Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oddala skargę

1. Postanowieniem z [...] października 2019 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO"), na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 570), po rozpatrzeniu zażalenia S. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] na postanowienie Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przyznało S. K. kwotę 10 460 zł tytułem wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu marki Fiat 126 p nr rej. [...] 0 w okresie od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 1 sierpnia 2016 r. Jednocześnie SKO odmówiło przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru ww. pojazdu za okres od dnia 2 sierpnia 2016 r.

Uzasadniając orzeczenie wskazano, że postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku S. K. z 6 lipca 2015 r. orzekł o przyznaniu wynagrodzenia w wysokości 2 422,75 zł za dozór pojazdu marki Fiat 126 p nr rej. [...] w okresie od 27 marca 2014 r. do dnia 1 sierpnia 2016 r., odmówił przyznania wynagrodzenia od Powiatu [...] za dozór pojazdu w okresie od dnia 1 maja 2005 r. do 26 marca 2014 r. i umorzył postępowanie w zakresie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu, ponadto uzależnił wypłatę przyznanego wynagrodzenia za dozór pojazdu od wydania pojazdu z parkingu. W obszernym uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy oraz wskazano przesłanki, którymi kierował się Starosta podejmując rozstrzygnięcie. W szczególności wskazano, że Powiat [...] nie zawierał z wnioskodawcą żadnej umowy cywilnoprawnej dotyczącej przechowywania pojazdów na parkingu. Został on tylko wyznaczony zgodnie z art. 130a ust. 5 i ust. 6 p.r.d. jako jednostka do przechowywania pojazdów usuwanych z dróg w powiecie (w 2003 r. i w 2006 r.), na czas nieokreślony. Status ten parking S. K. utracił w 2014 r.

Pojazd marki Fiat 126 p nr rej. [...] został w dniu 1 maja 2005 r. usunięty na parking położony w Ż. przy ul. S., w trybie art. 130a p.r.d. na podstawie dyspozycji nr [...], wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Ż. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. (sygn. akt I Ns [...]) Sąd Rejonowy w Ż. orzekł przepadek pojazdu marki Fiat 126 p nr rej. [...] na rzecz Powiatu [...] (postanowienie uprawomocniło się 27 marca 2014 r.).

Starosta stwierdził, że S. K. nie przedstawił dokumentacji na okoliczność poniesionych wydatków i na okoliczność wysokości żądanego wynagrodzenia, związanych z dozorem pojazdu, pomimo skierowanych w tym zakresie przez Starostę pism. Powołuje się wyłącznie na wysokość stawek określonych w Uchwale nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg pojazdów i ich parkowanie na terenie Powiatu [...], dlatego dokonano ustalenia wysokości wynagrodzenia dozorcy na podstawie materiałów porównawczych uzyskanych od przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przechowywania pojazdów na parkingach na terenie [...] oraz miejscowości położonych na terenie okolicznych powiatów.

Organ wskazał, że w związku z tym, że pojazd dozorowany był na parkingu przez długi czas, najodpowiedniejszym sposobem określenia wysokości stawek za dozór samochodu jest zastosowanie miesięcznych stawek abonamentowych, dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdów. Stawki dobowe są właściwe, gdy parkowanie pojazdu odbywa się w sposób krótkotrwały, co powoduje naliczanie opłat w wyższej wysokości. Przechowywanie pojazdu na parkingu nie wymagało dużej ilości miejsca, ponieważ samochód nie przemieszczał się i nie wykonywał manewrów na parkingu, a niska wartość pojazdu spowodowała, że dozorca nie ponosił dodatkowego ryzyka oraz zapewnienia ochrony, tak jak w przypadku nowych pojazdów o znacznej wartości.

W opinii nr [...] z [...] czerwca 2013 r. biegły skarbowy J. Ż. ustalił wartość rynkową pojazdu marki Fiat 126 p nr rej. [...] na 0 zł, wskazując, że naprawa pojazdu jest ekonomicznie nieuzasadniona, ponieważ koszt doprowadzenia samochodu do należytego stanu technicznego przewyższy wartość rynkową pojazdu.

Starosta uzyskał informacje dotyczące opłat miesięcznych za przechowywanie pojazdów na parkingach prowadzonych przez 4 przedsiębiorców: dwóch w Ż., po jednym w S. i w S. Uwzględniając podane przez nich stawki, średnia wysokość miesięcznych opłat za przechowywanie pojazdów wynosiła za rok 2010 - 70 zł, rok 2011 - 70 zł, rok 2012 - 70 zł, rok 2013 - 75 zł, rok 2014 - 75 zł, rok 2015 - 87,50 zł, rok 2016 - 96,25 zł.

