II GZ 261/24 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-06-19	
Data wpływu	2024-05-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	III SA/Po 55/24	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1343; art. 19 ust. 1 pkt 1,2,3,  art. 22 ust. 1 pkt 1,2,3,  art. 23 ust. 1,  art. 59 ust. 1,2,  art. 60 ust. 1; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 197 § 2, art. 200, art. 209; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 55/24 o odrzuceniu skargi R. G. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 55/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2778 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.t.z.), odrzucił skargę R. G. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. R. G. złożył do WSA w Poznaniu skargę na ww. czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. Ogłoszenie z dnia 28 grudnia 2022 r. o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostało zamieszczone w dniu 28 grudnia 2022 r. mi.in. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy P. W punkcie 1 oraz 3 ogłoszenia została wskazana jego podstawa prawna, tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., która wskazywała na to, że ogłoszenie dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Skargę na czynność w przedmiocie rzeczonego ogłoszenia strona wniosła w dniu 28 grudnia 2023 r., a więc rok po zamieszczeniu ogłoszenia w Internecie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w związku z uchybieniem terminu do jej wniesienia, ewentualne o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej.

Odrzucając skargę Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych w zakresie zamieszczenia ogłoszenia w dniu 28 grudnia 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy P., na stronie [...] oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta i Gminy P. i w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wobec czego należało przyjąć, że od tej daty ogłoszenie to było dostępne dla zainteresowanych podmiotów, w tym właśnie dla skarżącego.

WSA podkreślił, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą i od około [...] lat wykonuje usługi transportowe na rzecz gminy P. oraz innych gmin w powiecie [...], a także na rzecz powiatu [...]. Jednym z elementów pojęcia działalności gospodarczej jest jej profesjonalny (zawodowy) charakter, a zatem wymagane jest posiadanie niezbędnej wiedzy fachowej, obejmującej nie tylko formalne kwalifikacje, ale także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej oraz ustalone zwyczajowo standardy wymagań.

WSA uznał, że skarżący, czyli przedsiębiorca zainteresowany świadczeniem usług transportu publicznego na terenie powiatu [...], posiadający wieloletnie doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej, znał procedury udzielania zleceń na wykonywanie przewozu osób. Dlatego też stwierdził, że powzięcie informacji przez skarżącego o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego – zamieszczonej w BIP oraz w innych publikatorach i miejscach przewidzianych w art. 23 u.p.t.z. – po upływie blisko roku nie nastąpiło z należytą starannością, wymaganą przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż w tekście ogłoszenia nie był sygnalizowany zamiar bezpośredniego zawarcia umowy. WSA podkreślił, że w pkt 1 i 3 ogłoszenia wyraźnie przywołano podstawy prawne, które wskazywały na to, że ogłoszenie dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W związku z powyższym Sąd przyjął, że termin do wniesienia skargi upłynął 27 stycznia 2023 r. Skoro skarga została wniesiona w dniu 28 grudnia 2023 r., oznacza to, że wniesiono ją z uchybieniem terminu. Skardze nie towarzyszył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. WSA zaznaczył, że powołanie się na usprawiedliwioną (zdaniem skarżącego) nieświadomość charakteru prawnego zaskarżonej czynności, mogłoby być (ewentualnie) podnoszone dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Nie stanowiło to jednak uzasadnionej podstawy dla przyjęcia późniejszego momentu otwierającego termin do wniesienia skargi.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie oraz wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 u.p.t.z.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł m.in., że istotą skargi wniesionej przez Skarżącego jest zarzut ewidentnej wadliwości treści ogłoszenia Burmistrza P., która musiała wprowadzać w błąd osoby zapoznające się z nim. Z treści ogłoszenia wprost wynikał zamiar "przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia na przewozy", połączonego ze wskazaniem konkretnej daty "rozpoczęcia postępowania w dniu 28 grudnia 2023 r."

Zdaniem wnoszącego zażalenie, drugą okolicznością faktyczną istotną dla oceny dochowania 30-dniowego terminu na wniesienie skargi jest wykazane w jej treści, że Skarżący dopiero na podstawie pisma Burmistrza P. datowanego na dzień 22 grudnia 2023 r. zorientował się, że organ samorządowy (wbrew wyraźnej treści ogłoszenia publicznego zamieszczonego w BIP) nie zamierza przeprowadzać konkurencyjnego postępowania w sprawie zamówienia, bowiem w ocenie organu ogłoszenie to nie sygnalizowało zamiaru wszczynania postępowania, ale było ogłoszeniem o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy.

