Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy T. W. po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 116/17 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 116/17 oddalił skargę R. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. w przedmiocie złożenia propozycji służby.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Skarżący od 2 czerwca 1997 r. pełnił służbę jako funkcjonariusz celny w Izbie Celnej w R.

Pismem z 24 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (dalej określanej skrótowo jako: "p.w.u. KAS") Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Z., proponując umowę o pracę na stanowisku [...] w Referacie [...] w Izbie Administracji Skarbowej w Z., jako miejsce pracy określając R.

26 maja 2017 r. skarżący złożył pismo wzywające Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W tym samym dniu skarżący złożył także wniosek o uzupełnienie pisma - propozycji pracy o elementy treściowe właściwe dla decyzji administracyjnej (formę, podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia).

8 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji z 24 maja 2017 r. określającej nowe warunki zatrudnienia.

12 czerwca 2017 r. wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej w Z. złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby.

Pismem z 26 czerwca 2017 r. będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego o uzupełnienie propozycji, Dyrektor IAS poinformował go o braku podstaw prawnych do uwzględnienia żądania.

Odpowiadając na pismo skarżącego z 26 maja 2017 r. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby, Izba Administracji Skarbowej w Z. pismem z 19 czerwca 2017 r. poinformowała skarżącego, że jego wezwanie należy uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji służby.

Pismem z 29 sierpnia 2017 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno- skarbowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia dopuszczalności skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, z przepisów p.w.u. KAS nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji. Art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS obarczał dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS obowiązkiem złożenia alternatywnie: pisemnej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). A zatem w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.) funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej możliwe było zarówno przedstawienie pisemnej propozycji zatrudnienia jak i propozycji służby. Propozycje te różniła forma: w przypadku propozycji zatrudnienia był to akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaś w przypadku propozycji służby - decyzja administracyjna (art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS). Sąd I instancji uznał, że Dyrektor IAS, składając skarżącej przed 31 maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia uczynił zadość swoim formalnym obowiązkom wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Jego obowiązek nie ograniczał się wyłącznie do przedstawienia propozycji służby lecz polegał na alternatywnym złożeniu propozycji bądź służby, bądź zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art 165 ust. 3 i 7 p.w.u. KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej.

Z przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną przyjmując, że skarżący domagał się złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, który to akt, co do zasady, objęty jest kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Wychodząc z takiego założenia Sąd I instancji przyjął, że opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby.

Brak jest tym samym możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 u.p.w. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę, będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Reasumując, skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a ponadto organ ma prawo decydowania o tym czy w ogóle przedstawić propozycję oraz jaka to ma być propozycja, to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi bowiem jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w u.p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w. KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę. Oznacza to w konsekwencji, że właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona.

Skoro organ nie miał obowiązku złożenia skarżącemu kasacyjnie propozycji służby, albowiem skorzystał z innego rozwiązania prawnego przewidzianego w tej ustawie, tj. przedstawił jej propozycję pracy, to niemożliwe było również dopuszczenie się przez niego stanu bezczynności, którego wystąpienie mogłoby zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie złożenia propozycji służby.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 i art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.