Wysokość opłaty za przechowywanie pojazdu ustalono zatem: za rok 2014 – 687,10 zł (9 miesięcy i 5 dni po 75,00 zł/miesiąc), za rok 2015 - 1.050,00 zł (12 miesięcy po 87,50 zł/miesiąc), za rok 2016 - 685,65 zł (7 miesięcy i 1 dzień po 97,50 zł/miesiąc). Starosta przyznał wynagrodzenie za dozór pojazdu w okresie od 27 marca 2014 r. do 1 sierpnia 2016 r. w wysokości 2 422,75 zł kierując się wykładnią przepisów prawa akceptowaną przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2473/14 oraz sygn. akt VII SA/Wa 2474/14), zgodnie z którą odpowiedzialność Starosty za koszty powstałe w związku z przechowywaniem pojazdu rozpoczyna się z datą orzeczenia jego przepadku na rzecz powiatu, jednak nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie nowych przepisów Prawa o ruchu drogowym, wprowadzonych ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 152 poz. 1018), tj. z dniem 4 września 2010 r. Wcześniejsze przepisy nie przewidywały bowiem uiszczania przez Skarb Państwa (obecnie powiat) kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi.

Starosta stwierdził, że nie znajduje podstaw prawnych do obciążania Powiatu kosztami przechowywania pojazdu w okresie, w którym był on własnością poprzedniego właściciela, tj. od dnia odholowania do dnia poprzedzającego orzeczenie przepadku. Z tego też względu należało przyjąć dzień 27 marca 2014 r. jako dzień powstania odpowiedzialności Powiatu [...] za przechowywanie pojazdu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową przyznania wynagrodzenia za okres przed 4 września 2010 r. jest to, że S. K. nienależycie wykonywał swoje obowiązki, to jest w terminie wynikającym z przepisów prawa nie zawiadomił właściwego naczelnika urzędu skarbowego i podmiotu wydającego dyspozycję usunięcia pojazdu (Komenda Powiatowa Policji w Ż.) o tym, że pojazd nie został odebrany z parkingu, co uniemożliwiło naczelnikowi urzędu skarbowego wydanie orzeczenia potwierdzającego przejęcie pojazdu przez Skarb Państwa, a w konsekwencji tego orzeczenie przepadku pojazdu ostatecznie nastąpiło na rzecz Powiatu [...]. Organ wskazał, że gdyby S. K. działał zgodnie z przepisami i dokonał zawiadomienia w terminie, okres przechowywania pojazdu byłby krótszy.

Starosta przywołał wyrok z 28 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1831/11) w którym NSA wskazał, że "dozorca obligowany jest do wydania przechowywanej rzeczy na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Zwrot wydatków nastąpić zatem może za okres dokonywania dozoru, a więc od chwili przekazania ruchomości dozorcy aż do momentu, kiedy wyda on rzecz właściwemu organowi. Odmowa wydania rzeczy powoduje, iż dozorca traci uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, w której zobligowany był on do wydania rzeczy". Analogicznie, zdaniem organu, traci prawo do wynagrodzenia od chwili, w której był zobowiązany do wydania pojazdu.

Starosta uznał zatem, że za okres po 1 sierpnia 2016 r. wynagrodzenie się nie należy, albowiem S. K. odmawiając wydania pojazdu rażąco naruszył podstawowy obowiązek dozorcy, którym jest - zgodnie z art. 102 § 1 u.p.e.a. - wydanie rzeczy na żądanie organu egzekucyjnego tj. Starosty [...]. W piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. S. K. wskazał, że nie ubiega się o zwrot poniesionych kosztów związanych z dozorem pojazdu, a o przyznanie opłaty za przechowywanie pojazdu na Parkingu Strzeżonym, w związku z czym Starosta umorzył postępowanie w zakresie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu. Z uwagi na fakt, że obowiązkiem dozorcy jest wydanie ruchomości na wezwanie organu egzekucyjnego (Starosty), organ uzależnił wypłatę przyznanego wynagrodzenia za dozór pojazdu od wcześniejszego wydania pojazdu z parkingu.

S. K. złożył zażalenie na postanowienie Starosty [...], zarzucając: przyznanie zbyt niskiego wynagrodzenia za dozór; nieuzasadnioną odmowę przyznania wynagrodzenia po 1 sierpnia 2016 r.; nieuzasadnione umorzenie postępowania w zakresie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu; nieuzasadnione uzależnienie wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu od jego wydania; błędne ustalenie stawek wysokości wynagrodzenia za postój pojazdu; naruszenie art. 130a p.r.d., § 3,4,6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 6-12 k.p.a., art. 836 k.c.

