Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2020 r, znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia działki oddala skargę.

T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z 16 marca 2020 r., znak [...].

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Na skutek pisma T. R. z 23 stycznia 2012 r. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nielegalnej budowy drogi na działce nr ewid. [...] położonej we wsi W.-R..

W dniu 27 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził oględziny w terenie z udziałem W. R. i J. R.. Stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W.-R. wysypany jest tłuczeń na odcinku ok. 50 m o pasie szer. 2,5 - 3 m. W. R. oświadczył, że wysypał żwir początkiem sierpnia 2011 r. w celu ulepszenia dojazdu do zabudowań. J. R. oświadczyła, że działka nr ewid. [...] nigdy nie była drogą, stanowi współwłasność, ale jej użytkownikiem jest T. R.. W. R. nie okazał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

Starostwo Powiatowe w Z. pismem z 5 kwietnia 2012 r., znak: [...], potwierdziło, że na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W. nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych dotyczących utwardzenia terenu działki zmierzającego do urządzenia drogi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z 10 czerwca 2013 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia części drogi obejmującej działkę nr ewid. [...] w miejscowości W.-R..

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 maja 2014 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R. od ww. decyzji organu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W oparciu o dokonane ustalenia (kontrola w dniu 14 maja 2015 r.) w dniu 24 września 2015 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], znak: [...] na podstawie art. 105 k.p.a., która została uchylona decyzją MWINB z 29 lutego 2016 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R., a sprawa została ponownie przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 14 lutego 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydał decyzję nr [...], znak: [...] o umorzeniu postępowanie administracyjne w sprawie "utwardzenia działki ewid. nr [...] w miejscowości W. - R. - wykonanego bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że działka nr [...] w miejscowości W. stanowi przedmiot współwłasności wielu osób, w tym W. R., T. R. i J. P.. Na części tej działki, około roku 2001, Gmina urządziła drogę poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej na szlaku przebiegającym między potokiem "[...]" a "[...]" ("[...] Około 2 lat temu Gmina założyła bariery ochronne. Wyasfaltowana część działki stanowi ciąg szlaku komunikacyjnego biegnącego od dzielnicy Gminy K. do "[...]". Prostopadle do drogi asfaltowej, także po działce [...], biegnie dojazd do działki [...], która jest szlakiem komunikacyjnym do działek oraz do zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Dojazd ten stanowi obecnie pas porośnięty trawą z pojedynczymi kamieniami. Nie stwierdzono śladów stałego utwardzenia. W 2014 r. lub 2012 r. W. R. dowiózł na pas dojazdowy małą wywrotkę tłucznia i rozsypał po działce. Czynność ta nie spowodowała zmiany parametrów technicznych dojazdu. Szlak ten nie stał się pasem o utwardzonej nawierzchni. Omawiany dojazd jest jedynie szlakiem komunikacyjnym wykonanym na działce, nie posiada żadnych urządzeń technicznych, ani w szczególności nie jest wyznaczony w terenie. O przeznaczeniu terenu jako szlaku świadczą jedynie zarysy kolein. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

Wykonany zakres robót na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości W., nie stanowi robót związanych z utwardzeniem drogi, jej remontem, przebudową lub budową. W związku z powyższym brak jest możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 49b ustawy Prawo Budowlane. Wobec powyższych ustaleń organ l instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne znak: [...] prowadzone w sprawie "utwardzenia działki ewid. nr [...] w miejscowości W.- R. " jest bezprzedmiotowe.

T. R. w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez uznanie, że utwardzenie gruntu na działce nr [...] zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołujący się zakwestionował ustalenia PINB dokonane w trakcie oględzin, dotyczące braku śladów trwałego utwardzenia nawierzchni. Nadto zaakcentował, że sporna działka jest działką leśną, a jej utwardzenie wymaga pozwolenia na budowę.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 16 marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z 14 lutego 2017 r., znak: [...] 2016.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i podzielił jego oceny. Stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że na wykonane przez W. R. czynności nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane, a nawiezienie warstwy tłucznia na naturalne podłoże działki ewid. nr [...] w miejscowości W. – [...] i utwardzenie w ten sposób podłoża nie doprowadziło do wybudowania obiektu budowlanego. Podstawą tego ustalenia organu odwoławczego był w szczególności protokół oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 26 października 2012 r. w obecności W. R. i J. R..

