III OSK 1129/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-19	
Data wpływu	2025-06-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Rz 232/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 184; art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Rz 232/24 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w L. na rzecz D. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 232/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej: "organ" lub "skarżący kasacyjnie") w sprawie udostępnienia informacji publicznej:

- zobowiązał [...] S.A. w L. do rozpoznania wniosku skarżącego D. P. z dnia 8 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt 1 sentencji wyroku);

- stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku);

- zasądził od [...] S.A. w L. na rzecz skarżącego D. P. 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 3 sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 8 listopada 2024 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku sformułowano następujące pytania:

"1. dlaczego Oddział [...] w R. nie odpowiada na email, formularze kontaktowe, które przesłał w ciągu ostatnich 12 miesięcy lub robi to z ogromnym opóźnieniem;

2. dlaczego do Oddziału [...] jest się ciężko dodzwonić na telefon kontaktowy podany na stronie www i pomimo wysłuchania ogólnych informacji, po przejściu tego etapu nikt nie podnosi słuchawki;

3. dlaczego klienci, którzy zostawiają w spółce ponad 7 tys. złotych nie mają dedykowanego miejsca parkingowego oddziale [...] R., tak jak dyrektor tego przedsiębiorstw;

4. dlaczego jako klient zostawiający 7 tys. złotych w spółce nie ma dedykowanego doradcy usługi klienta, który załatwiał by dla niego wszystkie sprawy w [...] i przyjeżdżał by do niego do biura, jak to się dzieje w przypadku operatorów telefonii komórkowej;

5. jako klient zostawiający w spółce ponad 100 tys. złotych chciałby się dowiedzieć, czy ma jakieś benefity jako klient kluczowy;

6. dlaczego jako klient kluczowy nie został zaproszony na 115 lecie energetyki, które organizowało [...] na symboliczną "wódeczkę".

W piśmie z dnia 22 listopada 2024 r. [...] S.A. (Oddział w R.) wskazała skarżącemu, że w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w oparciu o złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej, skarżący nie może się domagać żądanych informacji.

Pismem z 16 grudnia 2024 r. D. P. złożył skargę na bezczynność organu. Spółce [...] S.A. w L. zarzucił naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 listopada 2024 r. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że pytania nr 1 i 2 nie dotyczą informacji publicznej, bowiem organ nie posiada informacji podanych w pytaniach skarżącego. Nie sprecyzował on jakie konkretnie próby kontaktu telefonicznego lub e-mailowego mu chodzi - stąd Spółka nie ma możliwości choćby spróbować ustalić mogły być przyczyny utrudnień w kontakcie z jej jednostką. Nie dysponuje ona więc żądaną informacją. Z tego względu nie mogła udzielić odpowiedzi na zadane pytanie, zaś wniosek w trybie przepisów u.d.i.p. nie może służyć wytworzeniu tej informacji. Pytania 3, 4 i 6 dotyczą motywacji zachowań Spółki w ramach jej działalności, zatem nie stanowią one informacji publicznej. Kwestia ta była rozstrzygana w orzecznictwie. Pytanie 5 także nie dotyczy informacji publicznej, gdyż w taryfie według stanu na 8 listopada 2024 r. nie ma elementów w postaci przywilejów lub benefitów, które byłyby związane z kwotą opłat uiszczanych przez odbiorcę energii elektrycznej w skali miesiąca lub roku. Nie ma zatem informacji, którą Spółka mogłaby skarżącemu udostępnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie opisanym na wstępie wyrokiem zobowiązał [...] S.A. w L. do rozpoznania wniosku skarżącego D. P. z dnia 8 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w L. na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że skarga jest uzasadniona w tej części, w której strona domaga się stwierdzenia pozostawania zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w bezczynności oraz zobowiązania do udzielenia informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", wskazano na podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, przy czym są to nie tylko organy władzy państwowej, ale także wszystkie inne jednostki organizacyjne, w tym osoby prawne, które gospodarują mieniem publicznym lub też w których Skarb Państwa ma pozycje dominującą (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W tych okolicznościach [...] S.A. była zobowiązana udzielić zgodnie z zakresem skargi odpowiedzi na zadane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej pytania. W ocenie Sądu pierwszej instancji odpowiedź na pytania zadane [...] mieści się w zakresie dostępu do informacji publicznej, gdyż mieści się w zakresie gospodarowania mieniem publicznym i realizowania zadań jakie w zakresie gospodarowania tym mieniem przez Przedsiębiorstwo [...] się znajdują. Odpowiedź, jaką udzielono pytającemu, nie mieści się natomiast w kategoriach odpowiedzi przewidzianej dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi niebędącego organem władzy publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podmiot udzielający odpowiedzi ma obowiązek wskazać przyczyny dla których uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji, której udzielenia można żądać w trybie ustawy. Powinien on bowiem przedstawić wytłumaczenie, dlaczego odpowiedź nie została udzielona. Tak się w przedmiotowej sytuacji nie stało i dlatego chociażby z tego powodu podmiot udzielający informacji pozostawał w bezczynności. Lakoniczne pismo skierowane do pytającego nie czyni zadość wymogom rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia odpowiedzi uważa, że dana informacja nie ma charakteru publicznego, to powinien na to wyraźnie wskazać i uzasadnić swoje stanowisko. Umożliwia to pytającemu jego zrozumienie lub ewentualne zaskarżenie. Daje mu nadto znajomość przyczyny odmowy.