SKO rozpoznając zażalenie wskazało, że zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Zatem niesłuszna jest uwaga Starosty, że koszty te w stosunku do czasu poprzedzającego przejście własności pojazdu na rzecz powiatu ponosiłby powiat żyrardowski bez podstawy prawnej. Koszty te ostatecznie ponosi właściciel pojazdu oraz w niektórych sytuacjach Skarb Państwa. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1959/15), "wprawdzie z treści art. 130a ust. 10h p.r.d. wynika, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, to jednak chodzi o koszty poniesione do zakończenia postępowania o stwierdzenie przepadku samochodu na rzecz powiatu". Koszty te są niejako odzyskiwane od właściciela pojazdu w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisu art. 130a p.r.d. Powołując się na wyroki NSA, organ wskazał, że zgodnie z art. 130a ust. 10f p.r.d. do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w u.p.e.a. z uwzględnieniem przepisów p.r.d. Z uwagi na treść art. 13 ustawy nowelizującej w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 130a ust. 10h p.r.d., a zatem starosta nie wyda decyzji o zapłacie tych kosztów przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017, poz. 265). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b), przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów p.r.d. W sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej, przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę, w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów u.p.e.a. W takiej sytuacji staroście przysługuje regres w stosunku do Skarbu Państwa o zwrot poniesionych kosztów przechowywania pojazdu. Wskazane postępowanie dotyczy wszakże ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu przez właściciela i Skarb Państwa, nie zaś postępowania dotyczącego rozliczeń obecnego właściciela pojazdu - powiatu z osobą przechowującą odholowany pojazd pewien czas na parkingu.

Bezsporne jest, że przedmiotowy pojazd przepadł na rzecz Powiatu [...], co stwierdza postanowienie właściwego Sądu Rejonowego. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, to starosta obowiązany jest przyznać i zwrócić dozorcy (przedsiębiorcy prowadzącemu parking) kwotę ustaloną w postanowieniu wydanym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Okoliczność, że chodzi o okres sprzed dnia 10 lutego 2015 r. tj. za okres sprzed orzeczenia przez właściwy sąd przepadku pojazdu na rzecz powiatu, ma dla sprawy prowadzonej w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. znaczenie o tyle, że postępowanie nie mogłoby być wszczęte wcześniej (wyrok NSA z 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 1665/15). Organ wskazał, że stanowisko Starosty [...], iż nie może przyznać wynagrodzenia za dozór pojazdu przed postanowieniem Sądu, nie jest zatem słuszne.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spornym było, z jakim żądaniem wystąpił dozorca w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca nie odróżniał żądania zwrotu koniecznych wydatków oraz żądania wynagrodzenia za dozór. Są to dwa odrębne żądania dotyczące odrębnych kwot. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy pism S. K. możliwe było przyjęcie przez Starostę [...], iż S. K. nie żąda zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Skoro jednak w odwołaniu pełnomocnik skarżącego kwestionuje umorzenie postępowania w tym zakresie, aczkolwiek stanowiska swojego w żaden sposób nie uzasadnia, należy uznać, że jednak domaga się zwrotu koniecznych wydatków.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 102 przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Ponadto z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Kalkulacja poniesionych przez wnioskodawcę kosztów, niezależnie od składanych wyjaśnień, winna opierać się na dowodach, a więc dokumentach, potwierdzających okoliczność poniesienia przez stronę opisanych przez nią wydatków. W interesie przedsiębiorcy leżało należyte udokumentowanie poniesionych koniecznych wydatków.

Starosta wezwał dozorcę do udokumentowania poniesionych kosztów, których zwrotu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji żąda. Wnioskodawca takich kosztów nie przedstawił.

SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeśli chodzi o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Upływ czasu, mimo że może utrudniać stronie skarżącej zgromadzenie niezbędnej w sprawie dokumentacji, to jednak nie uzasadnia jej niezłożenia przez podmiot profesjonalnie prowadzący działalność w zakresie przechowywania pojazdów, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Odmawiając współpracy w tym zakresie strona musi liczyć się z konsekwencjami, jakie wynikną z braku przedstawienia dowodów będących w wyłącznej dyspozycji strony. Nie ma w tym przypadku nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie.

