II SA/Rz 208/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-17	
Data wpływu	2019-02-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Małgorzata Wolska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Transport
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawarcia porozumienia międzygminnego z Gminą Miasto w zakresie lokalnego transportu zbiorowego -skargę oddala-	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 13 września 2018 r. nr LVII.762.2018, Rada Miejska w Boguchwale wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego z Gminą Miasto Rzeszów w zakresie lokalnego transportu zbiorowego.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) – dalej: "u.s.g.".

Rada Miejska w Boguchwale ww. uchwałą wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego z Gminą Miasto Rzeszów w sprawie przejęcia realizacji zadania publicznego polegającego na wykonywaniu lokalnego transportu zbiorowego na terenie Gminy Boguchwała (§ 1 ust. 1 uchwały), na trasach Rzeszów – Boguchwała, Rzeszów – Mogielnica oraz Rzeszów – Zarzecze przez Lutoryż, z możliwością rozszerzenia na teren całej gminy (§ 1 ust. 2 uchwały). Porozumienie zawarto na czas określony do 31 grudnia 2021 r. (§ 1 ust. 3 uchwały), zaś wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Boguchwały (§ 3 uchwały).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Boguchwale w całości.

Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepis art. 64 ust. 3 u.s.g., gdyż w dacie jej podjęcia Gmina Boguchwała pozostawała członkiem Związku Gmin "A.", realizującego ogół zadań związanych z transportem lokalnym na terenie gmin będących członkami Związku. Jak wynika z brzmienia § 7 ust. 1 i 2 statutu Związku (Dz. Urz. Woj. Podk. Z 2009 r. Nr 8, poz. 190 z późn,. zm.), Związek wykonuje zadania publiczne obejmujące ogół spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego. W szczególności do zadań Związku należy m.in. realizowanie zadań za pomocą A. S.A. w zakresie zapewnienia funkcjonowania pasażerskiej komunikacji zbiorowej na obszarach gmin objętych działaniem Związku oraz koordynowania rozkładów jazdy linii przebiegających przez obszar gmin – członków Związku. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 u.s.g., prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu Związku. W ocenie skarżącego, z przepisu tego wynika, że z chwilą ogłoszenia statutu związku w dzienniku urzędowym województwa zadania publiczne gmin stają się zadaniami związku międzygminnego. Gmina, która przekazała zadanie związkowi nie może zaś wykonywać tego zadania w takim zakresie, w jakim realizuje je związek. Przedmiotowe zadania ponownie wracają w gestię gminy dopiero z chwilą wystąpienia ze związku międzygminnego lub jego wyrejestrowania. W świetle powyższego, Rada Miejska w Boguchwale nie miała podstaw, aby raz przekazanymi zadaniami ponownie dysponować, przekazując je w drodze porozumienia Gminie Miastu Rzeszów.

Wojewoda podniósł, że w piśmie z dnia 2 października 2018 r. Burmistrz wyjaśnił wprawdzie, że na mocy uchwały Nr XXXV/688/2012 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Rzeszów, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2012 r. poz. 1592 z późn. zm.), ograniczono zatrzymywanie się autobusów na kluczowych przystankach w Rzeszowie i z tych względów - według Burmistrza - wykonywanie zadania publicznego w przedmiotowym zakresie jest możliwe tylko w drodze zawarcia stosownego porozumienia między samorządami. Natomiast odpowiadając na pismo organu z dnia 10 grudnia 2018 r. Przewodniczący Związku "A." wskazał, że Związek wykonuje przekazane mu zadania gmin – członków, w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, podając regulacje Statutowe obligujące do realizacji tych zadań. Jednocześnie wyjaśnił, że w 2015 r. został przyjęty Planu Zrównoważonego Rozwoju Publicznego Transportu Zbiorowego, który stał się podstawą utworzenia komunikacji publicznej na terenie gmin i powiatów objętych planem. W związku z tym na terenie wszystkich gmin członkowskich Związku zadania z zakresu zapewnienia funkcjonowania pasażerskiej komunikacji zbiorowej były realizowane, w tym również na obszarze Gminy Boguchwała, która zgodnie z obowiązującą uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin Nr XI.43.2017 z dnia 1 sierpnia 2017 r. posiada zorganizowany transport na następujących liniach:

– Nr 203 M - Lutoryż - Boguchwała - Rzeszów

– Nr 223 M - Niechobrz - Boguchwała - Rzeszów

– Nr 228 M - Wola Zgłobieńska - Racławówka - Rzeszów

– Nr 230 M - Lutoryż - Boguchwała - Rzeszów

– Nr 233 P - Mogielnica - Boguchwała - Rzeszów

– Nr 233 G - Mogielnica - Boguchwała.

