Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2202/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji [...] (Spółka, inwestor) złożyła w dniu 6 marca 2012 r. do Wójta Gminy Trojanów wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych "[...]" w gminie Trojanów, powiat garwoliński, woj. mazowieckie.

W toku postępowania w tej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w Garwolinie, działając na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej Udiś) stwierdził, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu położenie inwestycji, sposób jej wykonania i eksploatacji nie spowoduje wystąpienia zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi i nie powinna powodować powstania konfliktów społecznych. Z tą opinią nie zgodził się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Warszawie i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 44 i 68 Udiś, stwierdził, że istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres tej oceny (raportu). W tych okolicznościach faktycznych Wójt Gminy Trojanów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko.

Po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a następnie aneksu do raportu i uzupełnienia raportu, PPIS w Garwolinie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. i RDOŚ w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. uzgodnili projektowane przedsięwzięcie i określili warunki jego realizacji.

Następnie Wójt Gminy Trojanów decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 80 i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Udiś, odmówił Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

SKO w Siedlcach, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] od decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ gminy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie.

M. K. i W. N. zaskarżyli decyzję SKO w Siedlcach z dnia [...] marca 2013 r. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1092/13 skargę oddalił.

W tej sytuacji Wójt Gminy Trojanów rozpoznał sprawę ponownie i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmówił Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W ocenie organu I instancji wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowanych nie było dopuszczalne, ponieważ inwestor – mimo wezwania – nie uzupełnił raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o analizę alternatywnych wariantów realizacji tej inwestycji o inne niż elektrownie wiatrowe odnawialne źródła energii (elektrownie wodne, elektrownie słoneczne). Według organu gminy elektrownie wiatrowe zanieczyszczą środowisko, stąd ich budowie sprzeciwiają się mieszkańcy okolicy. W tej sytuacji alternatywą dla tego przedsięwzięcia byłaby budowa małych elektrowni wodnych na rzece Okrzejce czy innego rodzaju odnawialnego źródła energii, które to warianty nie zostały w ogóle analizowane przez inwestora.

Powyższa decyzja została doręczona [...], na skutek dopuszczenia go do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

[...] złożyła odwołanie od odmownej decyzji Wójta Gminy Trojanów.

SKO w Siedlcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ponownie decyzję Wójta Gminy Trojanów i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Nie odniesiono się do pozytywnych aktów dla inwestora organów współdziałających, nie dokonano oceny wszechstronnej raportu oddziaływania na inwestycję. Zdaniem Kolegium nie było podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej w oparciu o przepis art. 81 ust. 1 Udiś.

Stowarzyszenie w skardze na decyzję SKO w Siedlcach wniosło o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Kolegium nie miało podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej i w związku z tym zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. Według strony skarżącej SKO w Siedlcach powinno bowiem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzec co do istoty sprawy, mając na uwadze że organ I instancji nie tylko dostatecznie, ale i zgodnie z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy, jak również dążył do jej wszechstronnego wyjaśnienia żądając przedstawienia dodatkowych wariantów planowanego przedsięwzięcia.

SKO w Siedlcach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organ I instancji nie rozpatrzył należycie wszystkich okoliczności sprawy. W tym postępowaniu organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powinien brać pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 Udiś, jak również ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 Udiś). Powinien ocenić, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe. Takiej oceny w niniejszym postępowaniu nie dokonano, bezzasadnie uznając, że bierność inwestora we wskazaniu innego rodzaju inwestycji, jest wystarczającą podstawą do omowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych.

Skargą kasacyjną – reprezentowane przez pełnomocnika – [...] zaskarżyło w całości ww. wyrok i temu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uwaga Sądu – w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny tekst cyt. ustawy, w dacie wniesienia skargi kasacyjnej prawidłowo należało powołać: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), tj. naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 i 12 K.p.a., przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu, mogły wyjaśnić wątpliwości i przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący "na niekorzyść skarżącego", nadto nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o nadesłane przez inwestora uzupełnienia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko przez wskazanie alternatywnych wariantów inwestycji zgodnych z przedmiotem inwestycji.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa Stowarzyszenie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy uznając za konieczne uzupełnienie raportu mógł przeprowadzić postępowanie uzupełniające, które w świetle art. 136 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. należy traktować nie jako uprawienie, a powinność. Powyższe dostrzec winien sąd wojewódzki, stosując adekwatny środek kontroli instancyjnej wskazany w ustawie.

W odpowiedzi uczestnika – [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnienie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem tegoż uczestnika nie jest jasne o jakich "korzyściach" skarżącego mowa w skardze kasacyjnej, jeśli zważyć, że udział skarżącego w postępowaniu administracyjnym na prawach strony uzasadniony był przepisem art. 44 ust. 1 Udiś, a więc warunkowany był celami statutowymi skarżącego w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, a nie "korzyściami" takiego czy innego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia prawa procesowego sprowadzający się do wywodzenia o uchybieniu przepisom art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Pierwszy z tych przepisów określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, drugi stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi innego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa to tzw. przepis wynikowy, określający kompetencję sądu administracyjnego do uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, gdyż sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w jej uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ uchybione.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie przywołuje, jako mające być naruszonymi przez organ odwoławczy, art. 8 i art. 12 K.p.a. Zgodnie z art. 8 K.p.a. "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Nie jest naruszeniem cyt. przepisu wyłącznie fakt, że organ odwoławczy orzekł inaczej, niż tego oczekiwało skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono, wbrew wymaganiom z art. 176 Ppsa, na czym innym miałoby polegać uchybienie przywołanemu przepisowi art. 8 K.p.a.

Gdy chodzi o zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przez organ odwoławczy art. 12 K.p.a., to zwrócić należy uwagę, że składa się on z dwóch paragrafów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono zaś precyzyjnie, o który z tych przepisów chodzi. W art. 12 K.p.a. stanowi się odpowiednio, że "§ 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. § 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie". W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec reguły związania podstawami kasacyjnymi przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli.

Istota sprawy rozpoznawanej przez WSA w Warszawie polegała na ocenie legalności decyzji kasacyjnej SKO w Siedlcach, czyli uchylenia decyzji organu gminy połączonej ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd wojewódzki oceniał zatem, czy prawidłowo i z powołaniem się na dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy zakwestionował stanowisko wójta, który domagał się od inwestora przedłożenia jako innych wariantów planowanego przedsięwzięcia, inwestycji wykorzystujących odnawialne źródła energii. Stanowisko swe w tym zakresie WSA w Warszawie jasno sformułował w motywach wyroku, nie dopatrując się naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przekonująco wskazując, że wnioskiem inwestora związany był organ I instancji. Przedsięwzięcie zaś polegało nie na budowie elektrowni wykorzystującej jakiekolwiek źródła energii, co uzasadniałoby domaganie się przez organ I instancji przedstawienia stosownych wariantów tej inwestycji, ale sprowadzało się do budowy sześciu elektrowni wiatrowych. Przytaczając podstawy kasacyjne skarżące Stowarzyszenie nie wskazało jednak na przepis art. 138 § 2 K.p.a., jako taki, któremu miałby uchybić organ odwoławczy. Jeśli zatem z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 Ppsa jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej, nie było zaś podstaw do stosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym w skardze kasacyjnej normom.

Z tych względów skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach należało oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.