Jeśli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy, którymi dysponuje wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zawartej umowy z S. K., która określałaby wysokość wynagrodzenia za przechowanie pojazdów na parkingu depozytowym. Słuszne było również stanowisko Starosty, że w sprawie nie można zastosować stawek wskazanych w uchwale Rady Powiatu z 2003 r. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2184/16. Argumenty skarżącego dotyczące konieczności zastosowania stawki za przechowywanie w wysokości 10 zł dziennie, a więc takiej, jak wskazana w uchwale Rady Powiatu [...], są zatem niezasadne.

Organ wskazał, że przy braku przedstawienia kalkulacji kosztów uzasadniających zapłatę określonej kwoty oraz braku przedstawienia stosownych dokumentów, organ był uprawniony do dokonania ustaleń w oparciu o metody uznane za najwłaściwsze w danej sprawie.

Słuszne było zatem ustalenie wskazanych okoliczności w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. W analizowanej sprawie Starosta [...] takie ustalenia poczynił, odniósł je jednak tylko do wynagrodzenia za dozór.

Organ zauważył, że opłata abonamentowa co do zasady obejmuje koszty działania parkingu, to jest wydatki niezbędne do jego utrzymania oraz utrzymania przedsiębiorstwa w tym zakresie, oraz marżę dozorcy, to jest jego wynagrodzenie. Jak wskazują w szczególności zdjęcia dołączone do opinii biegłego, brak jest dowodów, by S. K. poczynił szczególne niezwiązane z prowadzeniem parkingu wydatki w celu zachowania przedmiotowego pojazdu. Nad pojazdem nie było żadnego specjalnego zadaszenia. Stwierdzone przez biegłego zniszczenia wewnętrzne i rozległe ślady korozji rozwinęły się w czasie przechowywania pojazdu na parkingu pod gołym niebem, bez szczególnych zabezpieczeń. Zasadne będzie zatem przyjęcie, że wydatki związane z wykonywaniem dozoru przedmiotowego pojazdu mieszczą się w wydatkach na prowadzenie całego parkingu, te zaś uwzględnione są w wynagrodzeniu za dozór. Organ podkreślił, że w swojej korespondencji wnioskodawca stwierdził, iż wszystkie pojazdy przechowywane na jego parkingu strzeżonym zostały na niego wstawione w ramach art. 130a p.r.d. Parking był zatem przeznaczony dla tej właśnie działalności. Wobec wskazanego "sprofilowania" działalności parkingu oraz długiego czasu przechowywania przedmiotowego pojazdu zasadne jest przyjęcie stawek miesięcznych przechowywania pojazdów na parkingach prowadzonych przez przedsiębiorców w tej samej miejscowości oraz w miejscowościach okolicznych (Usługi Parkingowe [...],[...] Usługi Parkingowe – S., Parking [...] – S., [...] Parking Strzeżony "[...]" – Ż.) i ustalenie na tej podstawie stawki stanowiącej wypadkową miesięcznych opłat za przechowywanie pojazdów: za rok 2010 - 70 zł, rok 2011 - 70 zł, rok 2012 - 70 zł, rok 2013 - 75 zł, rok 2014 - 75 zł, rok 2015 - 87,50 zł, rok 2016 - 97,50 zł.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 167/16, "ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór. W przypadku nieprzedstawienia odpowiednich danych, wynagrodzenie może być obliczone przez organ przy wykorzystaniu metody porównawczej. W tym zakresie organ może posiłkować się również danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, przy czym należy uwzględnić, że koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu odpowiadają raczej stawkom abonamentowym ". Konsekwencją przyjęcia opłaty abonamentowej jest uwzględnienie stawki miesięcznej za każdy zaczęty miesiąc. Przedmiotowy pojazd znajdował się na parkingu należącym do S. K. od dnia 1 maja 2005 r. W odniesieniu do lat 2005-2009 brak jest informacji o wysokości opłaty abonamentowej na okolicznych parkingach. Zważywszy jednak na wyłącznie rosnącą tendencję tych opłat w poszczególnych latach, uznano za uzasadnione ich przyjęcie w wysokości takiej samej, jak za rok 2010, tj. 70 zł, co z pewnością nie pokrzywdzi skarżącego.