Zdaniem skarżącego, mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Gmina Boguchwała, jako członek Związku Gminnego "A. przekazała zadania na jego rzecz. W konsekwencji współdziałanie Gminy Boguchwała w formie związku międzygminnego eliminuje możliwość współdziałania w realizacji tego samego zadania w formie porozumienia komunalnego. Zaskarżoną uchwała Gmina Boguchwała nie mogła więc podjąć współpracy z Gminą Miasto Rzeszów w zakresie dotyczącym lokalnego transportu zbiorowego, albowiem wcześniej zadanie to przekazała Związkowi Gmin "A.".

W odpowiedzi na skargę Gmina Boguchwała wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżonego organu, Wojewoda jednakowo traktuje postanowienia statutu Związku w zakresie § 3 ust. 1 oraz § 7, kiedy to najbardziej istotne są postanowienia § 3 ust. 1 Statutu wskazujące, że "Związek wykonuje przekazane mu zadania gmin - członków Związku w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Organ podniósł, że charakter przekazania zadań nie ma charakteru zupełnego, wyłączającego wykonywanie zadań w materii transportu zbiorowego tylko i wyłącznie w ramach związku. Gminy, jako podmioty akceptujące postanowienia statutu jednoznacznie ukierunkowały wypowiedź prawniczą na "przekazane" zadania. Zadania natomiast zostały przekazane jedynie w formułowaniu zadań przewozowych jednoznacznie wskazanych przez Gminę i opartych na odrębnych rozliczeniach w zakresie świadczenia przewozu na konkretnych liniach. W ocenie organu, gdyby "przekazanie" miało charakter absolutny i całkowity, to zbędnym byłoby formułowanie postanowień § 7 Statutu w zakresie faktycznego powtórzenia powierzonych zadań - co przy przyjęciu racjonalnego uchwałodawcy - uwydatnia konfederacyjny charakter związku. Niewyłączną formułę związku potwierdza również przedłożone przez skarżącego do akt sprawy, pismo Związku Gmin z dnia 20 grudnia 2018 r., w którym Związek wskazuje na ograniczony charakter wykonywanych na rzecz gminy zadań ustalonych odrębną uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin podjętą w zakresie "przekazania" z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr XI.43.2017.

Niezależnie od powyższego Gmina Boguchwała podniosła, że w uchwale budżetowej na 2019 r. zaplanowano wydatki na realizację gminnego transportu publicznego na terenie Gminy Boguchwała w postaci składki członkowskiej na Związek Gmin "A." z przeznaczeniem na pokrycie kosztów transportu gminnego i koszty funkcjonowania Biura Związku w kwocie 1 400 000 zł oraz środki finansowe w formie dotacji celowej dla Gminy Miasto Rzeszów na zadanie w zakresie prowadzenia publicznego transportu zbiorowego w kwocie 510 000 zł. Wyjaśnienia przesłane w tym zakresie zostały zaakceptowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową, wobec czego nie sposób uznać, że zaskarżona uchwała zawiera podwójne finansowanie zadań z zakresu transportu zbiorowego.

Ponadto, jednym z głównych celów komunikacji publicznej organizowanej przez samorząd Gminy Boguchwała, jest umożliwienie mieszkańcom Gminy sprawnego dojazdu do Rzeszowa, będącego dla nich miejscem nauki i pracy, oraz korzystania z oferty handlowej i usługowej miasta wojewódzkiego. Gmina Boguchwała korzystając wyłącznie z usług Związku Gmin nie jest w stanie efektywnie realizować tych zadań, zwłaszcza z kierunku Zarzecze – Lutoryż – Mogielnica, gdyż oczekują oni przynajmniej w jakimś zakresie możliwości bezpośredniego dotarcia do centralnych przystanków na terenie Rzeszowa. W związku z powyższym Gmina zdecydowała, by część transportu publicznego w tych miejscowościach realizował Zarząd Transportu Miejskiego w Rzeszowie. Powyższe umożliwia porozumienie międzygminne z Gminą Miasto Rzeszów zawarte na mocy zaskarżonej uchwały. Godziny kursów oraz trasy po Rzeszowie zostały natomiast tak dobrane, żeby transport ten wzajemnie się uzupełniał z istniejącymi już kursami MKS - realizowanymi w ramach Związku Gmin. Zgodnie z wolą mieszkańców, Gmina Boguchwała tak czy inaczej musiałaby uruchomić kolejne kursy do Rzeszowa, a więc ponieść dodatkowe koszty. Funkcjonujące kursy w ramach skarżonego porozumienia i realizowane w ramach Związku Gmin nie dublują się, lecz tworzą siatkę połączeń wzajemnie się uzupełniających i dodatkowo, dzięki kursom MPK, dają pasażerom możliwość skorzystania z większej ilości przystanków w bezpośrednim centrum Rzeszowa.