Skarżący podkreślił, że treść ogłoszenia zawierała informację o zamiarze przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia, które ma się rozpocząć w dniu 28 grudnia 2023 r. Zamiar przeprowadzenia postępowania, a zamiar bezpośredniego zawarcia umowy stanowią dwie zupełnie odmienne kategorie, do czego jednak Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł.

Wnoszący zażalenie wskazał na treść art. 60 ust. 1 u.p.t.z., zgodnie z którym datę początkową 30-dniowego terminu na wniesienie skargi należy obliczać od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie". Zdaniem strony, przepis ten nakłada na Skarżącego wymóg wykazania dowodowo, że dochował tego terminu.

W ocenie skarżącego, bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie został on wprowadzony w błąd treścią ogłoszenia, które w sposób wyraźny sygnalizowało zamiar prowadzenia przez organ samorządowy konkurencyjnego postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług przewozowych, a nawet wskazywało datę wszczęcia tego postępowania, tj. 28 grudnia 2023 r. W konsekwencji tego Skarżący - będąc w błędzie - oczekiwał na rozpoczęcie tego postępowania. Z pisma Burmistrza P. z dnia 22 grudnia 2023 r. strona dowiedziała się jednak, że ogłoszenie nie informowało o zamiarze prowadzenia postępowania w trybie konkurencyjnym, ale było informacją o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy. Dopiero zatem z tą chwilą, Skarżący "powziął informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie'', w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.t.z., która uzasadniała skorzystanie ze środka zaskarżenia. Zdaniem strony, jego skarga została zatem złożona z zachowaniem ustawowego terminu.

Reasumując wnoszący zażalenie podniósł, iż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że datą początkową naliczania 30-dniowego okresu na złożenie skargi była data publikacji ogłoszenia w BIP, co jest wbrew brzmieniu art. 60 ust. 1 u.p.t.z., który jako datę początkową nakazuje traktować chwilę, w której strona powzięła informację o tej czynności organu. Następnie WSA błędnie przyjął, że ogłoszenie publiczne obwieszczające ,,zamiar przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zawierające wskazanie daty przeprowadzenia tego postępowania" jest ogłoszeniem "o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy". Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, iż skoro w pkt 1 i 3 ogłoszenia wyraźnie przywołano podstawy prawne, które wskazywały na to, że dotyczy ono zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, to strona - jako profesjonalny podmiot gospodarczy - nie może twierdzić, że złożyła skargę w terminie. Powyższe oznaczałoby, że dla uznania legalności (skuteczności prawnej) ogłoszenia publicznego, decydujące jest powołanie w nim właściwych podstaw prawnych, a pozostała treść ogłoszenia, nawet niejasna, nieprecyzyjna lub wprowadzająca w błąd, nie ma żadnego znaczenia lub jest ona drugoplanowa. W ocenie Skarżącego powyższy pogląd stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa.

W zażaleniu podkreślono również, że WSA nie dostrzegł, iż ogłoszenie, którego obowiązek zamieszczenia wynikał z aktu rangi ustawowej, zamieszczane przez organ publiczny, powinno spełniać postulat jasności i zrozumiałości na gruncie językowym.

W odpowiedzi na zażalenie, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 4 lipca 2024 r., organ wniósł o jego oddalenie w całości jako bezzasadnego i niezasługującego na uwzględnienie, bowiem skarga nie została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, w związku z czym podlegała odrzuceniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania jest kwestia zbadania terminowości wniesienia przez skarżącego skargi na czynność Burmistrza w przedmiocie wydanego przez niego ogłoszenia obejmującego swym zakresem świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy p.p.s.a., jeżeli przepisy rozdziału pierwszego ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie stanowią inaczej (art. 59 ust. 2 u.p.t.z.). W tym samym rozdziale, w art. 60 ust. 1 u.p.t.z. ustawodawca wskazał, że skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy, w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie.

Wobec powyższego należy podkreślić, że art. 60 ust. 1 u.p.t.z. stanowi precyzyjnie, iż termin wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wynosi 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora. Ponadto z powyższej regulacji prawnej wynika, że skargę wnosi się na określony rodzaj ogłoszenia organizatora, bowiem przepis przewiduje wniesienie środka zaskarżenia od ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy. W tym miejscu wymaga przytoczenia treść przepisu art. 23 ust. 1 u.p.t.z., zgodnie z którym organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 /.../.