Wysokość opłaty ustalono zatem jako iloczyn rozpoczętych miesięcy przechowywania pojazdu na parkingu i średniej wysokości miesięcznych opłat za przechowywanie pojazdów na parkingach w rejonie w wysokości łącznie 10 460,00 zł tj. : rok 2005 - 560,00 zł (8 m-cy x 70zł/m-c), rok 2006 - 840,00 zł (12 m-cy x 70zł/m-c), rok 2007 - 840,00 zł (12 m-cy x 70zł/m-c), rok 2008 - 840,00 zł (12 m-cy x 70zł/m-c), rok 2009 - 840,00 zł (12 m-cy x 70zł/m-c), rok 2010 - 840,00 zł (12 m-cy x 70zł/m-c), rok 2011 - 840,00 zł (12 m-cy x 70zł/m-c), rok 2012 - 840,00 zł (12 m-cy x 70zł/m-c), rok 2013 - 900,00 zł (12 m-cy x 75 zł/m-c), rok 2014 - 900,00 zł (12 m-cy x 75 zł/m-c), rok 2015 - 1050,00 zł (12 m-cy x 87,50 zł/m-c), rok 2016 - 1170,00 zł (8 m-cy x 97,50 zł/m-c).

SKO podzieliło stanowisko Starosty [...], iż wobec odmowy wydania pojazdu należało odmówić przyznania wynagrodzenia za dozór. Obowiązek wydania rzeczy na żądanie organu egzekucyjnego wynika bowiem wprost z art. 102 u.p.e.a. SKO przytoczyło wyrok NSA z 28 marca 2013 r. sygn. I OSK 1831/11, w którym wskazano, że dozorca obligowany jest do wydania przechowywanej rzeczy na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Zwrot wydatków nastąpić może za okres dokonywania dozoru, a więc od chwili przekazania ruchomości dozorcy aż do momentu, kiedy wyda on rzecz właściwemu organowi. Odmowa wydania rzeczy powoduje, iż dozorca traci uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, w której zobligowany był on do wydania rzeczy.

Organ odwoławczy podniósł, że wbrew sugestiom zawartym w zażaleniu, w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, że dozorca był kilkakrotnie informowany o woli Starosty odebrania przedmiotowego pojazdu z parkingu. Osoby upoważnione przez starostę dysponowały stosownymi dokumentami w zakresie woli Starosty. Niesłuszny jest zatem argument zawarty w zażaleniu, że dozorca mógł wstrzymać się z wydaniem pojazdu do czasu otrzymania żądanej zapłaty ("zaoferowania stosownego wynagrodzenia"). Byłoby to zresztą nielogiczne, ponieważ nie można przyznać wynagrodzenia wobec nieznania terminu końcowego przechowywania pojazdu. Udokumentowanie odmowy wydania pojazdu w dniu 1 sierpnia 2016 r. nastąpiło w formie protokołu, podczas gdy NSA w wyroku z 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 3058/13 wskazał, że w sprawie, w której konieczne jest wykazanie okresu sprawowania nadzoru nad rzeczą - samochodem, z czynności odbioru samochodu powinien być sporządzony protokół, jeżeli czynność była pozytywna, tzn. odbiór samochodu miał miejsce. Protokół odzwierciedla wówczas nie tylko datę odbioru, co jest istotne dla ustalenia okresu, a także stan samochodu, co z kolei ma znaczenie przy ustalaniu pogorszenia lub nie wartości rzeczy przechowywanej. W sytuacji natomiast czynności negatywnej, tj. odmowy wydania rzeczy, wystarczająca jest notatka pracownika fakt niewydania rzeczy stwierdzająca. SKO wskazało ponadto, że w tej sprawie przesłuchano również świadka – A. M., której zeznania uznaje za wiarygodne. W trakcie przesłuchania obecny był pełnomocnik strony, nie zgłaszał jednak uwag ani nie zadawał pytań. W aktach sprawy znajdują się również inne pisma dotyczące usiłowań odbioru tego i innych pojazdów z parkingu S. K. oraz bezskuteczności tych działań z powodu warunkowania przez prowadzącego parking wydania ich otrzymaniem żądanej kwoty wynagrodzenia za przechowywanie. Zdaniem SKO niemożliwe jest jednak wstrzymanie wypłaty wynagrodzenia do czasu wydania pojazdu, wobec odmowy przyznania wynagrodzenia ponad ustalony dzień. Orzecznictwo sądów administracyjnych w takich przypadkach opowiada się tylko za odmową przyznania wynagrodzenia za okres po dniu odmowy wydania rzeczy.