Gmina Boguchwała przy piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr BR.0751.4.2019 uzupełniła materiał dowodowy w zakresie wyznaczonym zarządzeniem Sądu sformułowanym na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." wspomniana kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W myśl zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku natomiast nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie budzi też wątpliwości, że sprawa dotyczy zadania użyteczności publicznej, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy. Zatem gmina ma swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie realizowane zadanie (publicznoprawne czy cywilnoprawne) i o strukturach organizacyjnych współdziałania, lecz w ramach obowiązującego porządku prawnego.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LVII.762.2018 z dnia 13 września 2018 r. w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego z Gminą Miasta Rzeszów w zakresie lokalnego transportu, zarzucając in fine, że zawarcie kolejnego porozumienia międzygminnego w zakresie wykonywania lokalnego transportu zbiorowego jest niedopuszczalne z tego względu, że w dacie jej podjęcia Gmina Boguchwała była członkiem Związku Gmin "A." realizującego ogół zadań związanych z transportem lokalnym na terenie gmin będących członkami Związku. Powyższe potwierdza treść § 7 ust. 1 i ust. 2 Statutu Związku, który wykonuje zadania publiczne obejmujące ogół spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego. Zakwestionowane działanie Gminy Boguchwała jest sprzeczne z art. 64 ust. 3 u.s.g. wobec przekazania zadań do realizacji przez Związek PKS.

Stosownie do art. 64 ust. 1 u.s.g. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a. Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). Obowiązek utworzenia związku może być nałożony tylko w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu (ust. 4). Do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 (ust. 5).

Przepis art. 64 u.s.g. stanowi o możliwości połączenia się gmin w podmiot jakim jest związek międzygminny, dla wspólnego wykonywania zadań lub też zadań publicznych. Określenie "wspólne wykonywanie zadań" odnosi się przy tym do tego, że gminy wchodzące w skład związku międzygminnego wykonują razem określony rodzaj zadania przypisanego przez ustawodawcę im wszystkim, w zinstytucjonalizowanej formie związku. Gmina może również przekazać związkowi częściowe wykonanie danego zadania. W takiej sytuacji związek będzie realizował zadanie wyłącznie w zakresie przekazanej części, w pozostałej – gmina. Wykonanie tak przekazanego zadania musi przebiegać w sposób, który nie narusza wzajemnie zakresu realizacji zadania przez oba podmioty – gminę i związek. Należy nadmienić, że nie ma przepisów ograniczających liczbę związków, w których może uczestniczyć gmina. Gmina może uczestniczyć więc w więcej niż jednym związku. Nie może jednak należeć do dwóch lub większej liczby związków, jeśli realizują one te same zadania.

Zarówno w odpowiedzi na skargę, jaki i na rozprawie pełnomocnicy Gminy Boguchwała podkreślali, że to mieszkańcy gminy podejmowali działania o ulepszenie połączeń z Rzeszowem. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr BR.0751.4.2019 Gmina Boguchwała wyjaśniła, że zatrzymywanie się na przystankach w centrum miasta (ul. Dąbrowskiego, Lisa-Kuli, Cieplińskiego, Marszałkowskiej, Hetmańskiej, Szopena, Targowej, Placu Wolności) obecnie posiadają linie 203 i 223 i są to zezwolenia uzyskane przed 2012 r. Rada Miasta Rzeszowa w dniu 10 lipca 2012 r. podjęła uchwałę nr XXXV/688/2012 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Rzeszów, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2012 r, poz. 1592 ze zm.), którą ograniczono możliwość zatrzymywanie się autobusów na kluczowych przystankach w Rzeszowie innym przewoźnikom niż MKS. Według twierdzenia Burmistrza Boguchwały wykonanie zadania publicznego w zakresie zapewnienia dostępu mieszkańcom Gminy Boguchwała do kluczowych miejsc w Rzeszowie w określonym czasie, mogło nastąpić tylko w drodze zawarcia stosownego porozumienia między samorządami.

