znaczenie mają przepisy przywoływanego przez organy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.- dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. stwierdza się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawach podziału, łączenia, likwidacji bądź utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

W sprawie nie mamy do czynienia z przekazaniem w zarząd "nieruchomości" bądź choćby jej części, lecz jak słusznie podniosły organy obu instancji – zarządzeniem z dnia [...] maja 1967 r. doszło do przekazania "obiektu" (warsztatu - magazynu) usytuowanego na znacznie większej nieruchomości przy ul. [...] w W. Przekazanie to, jak wynika z ww zarządzenia, oparte było na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. (tekst pierwotny: Dz. U. 1958 r. Nr 67 poz. 332; tekst jednolity: Dz. U. 1970 r. Nr 28 poz. 225). Zgodnie z ww przepisami przekazywanie państwowych przedsiębiorstw i instytucji następowało w drodze decyzji o zmianie podporządkowania przez powierzenie innemu organowi administracji państwowej nadzoru nad przedsiębiorstwem lub instytucją, która zostaje przekazana. Decyzję wydawał organ administracji państwowej sprawujący nadzór nad przekazywanym przedsiębiorstwem lub instytucją w porozumieniu z przejmującym organem administracji państwowej. (§ 1 pkt. 1 i 2 ww rozporządzenia). Z kolei przekazywanie zakładów następowało w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. Za "zakład" przepisy uznawały zespół obiektów majątkowych, które stanowiły zorganizowaną całość służącą do osiągnięcia określonych celów gospodarczych lub społecznych, jeżeli zespół ten nie posiadał odrębnej osobowości prawnej lub nie był odrębną jednostką budżetową (§ 2 pkt. 1 i 2 ww rozporządzenia). Jednocześnie jak stanowił § 1 pkt. 3 rozporządzenia z 1958r. przekazywanie nieruchomości nie stanowiącej składnika zakładu również następowało według przepisów o przekazywaniu zakładów. (j.w.) Dalej przepisy przywoływanego rozporządzenia stanowiły, że przekazywanie nieruchomości nie stanowiącej składnika zakładu następowało według przepisów o przekazywaniu zakładów (§ 7 rozporządzenia) a zatem w drodze decyzji organu administracji państwowej sprawującego nadzór nad przekazywanym przedsiębiorstwem czy zakładem.

Jak wskazano, przedmiotem zarządzenia z dnia [...] maja 1967r. był magazyn zlokalizowany na części (ok ¼) nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2. Zarządzenie wskazuje, iż przedmiotem przekazania był "majątek trwały". Owo zarządzenie o przekazaniu wydał Dyrektor W. a nie organ administracji nadzorujący ww przedsiębiorstwo. Powyższe w ocenie Sądu determinuje pogląd o niewypełnieniu przesłanek z art. 200 ugn warunkujących uwłaszczenie państwowych osób prawnych. Zarządzenie nr [...] o przekazaniu przedmiotowego magazynu przez Dyrektora W. na rzecz W. w W. nie wypełniało wymogów obowiązujących wówczas przepisów, zarówno gdy chodzi o podmiot do tego legitymowany, formę przekazania jak i jej przedmiot. Sąd w całości podziela też stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w zakresie pisma z dnia [...] grudnia 1969 r. o ustaleniu opłaty za użytkowanie.

W tym stanie rzeczy skarga w oparciu o art. 151 ppsa została oddalona.