2. Pismem z 4 grudnia 2019 r. S. K. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") – skargę na postanowienie SKO z dnia [...] października 2019 r. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

a) prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie na mocy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 130a p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wyłączną podstawę przyznania skarżącemu wynagrodzenia stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., mimo że art. 130a p.r.d. stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia postępowania pomiędzy starostą i podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdów i ich parkowania oraz pomimo tego, że pomiędzy skarżącym a Starostwem Powiatowym w Ż. doszło do zawarcia w trybie ofertowym umowy na podstawie której skarżącemu za przechowywane pojazdy miało przysługiwać wynagrodzenie w wysokości określonej w uchwale [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2003 r.;

c) art. 102 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy art. 130a p.r.d. oraz zawarta w trybie ofertowym umowa stanowią w mniejszej sprawie wyłączne podstawy przyznania wynagrodzenia skarżącemu;

d) § 3, § 4, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

e) art. 836 k.c.;

f) błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wynagrodzenie za dozór pojazdu na należącym do skarżącego parkingu należało ustalić za cały okres rzeczywistego postoju tego pojazdu, a stawka dzienna za postój pojazdu powinna wynosić 10 zł za każdą rozpoczętą dobę. Pomiędzy skarżącym a Starostwem Powiatowym w Ż. doszło do zawarcia w trybie ofertowym umowy, na mocy której skarżący zobowiązał się do dozoru pojazdów wstawionych na należący do niego parking (w trybie art. 130a p.r.d.), a Starostwo Powiatowe w Ż. zobowiązało się do zapłaty na jego rzecz wynagrodzenia określonego w złożonej mu ofercie. Do rozpoczęcia świadczenia usług dozoru pojazdów doszło w wyniku przyjęcia oferty podjęcia współpracy wystosowanej do skarżącego przez Starostę Powiatu [...] (oferta z [...] sierpnia 2003 r.). Do oferty tej załączono uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2003 r. Z treści złożonej oferty wyraźnie wynikało, że za sprawowanie dozoru nad pojazdami będzie przysługiwało wynagrodzenie w wysokości określonej w ww. uchwale Rady Powiatu [...]. Skarżący zatem miał prawo oczekiwać, że otrzyma wynagrodzenie wskazane w ofercie.

Zdaniem skarżącego nie można uznać za zgodną z art. 8 § 1 k.p.a. sytuację, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należnego wynagrodzenia tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela. Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., wskazując, że Starostwo Powiatowe w Ż. pozostaje jedynym podmiotem mogącym dochodzić zwrotu kosztów przechowywania pojazdów od ich pierwotnych właścicieli, niezbędnym było więc zbadanie, czy organ ten podjął jakiekolwiek kroki w celu dochodzenia tych roszczeń. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż wyegzekwowanie tych należności w pełnej wysokości uzasadniałoby ich zwrot skarżącemu w pełnej wysokości. Ponadto w ocenie skarżącego przyjęta w zaskarżanym postanowieniu metoda ustalenia wynagrodzenia jest nieprawidłowa. Błędnie dokonano wyboru podmiotów mających rzekomo prowadzić tożsamą działalność, błędnie dokonano analizy zebranego materiału. Organ nie wskazał, jakimi kryteriami kierował się dokonując wyboru podmiotów, w oparciu o których cenniki określił przeciętną wysokość wynagrodzenia abonamentowego. Organ nie wskazał również, czy kwoty abonamentu, które przyjął w swoim wyliczeniu to kwoty odnoszące się do przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, czy też innych pojazdów np. motocykli lub motorowerów.

3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie SKO z [...] października 2019 r. w którym po rozpatrzeniu zażalenia S. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., organ II instancji:

- uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przyznał S. K. kwotę 10 460 zł tytułem wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu marki Fiat 126 p nr rej. [...] w okresie od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 1 sierpnia 2016 r.,

- odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru ww. pojazdu za okres od dnia 2 sierpnia 2016 r.

Z uzasadnienia skargi wynika, że S. K. domagał się przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu za cały okres rzeczywistego postoju przedmiotowego pojazdu na jego parkingu, przy przyjęciu stawki dziennej w wysokości 10 zł za każdą rozpoczętą dobę, to jest stawki określonej w uchwale nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2003 r. Żądanie to skarżący wywodził ze stosunku prawnego – w jego ocenie - powstałego na skutek odpowiedzi skarżącego na ofertę (w rozumieniu k.c.) wysłaną mu przez Starostę 8 sierpnia 2003 r., do której załączono ww. uchwałę.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi II instancji a nie Skarżącemu. Wskazać wobec tego trzeba, że z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż:

- przedmiotowy pojazd został umieszczony na parkingu skarżącego w dniu 1 maja 2005 r.;

- orzeczenie o jego przepadku na rzecz Powiatu [...] zapadło [...] lutego 2014 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ż. sygn. akt: I Ns [...]);

- postanowienie Sądu Rejonowego w Ż. stało się prawomocne z dniem 27 marca 2014 r.