Naprowadzone wyżej okoliczności z punktu formalnej oceny mogą doprowadzić do stwierdzenia, że Gmina Boguchwała doprowadziła do realizacji zadania publicznego w zakresie zbiorowego transportu lokalnego na podstawie członkostwa w związku międzygminnym oraz porozumienia zawartego między samorządami. Uzupełniony przez Gminę Boguchwała materiał dowodowy wykazał, że będące przedmiotem kontroli Sądu porozumienie międzygminne z Gminą Miasto Rzeszów w zakresie lokalnego transportu zbiorowego nie konkuruje, ani nie wyklucza funkcjonowania w ww. formach transportu zbiorowego lokalnego.

Wbrew twierdzeniom Wojewody nie zachodzi tożsamość przedmiotowa w zakresie realizacji publicznego transportu zbiorowego, co ilustrują załączniki do pisma Gminy Boguchwałą z dnia 9 kwietnia 2019 r. Trzeba bowiem mieć na względzie, że Związek Gmin PKS powstawał w innym stanie prawnym niż aktualnie funkcjonuje właśnie ze względu na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z 10 lipca 2012 r., którą wyłączone zostały przystanki dla innych operatorów niż MPK Rzeszów. Skoro pewne obszary Miasta Rzeszów zostały wyłączone do działania przez innych operatorów, tym samym wyklucza to właściwość działania Związku Gmin PKS na enklawach przystankowych utworzonych ww. uchwałą z 2012 r. i to potwierdza brak materialnej tożsamości wykonywania zadań publicznych z zakresu lokalnej komunikacji zbiorowej.

Zgodzić należy się z poglądem tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/08 (dostępny na str. cbosa), w którym NSA stwierdził, że: "1. Zgodnie z art.64 ust. 1 u.s.g. "W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne". Z tego rozwiązania prawnego nie można wyprowadzić, że dla realizacji określonego przedmiotowego zadania gminy mogą tworzyć tylko jeden związek międzygminny. 2. To, że na związek przechodzą prawa i obowiązki nie oznacza, że wygasają zadania gminy, co wykluczałoby przystąpienie do innego związku" (por. również wyrok WSA we Wrocławiu z 3.01.2013 r., sygn. akt III SA/Wr 463/12).

Stwierdzić, też należy, że zaskarżona uchwała dotyczy zawarcia porozumienia z Gminą Miasto Rzeszów, o czym stanowi art. 74 u.s.g., a nie przystąpienia do innego związku międzygminnego. Ponadto porozumienie, o którym mowa obejmuje obszary wyłączone po 2012 r. dla innych przewoźników, którzy realizują zadania publiczne polegające wykonywaniu lokalnego transportu zbiorowego. Ten zakaz korzystania z przystanków od 2012 r. dotyczy też Związku Gminnego PKS. Zasadne jest twierdzenie Gminy Boguchwała, że zawarte porozumienie międzygminne na podstawie kontrolowanej uchwały z dnia 13 września 2018 r. stanowi uzupełnienie ciążącego na gminie obowiązku realizacji zadania publicznego, przy czym nie niweczy, ani nie ogranicza zadań realizowanych w ramach Związku Gmin "A." utworzonego na podstawie Uchwały Nr XXVII/300/08 Rady Miejskiej w Boguchwale z dnia 29 sierpnia 2008 r. Pismo Związku Gmin z dnia 20 grudnia 2018 r., wskazuje na ograniczony charakter wykonywanych na rzecz gminy zadań ustalonych odrębną uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin podjętą w zakresie "przekazania" z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr XI.43.2017 określonych zadań.

Stwierdzić zatem należy, że organy stanowiące Gminy Boguchwały przy realizacji ustawowego zadania w zakresie zorganizowania zbiorowego transportu lokalnego nie przekroczyły swoich kompetencji, ani nie naruszyły przepisów prawa, co obligowałoby Sąd do zastosowania regulacji z art. 147 P.p.s.a.

Z mocy art. 200 P.p.s.a. Sąd orzeka o kosztach tylko w przypadku uwzględnienia skargi skarżącego.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.