Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020r. sprawy ze skargi U. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania 1. Uchyla zaskarżone postanowienie 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy R. ustalił U. N. (dalej także Skarżąca) łączne zobowiązanie pieniężne za 2020 r. w kwocie [...]zł. Decyzja została doręczona Stronie w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r. Skarżąca odwołanie nadała w [...] tj. w państwie spoza Unii Europejskiej przesyłką nierejestrowaną. Na kopercie znajduje się tylko pieczęć operatora norweskiego. Brak daty otrzymania przesyłki przez polską placówkę pocztową operatora wyznaczonego. W takim przypadku dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania ma data jego wpływu do organu podatkowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1050/16). Przedmiotowe odwołanie U. N. wpłynęło do organu podatkowego w dniu [...] r. Stanowi to uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.

Na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu. Podniosła, że dotrzymała dwutygodniowego terminu do jej wniesienia, uwzględniając przypadające w tym okresie dni wolne od pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi ostatecznych postanowień, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. ustalającej łączne zobowiązanie pieniężna za 2020 r.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Skarżąca złożyła odwołanie z przekroczeniem terminu do jego wniesienia.

Organ ustalił, że powyższa decyzja Wójta Gminy R. została doręczona Skarżącej w dniu [...] r. Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r. Organ zauważył, że przesyłkę z odwołaniem Skarżąca nadała w [...] tj. w państwie spoza Unii Europejskiej przesyłką nierejestrowaną. Na kopercie znajduje się tylko pieczęć operatora norweskiego wskazująca na [...] r. jako datę nadania. Brak natomiast daty otrzymania przesyłki przez polską placówkę pocztową operatora wyznaczonego.

W związku z powyższym organ przytaczając art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub otrzymane przez polską placówkę pocztową operatora wyznaczonego po nadaniu w państwie spoza Unii Europejskiej albo złożone w polskim urzędzie konsularnym oraz powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., który stwierdził, że w takim przypadku dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania ma data jego wpływu do organu podatkowego, uznał, że Skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Wpłynęło ono bowiem do organu w dniu [...] r.

Zgodnie z art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej [...] r. Odpowiedzi na pytanie, kiedy rozpoczyna się i kończy bieg tego terminu, należało udzielić przy uwzględnieniu art. 12 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Uwzględniając okoliczności nadania przesyłki z odwołaniem należało również wziąć pod uwagę art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, co organ uczynił.

Kolegium nie wzięło jednak przy obliczaniu terminu do wniesienia odwołania pod uwagę, że na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia [...] r. obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, a od dnia [...] r. stan epidemii.

W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią jest ocena dopuszczalności zastosowania konstrukcji zawieszenia biegu terminów procesowych (art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej także: u.COVID-19) w okresie między [...] r., od kiedy obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (por. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2020 r. poz. 433) a [...] r., kiedy to ustawą z dnia [...] r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) dodano do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przepisy art. 15 zzr i art. 15 zzs.

Zgodnie z pierwszym z tych przepisów – art. 15 zzr ust. 1 u.COVID-19 – w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle drugiego z nich – art. 15 zzs ust. 1 u.COVID-19 - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 6 i 7), nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W ocenie Sądu, bieg terminu do wniesienia odwołania jest terminem "od zachowania którego jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem" w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Bieg tego terminu, jak z przepisu wprost wynika, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od [...] r. (zob. powołane wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.), a stan epidemii – od [...] r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491). Wprowadzony ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przepis art. 15zzr (i 15zzs) odnosił się do obu tych stanów ("w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19"). Skoro więc zarówno w dniu [...] r. (stan zagrożenia epidemicznego), jak i w dniu [...](kiedy to został ogłoszony stan epidemii), biegł termin na wniesienie odwołania przez skarżącą (wedle reguł ogólnych powinien on skończyć bieg 27 marca), to staje się jasne, że termin ten uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 u.COVID-19. Jego bieg nie skończył się zatem z upływem 27 marca, a więc odwołanie wniesione przez skarżącą w dniu [...] r. nie mogło być uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Zgodnie bowiem z art. 15zzr ust. 5 ustawy, czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Skarżąca mogła zatem skutecznie wnieść – i wniosła – odwołanie w trakcie zawieszenia biegu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia – w dniu [...] r.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów sprowadzających się do wniosku, że skoro przepisy art. 15zzr i 15zzs ustawy weszły w życie z dniem [...] r., a ustawodawca nie nadał im mocy wstecznej, to nie mogły mieć zastosowania w przypadku Skarżącej, której termin na wniesienie odwołania upłynął przed wejściem w życie tych przepisów (czyli [...] r.).

Jednocześnie Sąd zgadza się ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie zakładającym, że wykładnia językowa przepisu art. 15zzs (ale także 15zzr) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust 1 (oraz art. 15zzr) ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 u.COVID-19 (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 372/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA, analogicznie postanowienia NSA: z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II FZ 139/20, z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FZ 364/20, z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 800/20, z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1002/20 – niepubl.).

Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "zgodnie z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (por. wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, publ.: OTK ZU-A 2002, z. 1, poz. 6, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, publ.: OTK ZU-A 2002, z. 6, poz. 80). Słusznie w związku z tym zauważa się, ze biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach TK. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny – ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa – państwo to w trosce o ochronę innych nie – priorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20, publ. CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę w sprawie doszło do naruszenia art. 12 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 u.COVID-19.

Organ zobowiązany będzie zastosować się do rozważań i uwag zaprezentowanych wyżej przez sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonanej w nim oceny prawnej i uznać odwołanie Skarżącej za wniesione z zachowaniem terminu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

T. Wójcik H. Adamczewska-Wasilewicz U. Wiśniewska