- od tego dnia Powiat [...] stał się właścicielem pojazdu i mógł skutecznie prawnie żądać jego wydania od każdoczesnego posiadacza – w tym od przechowawcy pojazdu, jako posiadacza zależnego.

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że czym innym jednak jest powstanie prawa do zażądania zwrotu, a czym innym podjęcie działań, zmierzających do wejścia w posiadanie pojazdu. Pomimo twierdzeń Starosty [...] z których wynika, że organ występował już uprzednio o umożliwienie odbioru przedmiotowego pojazdu, z akt sprawy wynika wprost, że pierwsze rzeczywiste działanie organu w celu wejścia w posiadanie pojazdu nastąpiło dopiero dnia 1 sierpnia 2016 r. (dowód: protokół). Skoro więc reprezentujący właściciela Starosta [...]i nie podejmował przed tym dniem skutecznych działań, wprost zmierzających do przejęcia faktycznego władztwa nad przedmiotowym pojazdem, to nie może – jak słusznie uznało SKO – uchylać się od obowiązku zapłaty za przechowanie za ten czas, w którym przechowawca świadczył usługę poprawnie i zgodnie z przyjętym na siebie obowiązkiem.

Nieuzasadnionym natomiast jest oczekiwanie przechowawcy, aby właściciel pojazdu płacił mu za wymuszone przechowanie pojazdu. Słusznie uznało SKO, że skarżący może domagać się zapłaty wynagrodzenia za przechowanie pojazdu i związanych z tym kosztów wyłącznie za okres, w którym zobowiązany był do przechowywania przedmiotowego pojazdu. Okres ten zakończył się w momencie, kiedy skarżący nie wydał właścicielowi pojazdu, pomimo wyraźnego żądania i podjęcia próby wejścia w posiadanie tego pojazdu, co zostało wyraźnie potwierdzone treścią protokołu z dnia 1 sierpnia 2016 r.

Nie jest bowiem okolicznością sporną w niniejszej sprawie, że pierwsza rzeczywista i właściwie udokumentowana próba wejścia w posiadanie pojazdu, podjęta 1 sierpnia 2016 r. przez osoby działające z upoważnienia Starosty [...], została udaremniona przez skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, po tejże próbie Starosta zwracał się kilkakrotnie do skarżącego o wydanie pojazdu (bezskutecznie).

Skoro zatem Powiat [...] nie tylko zażądał wydania samochodu, ale również podjął czynności wprost zmierzające do wejścia w jego posiadanie, to od dnia 2 sierpnia 2016 r. (a więc dnia następującego po dniu nieudanej próby odebrania pojazdu) zapłata nie należy się przechowawcy.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto pogląd organu II instancji w zakresie sposobu wyliczenia kwoty przypadającej do zapłaty skarżącemu, jak również jej wysokości.

Słusznie stwierdziło SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że rzeczywiście można było mieć wątpliwości co do tego, czy skarżący domagał się także zwrotu koniecznych wydatków, a nie tylko wynagrodzenia za dozór (zgodnie z art. 102 u.p.e.a.). S. K. bowiem oświadczył, że nie domaga się zapłaty z tytułu poniesionych kosztów. Skoro jednak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji jego profesjonalny pełnomocnik nie zgodził się z umorzeniem postępowania w takim zakresie, to SKO miało podstawy do przyjęcia, że przed ostatecznym zakończeniem sprawy skarżący zmienił zdanie co do tego, za co żąda zapłaty.

Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. dozorca powinien określić poniesione, konieczne wydatki dozoru pojazdu, powinien także uzasadnić sposób ich obliczenia. Jeżeli – jak w sprawie niniejszej – pomimo wezwania organu do wykazania ww. wydatków przechowawca tego nie uczyni i nie wykaże poniesionych wydatków, to niezbędnym staje się ich ustalenie przez organ. Wynika to wprost z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że z akt sprawy (pomimo twierdzeń pełnomocnika skarżącego) nie wynika, aby właściciel pojazdu zawarł ze skarżącym umowę przechowania, z której wynikałyby warunki przechowania – w tym należność przechowawcy – to należy jednoznacznie stwierdzić, że organ I instancji postąpił zgodnie z dyspozycją ww. przepisów. Niekwestionowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór, a w wypadku nieudowodnienia takiej okoliczności przez podmiot domagający się zapłaty, wynagrodzenie może być obliczone przez organ przy wykorzystaniu metody porównawczej. Organ może zatem posiłkować się również danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, przy czym należy uwzględnić, że koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres odpowiadają raczej stawkom abonamentowym.

