Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia S. J. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia w ramach działalności gospodarczej, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, pod nazwą Usługi [...] "[...]" w M. przy ul. [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r., na podstawie art. 131 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), powoływanej dalej jako "U.p.s.", wymierzył S. J. karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie ww. placówki bez zezwolenia. Organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2014 r. przeprowadzona została przez zespół inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], kontrola doraźna w placówce. Z kontroli tej sporządzono protokół, który podpisali ww. inspektorzy oraz kierownik placówki – S. J. Wojewoda [...] wystąpieniem pokontrolnym z [...] grudnia 2014 r. zwrócił się do skarżącego o realizację zaleceń pokontrolnych, w szczególności o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu uzyskanie zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie doręczona została dorosłemu domownikowi w dniu 12 grudnia 2014 r. Pismem z 19 grudnia 2014 r. skarżący wniósł zastrzeżenia do ww. zaleceń pokontrolnych, na które Wojewoda odpowiedział pismem z 9 stycznia 2015 r., a następnie postanowieniem z [...] lutego 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia przedmiotowej placówki bez zezwolenia. Organ wskazał dalej, że z brzmienia art. 130 ust. 2 U.p.s. wynika, iż przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, nie ma luzu decyzyjnego. Oznacza to, że w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, a więc prowadzenia przez określony podmiot bez zezwolenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, wojewoda nie ma wyboru rozstrzygnięcia i zobowiązany jest do wymierzenia przewidzianej tym przepisem kary finansowej. Nie ma również możliwości gradacji wysokości kary. Skoro zatem skarżący prowadzi w miejscowości M. przedmiotową placówkę (działalność gospodarcza zarejestrowana została w dniu 7 kwietnia 2013 r.) i w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że przebywa w niej 14 osób na pobyt całodobowy i 1 osoba na pobyt dzienny, których wiek wynosi od 53 do 98 lat, a ich główne schorzenia wynikają z podeszłego wieku (1 osoba z chorobą Parkinsona), to tym samym uznać należało, że prowadzona przez skarżącego działalność polega na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, która prowadzona jest bez zezwolenia wojewody, a tym samym wypełnia dyspozycję przepisu art. 130 ust. 2 U.p.s.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] maja 2015 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, przywołując treść art. 67 i art. 130 ust. 2 U.p.s., że przepisy ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny określają zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz zasady wymiaru kary za prowadzenie takiej placówki bez zezwolenia. W niniejszej sprawie przeprowadzona przez Wojewodę kontrola doraźna wobec skarżącego, jak i dalsze postępowanie administracyjne w sprawie, nie budzą w ocenie Ministra żadnych wątpliwości, a tym samym nie naruszają przepisów obowiązującego prawa. Skarżący przed wszczęciem czynności kontrolnych został poinformowany, w jakim celu inspektorzy przyjechali do prowadzonej przez niego placówki. W protokole zawarte jest pouczenie, jakie uprawnienia posiada kierownik placówki podlegającej kontroli w związku z ustaleniami zawartymi w protokole, z którymi strona winna się zapoznać przed jego podpisaniem. Skarżący podpisał protokół, a następnie złożył do niego zastrzeżenia, na które otrzymał odpowiedź Wojewody [...]. Z akt sprawy wynika, że w M. przy ul. [...] prowadzona jest przez skarżącego placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 U.p.s., która to opieka polega na zapewnieniu osobom w niej przebywającym zarówno usług opiekuńczych, jak i bytowych wymienionych w art. 68 ust. 1 U.p.s. Z protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej przez inspektorów [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika ponadto, że na dzień kontroli w placówce przebywało 14 osób na pobyt całodobowy i 1 osoba na pobyt dzienny. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził niniejsze postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a w konsekwencji prawidłowo nałożył na skarżącego karę określoną w art. 130 ust. 2 pkt 2 U.p.s.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. J., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieprzeanalizowanie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy; zasady umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania w sprawie, o możliwości końcowego zapoznania się z materiałami sprawy oraz brak możliwości ostatecznego wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący zarzucił również organowi nieuwzględnienie zastrzeżeń z 19 grudnia 2014 r. oraz argumentów przywołanych w odwołaniu z 8 kwietnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku uregulowane jest w przepisach art. 67-69 U.p.s. Zgodnie z art. 67 ust. 1 U.p.s. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia omawianej placówki, może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2 U.p.s. Konsekwencją prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia wojewody, jest z kolei nałożenie na podmiot prowadzący taką placówkę kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 U.p.s., której wysokość uzależniona jest od ilości osób przebywających w placówce. Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 130 ust. 2 U.p.s. nie jest decyzją uznaniową. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy organ zobowiązany jest nałożyć na podmiot prowadzący placówkę karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że jedyną okolicznością warunkującą nałożenie takiej kary pieniężnej, jest faktyczne prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgromadzony w sprawie w materiał dowodowy uzasadniał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 pkt 2 U.p.s. Spełniona została bowiem przesłanka prowadzenia przez skarżącego placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Usługi [...] "[...]" przy ul. [...] w M. Jednocześnie skarżący nie uzyskał wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki tego typu.

W zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych z 19 grudnia 2014 r. oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. skarżący zdaje się kwestionować stanowisko organu, że prowadzona przez niego działalność stanowi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, a w konsekwencji, że na prowadzenie tej działalności nie było wymagane zezwolenie wojewody. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, argumenty skarżącego wobec zgromadzonego materiału dowodowego, nie pozostawiają wątpliwości co do charakteru usług świadczonych w "[...]" w M.

Wskazać należy, że stosownie do art. 68 ust. 1 U.p.s. opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług:

1) opiekuńczych zapewniających:

a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych,

b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby,

c) opiekę higieniczną,

d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych,

e) kontakty z otoczeniem;

2) bytowych zapewniających:

a) miejsce pobytu,

b) wyżywienie,

c) utrzymanie czystości.

Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy potwierdza, w ocenie Sądu, prawidłowość stanowiska przyjętego przez nie za podstawę decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, że w prowadzonej przez skarżącego placówce świadczona była całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim z protokołu kontroli przeprowadzonej w omawianej placówce w dniu 7 listopada 2014 r., wynika, że w placówce tej przebywało 14 osób na pobyt całodobowy i 1 osoba na pobyt dzienny (najmłodszy mieszkaniec ma 53 lata, najstarszy 98 lat), cierpiące głównie na schorzenia wynikające z podeszłego wieku, a 1 osoba cierpiąca na chorobę Parkinsona, przez co osoby te wymagają całodobowej opieki. Wśród mieszkańców wprawdzie nie ma osób leżących, a 6 osób jest samodzielnych, to jednak pozostali mieszkańcy wymagają wspomagania w podstawowych czynnościach życiowych (2 osoby poruszają się przy pomocy wózka inwalidzkiego). Omawiana placówka zapewnia zatem niewątpliwie całodobową opiekę osobom wymienionym w art. 67 U.p.s., tj. osobom niepełnosprawnym i w podeszłym wieku, jak również osobom przewlekle chorym.

Prowadzenie omawianej placówki bez zezwolenia skutkować musiało zatem, jak uczynił to w niniejszej sprawie Wojewoda [...], nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł, o której mowa w art. 130 ust. 2 pkt 2 U.p.s.

Wbrew przy tym zarzutom skargi, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola w placówce przy ul. [...] w M. przeprowadzona została zgodnie z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61 poz. 543 ze zm.). Skarżący podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń w dniu 13 listopada 2014 r., mimo prawidłowego pouczenia go o możliwości odmowy podpisania protokołu, jak również możliwości złożenia przed jego podpisaniem umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń w nim zawartych. Do skarżącego skierowano również zalecenia pokontrolne (odebrane w dniu 12 grudnia 2014 r. przez dorosłego domownika), w których zwrócono uwagę na konieczność niezwłocznego podjęcia działań w celu uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie przedmiotowej placówki, jak również zagwarantowania w placówce standardu określonego w art. 68 i art. 68a U.p.s. Od wystąpienia pokontrolnego skarżący pismem z 19 grudnia 2014 r. wniósł następnie zastrzeżenia, do których organ ustosunkował się w piśmie z 9 stycznia 2015 r., uznając je w całości za niezasadne (odebrane w dniu 14 stycznia 2015 r. przez dorosłego domownika). Z powyższego wynika, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Organom nie można również zarzucić naruszenia przepisu art. 10 K.p.a., tj. niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący poinformowany został zarówno o wszczęciu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...], doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 2 marca 2015 r.), a następnie pismem z 24 lutego 2015 r. (odebranym przez dorosłego domownika w dniu 27 lutego 2015 r.) pouczony został o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący nie skorzystał jednak z przysługującego mu uprawnienia i nie zapoznał się z materiałem dowodowym, co jest jego osobistym wyborem. Wprawdzie Minister Pracy i Polityki Społecznej nie powiadomił już skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem na podstawie dokumentów z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazał przy tym, jakie dowody przedłożyłby po tym powiadomieniu, a które skutkować mogłyby uznaniem decyzji Ministra za wadliwą.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.