Jednocześnie Sąd meriti wskazał, że informacją publiczną są informacje dotyczące spraw publicznych w tym działania podmiotów gospodarujących mieniem publicznym. Wśród takich informacji mieszczą się także te, jak wykorzystuje się to mienie i jak podmiot dba o jego należyte wykorzystanie. Obsługa klientów przez tego typu przedsiębiorstwo w zakresie zadanych pytań stanowi sprawę publiczną i także wtedy, gdy chodzi o systemy, w tym komputerowe, służące obsłudze społeczeństwa. Obywatele są zainteresowani sprawnym i wyrażającym szacunek obsługiwaniem ich przez przedsiębiorstwa dostarczające prąd, który jest podstawowym nośnikiem energii w domach. Jeżeli zatem występują okoliczności wskazujące na pogorszenie sposobu gospodarowania mieniem, powodujące możliwość powstania w nim uszczerbku to obywatel ma prawo otrzymać informację, dlaczego tak się dzieje. Informacją publiczną będzie również informacja odnośnie sposobu wykorzystywania gruntu jakim włada podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. W tym konkretnym przypadku chodzi o przyczyny nieudostępnienia go dla klientów. Nie mieszczą się natomiast w tej kategorii informacje co do osób zaproszonych na spotkanie organizowane przez przedsiębiorstwo. Nie jest to sprawa publiczna. W ocenie Sądu meriti żądane przez skarżącego informacje (poza pytaniem nr 6) stanowią informację publiczną.

Rzeczą natomiast podmiotu udzielającego będzie rozważyć, czy mogą być one udostępnione jako informacja publiczna z uwagi na możliwość odmowy odpowiedzi przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na tajemnice przedsiębiorstwa czy prywatność osoby fizycznej. Organ nie przedstawił w tym zakresie skarżącemu żadnych argumentów. Odpowiedź na skargę na bezczynność organu nie może zastąpić pisma z informacją lub odmową informacji skierowanego do strony. Jednocześnie bezczynność nie stanowiła o rażącym naruszeniu prawa.

Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, przez co należy rozumieć zakres pytań od 1 do 5, przy czym od tego podmiotu należy stwierdzenie dalszych przesłanek do udzielenia takiej informacji. Sąd orzeczenie wydał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i §1a P.p.s.a. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 P.p.s.a.

Pismem z dnia 15 maja 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 232/24 wniósł organ, zaskarżając wyrok w całości.

Powyższemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p.; art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), c) i f) u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawnioskowane przez skarżącego 8 listopada 2024 r. informacje dotyczące przyczyn opóźnienia w odpowiadaniu na wiadomości mailowe i formularze kontaktowe, możliwości dodzwonienia się do Oddziału R. [...] S.A., wyjaśnienia przyczyn braku dedykowanego miejsca postojowego dla klientów oraz dedykowanego doradcy obsługi klienta w Oddziale Organu dla płacących za energię elektryczną ponad 7 tys. zł, istnienia przywilejów dla klientów płacących za energię elektryczną ponad 100 tys. zł rocznie, powinny zostać uznane za informację publiczną i w konsekwencji, że podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., z tego powodu, że mieszczą się w zakresie gospodarowania mieniem publicznym i realizowania zadań jakie w zakresie gospodarowania tym mieniem podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa materialnego powinna uwzględniać to, że zawnioskowane przez skarżącego informacje dotyczą zasad wewnętrznego funkcjonowania organu i motywacji zachowań Spółki, a ponadto żądanie skarżącego stanowi jedynie wyraz jego niezadowolenia ze sposobu obsługi klienta w Oddziale R., zatem pytania skarżącego nie obejmowały swoim zakresem informacji publicznej, zaś sposób ich sformułowań jednoznacznie wskazywał na żądanie wyjaśnienia sposobu wewnętrznego funkcjonowania organu, w tym obsługi skarżącego jako klienta, co mogło mieć wyłącznie znaczenie dla skarżącego i jego indywidualnych odczuć, czy interesu, nie zaś dla troski o sprawy publiczne, co wskazuje na dążenie skarżącego do przyznania mu określonych uprawnień z tytułu uiszczania opłat za dystrybucję energii elektrycznej (w jego ocenie tak wysokich, że powinien być traktowany jako klient specjalny), a w konsekwencji do ochrony jego indywidualnego interesu, zaś wnioskowane informacje nie mają znaczenia dla interesu obiektywnego, ogólnego, oceny prawidłowości funkcjonowania [...] S.A. jako przedsiębiorstwa energetycznego czy wykonywania obowiązków Operatora Systemu Dystrybucyjnego, dla dobra publicznego, w szczególności w zakresie prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych podmiotów, czy wspólnoty publicznej, w konsekwencji czego wskazane przez skarżącego we wniosku z 8 listopada 2024 r. informacje nie powinny być uznane za informacje publiczne, ponieważ dotyczyły sfery prywatnej, zatem nie polegały one udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a [...] S.A. nie pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji podanych we wniosku z 8 listopada 2024 r. - wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku;

- naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art, 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek skarżącego z 8 listopada 2024 r. w zakresie kontaktu z Oddziałem organu w R. stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. podczas gdy skarżący nie sprecyzował o jakie konkretnie próby kontaktu telefonicznego lub e-mailowego mu chodziło, co powodowało brak możliwości podjęcia próby ustalenia przyczyn utrudnień w kontakcie z jednostką organu, a finalnie doprowadziło do braku możliwości udzielenia odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytanie, w konsekwencji czego wniosek skarżącego z 8 listopada 2024 r. w zakresie odpowiedzi na pytania dotyczące kontaktu jednostki organu z klientem nie stanowi wniosku w trybie przepisów u.d.i.p., a [...] S.A. nie pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji podanych we wniosku z 8 listopada 2024 r. - wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku;

Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego skutkowały naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., albowiem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę na bezczynność organu w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać oddalona, zwłaszcza wobec stwierdzenia przez WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w kategorii informacji publicznej nie mieszczą się informacje co do osób zaproszonych na spotkanie organizowane przez przedsiębiorstwo (pytanie nr 6 z wniosku skarżącego z 8 listopada 2024 r.), ponieważ nie jest to sprawa publiczna, zatem skarga winna zostać oddalona co najmniej w tym zakresie, a w konsekwencji czego zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem treść wyroku Sądu I instancji powinna być odmienna niż miało to miejsce.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Spółka wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Należy ponadto wskazać, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12 oraz z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w taki sposób powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, że kolejność rozpoznania zarzutów nie może w pełni odpowiadać powyższemu schematowi.

Co nadto istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), c) i f) u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię uznać należy za nieuzasadniony.

Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać przy tym musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał błędnej wykładni wskazanych przepisów dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie podał, jaka powinna być ich właściwa interpretacja - pomimo powołania się właśnie na tę postać naruszenia prawa w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego.