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. w zw. z art. 30 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Katalog robót, co do których ustawodawca ustanowił konieczność dokonania zgłoszenia nie zawiera zaś robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W związku z powyższym, w przypadku utwardzania powierzchni gruntu na działce budowlanej nie jest potrzebne ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie.

MWINB podzielił równocześnie stanowisko organu I instancji, że wykonane przez inwestora czynności nie doprowadziły do powstania drogi, stanowiącej budowlę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 7 u.p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, roboty ziemne wykonane na działce nr ewid. [...] w W. polegały wyłącznie na nawiezieniu tłucznia, który luźno wysypano na teren działki. Znajduje to potwierdzenie zarówno w ustaleniach dokonanych przez pracowników PINB w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 26 października 2012 r. jak i dokumentacji fotograficznej stanowiących załącznik do protokołu. Nie sposób więc przyjąć, że w efekcie dokonanych robót powstała droga stanowiąca budowlę w rozumieniu ustawy prawo budowlane. Dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu oględzin z 26 października 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka jest porośnięta trawą z lokalnie wychodzącymi pojedynczymi kamieniami. Wobec powyższego PINB zasadnie ocenił, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 49b u.p.b.

T. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił niezgodność z prawem materialnym i procesowym. W uzasadnieniu skargi zakwestionował ustalenia faktyczne dokonane w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego wykonane podczas wizji zdjęcia dowodzą, że grunt został utwardzony w taki sposób, że trwale zmienił charakter podłoża.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy nawiezienie na działkę nr [...] tłucznia stanowiło wykonanie robót budowlanych wymagających uprzedniego pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że działka [...] nie jest działką budowlaną, wobec czego nie podlega regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1333), odnoszącej się do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zakres robót wymienionych na zasadzie wyjątku w powołanych przepisach nie może bowiem być interpretowany rozszerzająco, odnosić się on musi ściśle po pierwsze do utwardzenia powierzchni gruntu i po drugie do robót na działkach budowlanych. W kontekście tego przepisu zatem nie może być rozpatrywana sprawa poddana osądowi.

Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków działka [...] ma charakter leśny (lasy i grunty leśne). Faktycznie, jak wynika ze znajdujących się w aktach fotografii, zagospodarowana jest w wieloraki sposób: znajdują się na niej także budynki gospodarcze, pastwisko, a część, której dotyczy kontrolowane postępowanie wykorzystywana jest jako jedyny szlak dojazdowy do innych działek. Rację mają organy twierdząc, że wykonane w obrębie tej działki roboty nie stanowiły utwardzenia terenu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Nawiezienie tłucznia i nawet jego "ubicie" miało na celu jedynie polepszenie warunków korzystania z części działki i nie stanowiło jeszcze utwardzenia gruntu. Za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 249/08, LEX nr 529835). Znajdujące się w aktach opisy spornego miejsca oraz jego fotografie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że w omawianym przypadku "utwardzenie" w rozumieniu Prawa budowlanego nie miało miejsca.

Wprawdzie ustawa Prawo budowlane nie zawiera norm, które określałyby pojęcie "utwardzenie gruntu", to jednak w literaturze i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich jak. np. wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. Należy także wskazać, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Tego rodzaju roboty, które wykonano na działce [...] nie mają charakteru robót budowlanych. Chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni gruntu, to nie przejawiają technicznego charakteru i w konsekwencji nie stanowią jego utwardzenia w rozumieniu Prawa budowlanego (tak wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. II OSK 2373/18).

Wykonane prace nie doprowadziły też do powstania odrębnego, samodzielnego obiektu budowlanego podlegającego reglamentacji Prawa budowlanego.

Skoro niewątpliwie zostało stwierdzone, że brak jest przedmiotu, co do którego organ nadzoru budowlanego mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, to postępowanie administracyjnej należało umorzyć na podstawie art. 105 §1 kpa.

Stwierdzić przy tym należy, że nieuzasadniona długotrwałość postępowania administracyjnego, jakkolwiek naganna, nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.