Z uwagi na tak określoną przez normodawcę legitymację skargową (możliwość występowania ze skargą do sądu administracyjnego), należy szczególnej analizie poddać okoliczności podnoszone przez skarżącego w zakresie wadliwie skonstruowanej treści ogłoszenia Burmistrza. Jak wynika z akt sprawy ogłoszeniem z dnia 28 grudnia 2022 r. organizator (Burmistrz Miasta i Gminy P.) poinformował o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (vide: tytuł ogłoszenia - karta akt sądowych nr 13). Z treści tego ogłoszenia wynika zaś, że jego tytuł nie koresponduje z przywołaną w nim podstawą prawną, w której wskazano art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. Wskazana podstawa prawna mogłaby świadczyć o tym, iż jest to ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona uprawniona z mocy regulacji ustawowej do wystąpienia ze skargę na czynność organu, poniosłaby negatywne dla niej skutki procesowe w postaci odrzucenia skargi, będące konsekwencją nie tyle opieszałości w złożeniu środka zaskarżenia, co wewnętrznej sprzeczności opublikowanego ogłoszenia. Jeżeli bowiem zamiarem organizatora było bezpośrednie udzielenie zamówienia na małą skalę, a zatem zamiar ten obejmował wprost wymieniony w ustawie tryb bezpośredniego zawarcia umowy (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.), to treść ogłoszenia obejmującego tę materię powinna być zredagowana w taki sposób, by nie powodować wątpliwości u odbiorców. Informacje wynikające z opublikowanego ogłoszenia nie mogą być wzajemnie się wykluczające, sprzeczne i na tyle nieczytelne czy niejasne, że podmioty zainteresowane świadczeniem tego rodzaju usług napotkają na trudności w interpretacji treści ogłoszenia i rzeczywistej intencji organizatora.

Skoro zaś rzeczywisty zamiar organizatora został wprost wyrażony dopiero w piśmie Burmistrza z dnia 22 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 11 grudnia 2023 r., to nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której strona utraciłaby przysługujące jej prawo do sądu na skutek uchybienia terminowi do wniesienia skargi, będącego konsekwencją przedstawionych powyżej okoliczności, które mogły wprowadzać odbiorców tak zredagowanego ogłoszenia w błąd.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że pismo Burmistrza z dnia 22 grudnia 2023 r. (vide: karta akt sądowych nr 24) stanowiło rzeczowe wyjaśnienie powstałych na tle treści opublikowanego ogłoszenia wątpliwości, dzięki któremu skarżący powziął informację o faktycznie podjętej przez organizatora czynności. Od tej właśnie daty należało zatem liczyć początek biegu 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 60 ust. 1 u.p.t.z. na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego w skardze do WSA podniósł, iż termin do wniesienia skargi na czynność organu rozpoczął bieg z dniem 14 grudnia 2023 r., przyjmując tę datę z pisma, w którym Burmistrz udzielił odpowiedzi w trybie informacji publicznej, że przewidywanym trybem wyboru jest art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., czyli wyłącznie poprzez bezpośrednie zawarcie umowy z operatorem (vide: karta akt sądowych nr 18), to jednak zdaniem NSA uznać należy, że pismem tym informacja została udzielona innemu podmiotowi niż skarżący. Skoro zaś w dniu 14 grudnia 2023 r. skarżący nie był jeszcze reprezentowany przez r.pr. M. S., który był adresatem ww. pisma organu (pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego zostało udzielone dopiero w dniu 23 grudnia 2023 r.), to uznać należy, że sam skarżący informację o czynności podjętej przez organizatora uzyskał dopiero ze skierowanego do niego pisma Burmistrza, datowanego na dzień 22 grudnia 2023 r. Datę tę należało zatem przyjąć za początek biegu terminu przewidzianego w ustawie na złożenie skargi.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę przyjmując, że wynikający z art. 60 ust. 1 u.p.t.z. termin na wniesienie skargi nie został zachowany, stanowisko to należało uznać za błędne. Jak bowiem wywiedziono, stosowną informację w spornym przedmiocie strona uzyskała w dniu 22 grudnia 2023 r., a zatem złożenie skargi z dniem 28 grudnia 2023 r. winno zostać odczytane jako wniesienie środka zaskarżenia w terminie przewidzianym ustawą na dokonanie tej czynności procesowej.

W świetle przedstawionej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy skarżący miał uzasadnioną wskazanymi powyżej okolicznościami wątpliwość co do treści ogłoszenia organizatora, czy też został wprowadzony w błąd jego zapisami, które niewątpliwie były wewnętrznie sprzeczne i wykluczające się wzajemnie, to nie sposób przypisać mu złożenia skargi z przekroczeniem ustawowego terminu.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.t.z., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Kwestia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego będzie rozstrzygana przy orzekaniu przez Sąd I instancji o kosztach postępowania sądowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze przyjmuje się bowiem, że koszty postępowania zażaleniowego podlegają zaliczeniu do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym stanowi art. 200 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 615/11; z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OZ 291/15). Oznacza to, że koszty te powinny być zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie, stosownie do art. 209 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 510 oraz R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 785 i 7860.