Starosta [...] przeprowadził dowód na okoliczność stawek miesięcznych przechowywania pojazdów na parkingach prowadzonych przez przedsiębiorców w tej samej miejscowości oraz w miejscowościach okolicznych, z pisemnych informacji, uzyskanych od czterech różnych podmiotów. Na podstawie uzyskanych danych organ ustalił również średnie stawki miesięcznych opłat za przechowywanie pojazdów w poszczególnych latach. Działanie takie było, zdaniem Sądu, jak najbardziej uzasadnione. Ustalenie wynagrodzenia za dozór pojazdów w trybie administracyjnym - z uwagi na to, że odpowiadać ma kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach - wymaga przeprowadzenia analizy rynku w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów w okresie sprawowanego dozoru, co obliguje organ do odpowiedniego doboru parkingów do porównania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 267/17).

Zasadnie zatem przy ustalaniu opłaty należnej skarżącemu SKO wzięło pod uwagę ww. stawki miesięczne opłat za przechowywanie pojazdów na parkingach w Ż. i okolicznych miejscowościach. Słusznie organ przyjął przy tym, że skoro w odniesieniu do lat 2005-2009 r. brak jest informacji o wysokości opłaty abonamentowej na okolicznych parkingach, to uwzględnić należy wysokość taką samą jak za 2010 r., tj. 70 zł, z uwagi na tendencję zwyżkową tych opłat.

Dlatego też, w ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ II instancji, że opłata za przechowywanie pojazdu od daty przyjęcia na przechowanie do dnia 1 sierpnia 2016 r. (obliczona jako iloczyn rozpoczętych miesięcy przechowywania pojazdu na parkingu i średniej wysokości miesięcznych opłat za przechowywanie pojazdów na parkingach w rejonie) wynosić powinna 10 460 zł.

Podkreślić przy tym trzeba, że niezasadne jest domaganie się przez skarżącego przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu za cały okres rzeczywistego postoju przy przyjęciu stawki dziennej w wysokości 10 zł za każdą rozpoczętą dobę, to jest po stawce określonej w uchwale nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] sierpnia 2003 r. Skarżący w tym zakresie wywodzi, że do rozpoczęcia świadczenia usług dozoru pojazdów doszło w wyniku przyjęcia oferty podjęcia współpracy wystosowanej do skarżącego przez Starostę Powiatu [...] (oferta z [...] sierpnia 2003 r.), do której załączono uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...].

Wyjaśnić więc należy, że pismo Starosty [...] z 8 sierpnia 2003 r. nie było "ofertą" w rozumieniu art. 66 § 1 k.c. ale ogłoszeniem o wyznaczeniu przez Starostę skarżącego, jako jednostki do przechowywania pojazdów usuwanych z dróg w powiecie żyrardowskim, dokonanym na podstawie art. 130a ust. 5 i 6 p.r.d. Oświadczenie woli zawarcia umowy może być uważane za ofertę tylko wtedy, gdy ma charakter stanowczej propozycji, to znaczy sformułowanej w taki sposób, że do zawarcia umowy wystarcza "tak" oblata, a stroną której proponuje się zawarcie umowy jest konkretny adresat, określony krąg osób albo ogół, tj. osoby niezidentyfikowane (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w R. z [...] maja 2012 r., sygn. akt I ACa [...]). Dlatego też zarówno organ I instancji, jak i SKO słusznie uznały, że dla ustalenia treści stosunku powstałego pomiędzy skarżącym, a Powiatem [...] nie można przyjmować, aby strony zawarły jakąkolwiek umowę (w tym umowę nazwaną prawa cywilnego), zaś treść tego stosunku może być ustalana wyłącznie na podstawie analizy przepisów prawa, leżącego u podstaw wyznaczenia osoby przechowawcy. Skoro więc ani profesjonalny pełnomocnik reprezentujący skarżącego, ani sam skarżący nie udowodnili wysokości poniesionych rzeczywistych i koniecznych kosztów przechowania pojazdów, ani wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego wysokości opłaty za dozór, to ustalenia organów obu instancji w tym zakresie uznać należy za obiektywne i poparte pozyskanymi dowodami. Dodatkowo wskazać można, że nie jest "taryfą" - w rozumieniu art. 836 k.c. oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. uchwała organu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 827/16).

3. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł o jej oddaleniu.