Po drugie, z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji żądanej w złożonym wniosku informacji wskazując, iż "zawnioskowane przez skarżącego 8 listopada 2024 r. informacje (...) dotyczą zasad wewnętrznego funkcjonowania organu i motywacji zachowań Spółki, a ponadto żądanie skarżącego stanowi jedynie wyraz jego niezadowolenia ze sposobu obsługi klienta w Oddziale R., zatem pytania skarżącego nie obejmowały swoim zakresem informacji publicznej, zaś sposób ich sformułowań jednoznacznie wskazywał na żądanie wyjaśnienia sposobu wewnętrznego funkcjonowania organu, w tym obsługi skarżącego jako klienta, co mogło mieć wyłącznie znaczenie dla skarżącego i jego indywidualnych odczuć, czy interesu, nie zaś dla troski o sprawy publiczne, co wskazuje na dążenie skarżącego do przyznania mu określonych uprawnień z tytułu uiszczania opłat za dystrybucję energii elektrycznej (w jego ocenie tak wysokich, że powinien być traktowany jako klient specjalny), a w konsekwencji do ochrony jego indywidualnego interesu, zaś wnioskowane informacje nie mają znaczenia dla interesu obiektywnego, ogólnego, oceny prawidłowości funkcjonowania [...] SA jako przedsiębiorstwa energetycznego czy wykonywania obowiązków Operatora Systemu Dystrybucyjnego dla dobra publicznego, w szczególności w zakresie prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych podmiotów, czy wspólnoty publicznej".

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ta postać naruszenia prawa materialnego, to jest poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, nie została podniesiona w zarzucie skargi kasacyjnej.

Po trzecie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2328/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny.

Po czwarte, tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), c) i f) u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię w zasadzie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej utworzył bowiem swoisty moduł przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji z ogólnym wskazaniem, że nastąpiło to poprzez ich błędną wykładnię. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki z dnia 18 października 2011 r.; sygn. akt II FSK 797/10; z dnia 13 września 2011 r.; sygn. akt II FSK 593/10; z dnia 19 grudnia 2014 r.; sygn. akt II FSK 2957/12; z dnia 20 stycznia 2022 r.; sygn. akt III FSK 2147/21 oraz z dnia 14 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów wskazanych w warstwie opisowej analizowanego zarzutu.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy (tzw. przepisy wynikowe) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Ponadto jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, to nie można Sądowi meriti zarzucić naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie był podstawą orzekania. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1701/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi.

Nadto powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że przepisy te zawierają normy przeciwstawne. Art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. i art. 149 § 1a P.p.s.a. nie mogą zostać naruszone równocześnie z art. 151 P.p.s.a., gdyż są to przepisy stosowane przez sąd administracyjny w różnych stanach prawnych.

Niezależnie od powyższego należało wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązał skarżącego kasacyjnie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, gdyż organ nie udzielił należytej odpowiedzi skarżącemu, w tym nie wskazał, dlaczego żądania objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł oddalić skargi w zakresie punktu 6 sformułowanego we wniosku dostępowym. Nie ulega również wątpliwości, że samo wskazanie w piśmie organu z dnia 22 listopada 2024 r., że wnioskodawca nie może żądać informacji w określonym trybie nie wskazuje powodu odmowy udzielenia żądanych informacji. Nie wiadomo bowiem, czy organ uznał skarżącego za podmiot, któremu nie przysługuje prawo do udzielenia informacji publicznej, czy uznał siebie za podmiot niezobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, lub czy żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Należy jednocześnie zaznaczyć, że jeżeli wniosek budził wątpliwości organu co do jego szczegółowości i zakresu, to mógł on wezwać skarżącego do jego sprecyzowania. Nawet zatem w sytuacji, gdy wniosek jest "niejasny i nieprecyzyjny" stosowna reakcja na taki wniosek powinna nastąpić w ustawowym terminie. Jest rzeczą oczywistą, że jeżeli treść wniosku dostępowego uniemożliwia jego rozpoznanie, to dopiero wyjaśnienie i sprecyzowanie tej treści przez wnioskodawcę na wezwanie organu, umożliwia rozpoznanie tego wniosku od chwili, w której jego treść była jasna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 241/23). Tyczy się to w szczególności wątpliwości odnośnie prób kontaktu telefonicznego lub e-mailowego.

Niezależnie od powyższego należy nadto wskazać, że wbrew stanowisku Spółki kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r.; sygn. akt III OSK 338/24). Nieudzielenie informacji publicznej tylko dlatego, że w mniemaniu skarżącego kasacyjnie żądane informacje mają wyłącznie znaczenie dla skarżącego i jego indywidualnych odczuć, przeczyłoby istocie prawa dostępu do informacji publicznej.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.