Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1360/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 maja 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1125.2020.AJ w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1360/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w K., dalej także: "skarżąca", na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 maja 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1125.2020.AJ, w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] z siedzibą w K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

а) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzupełniającego przeznaczenia terenu oznacza, że to przeznaczenie terenu ma charakter wyjątku, sprzecznego z przeznaczeniem podstawowym,

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzupełniającego przeznaczenia terenu oznacza, że określenie takiej funkcji nie tworzy praw i obowiązków po stronie jednostek i organów władzy publicznej, podczas gdy takie uzupełniające przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane umożliwia dysponowanie nieruchomością w takich celach na zasadzie art. 6 u.p.z.p.,

3) art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dalej także: "u.o.z." lub "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że ochrona zabytkowego układu ogrodu przy klasztorze [...] jest równoznaczna z zachowaniem ogrodu w stanie niezmienionym, podczas gdy cele ochrony zabytków nie przewidują zakazu jakiejkolwiek ingerencji w substancję zabytku, lecz nakazują zachowanie go w taki sposób, który umożliwia również korzystanie z jego wartości użytkowych,

4) art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 i art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż na etapie wydawania pozwolenia konserwatorskiego organ konserwatorski może zanegować dopuszczoną miejscowym planem zabudowę na obszarze chronionym wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, który takiego zakazu nie zawiera, a wprost przeciwnie dopuszcza jako przeznaczenie uzupełniające realizację zabudowy na danym terenie,

5) § 11 ust. 1, § 11 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, § 44 ust. 2 pkt 3, § 44 ust. 5 pkt 1 uchwały nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 5 lutego 2018 r., poz. 949) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom", dalej także: "Plan miejscowy", poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że obowiązek całkowitej ochrony określonych składników terenu uchyla (deroguje) dozwolenie realizacji przeznaczenia uzupełniającego,

б) § 44 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" poprzez jego niezastosowanie i zanegowanie możliwości dopuszczonej miejscowym planem zabudowy, na obszarze działek będących przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, a także zanegowanie możliwości wzniesienia budynku zamieszkania zbiorowego, objętego zamierzeniem inwestycyjnym,

7) § 44 ust. 5 w zw. z § 11 ust. 3 pkt 4 uchwały nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. Planu Miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na terenie ogrodu klasztornego i w pobliżu muru, który go otacza, obowiązuje całkowity zakaz zabudowy,

8) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez pominięcie popełnionego przez organy administracji naruszenia polegającego na zastosowaniu przez organy administracji zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków w nim określonych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) kosztem interesu społecznego, które w tym wypadku nie było uzasadnione ani konieczne,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 61 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokonanie przez organ niedopuszczalnego podziału zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia (zamierzenia budowlanego) jest zgodne z przepisami prawa,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 6 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, podczas gdy organ administracji niezgodnie z prawem przyjął, że ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie są wiążące dla organu ochrony zabytków,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, mimo że prowadzący postępowanie administracyjne organ konserwatorski naruszył zasadę zaufania do sposobu funkcjonowania organów Państwa, uznając, że nie jest związany miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odmawiając wydania pozwolenia konserwatorskiego (pomimo faktu, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z dopuszczonym przez miejscowy plan sposobem zagospodarowania),

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd faktu braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organy obu instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

e) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie wydanej decyzji organu II instancji, podczas gdy decyzja ta jako niezgodna z przepisami prawa winna podlegać uchyleniu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 61 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokonanie przez organ niedopuszczalnego podziału zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia (zamierzenia budowlanego) jest zgodne z przepisami prawa.

Najpierw zauważyć można, że w świetle art. 63 § 1 i 2 K.p.a., nie ma przeszkód do zakwalifikowania podania jako zawierającego więcej, niż jedno żądanie. Taka możliwość została wprost przewidziana w art. 66 § 1 K.p.a., regulującym obowiązki organu w razie wniesienia podania dotyczącego kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 20221 r., sygn. akt II OSK 3840/18) .

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wniosek zawierał żądanie wydania przez organ ochrony zabytków pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na:

- budowie budynku zamieszkania zbiorowego w obrębie ogrodu przyklasztornego,

- rozbiórce części schronu przeciwatomowego,

- przebudowie kamienicy przy ul. S. [...],

- rozbiórce części murowanego ogrodzenia ogrodu celem wykonania łącznika pomiędzy budynkami.

Podstawę materialną rozpatrzenia wniosku i załatwienia sprawy stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W myśl art. 36 ust. 1 pkt 1, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Przepis art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że użyte w ustawie określenie roboty budowlane oznacza roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.

Według art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Jest oczywiste, że kryterium odrębnego traktowania poszczególnych robót budowlanych jest obiekt budowlany będący przedmiotem robót oraz rodzaj planowanych robót (budowa, przebudowa, rozbiórka).

Skoro wniosek dotyczył różnych robót budowlanych związanych z różnymi obiektami budowlanymi, to przedmiotem postępowania były odrębne sprawy o zezwolenie na wykonanie poszczególnych robót. To nie działanie organu ochrony zabytków, ale normy materialne decydowały o odrębnym rozpatrzeniu żądań sformułowanych we wniosku skarżącej (przede wszystkim przebudowa jednego obiektu i budowa drugiego).

Od razu należy dodać, że prowadzenie przez organy w niniejszej sprawie jednego postępowania w tych sprawach nie stanowiło naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Rozważania, które doprowadziły do tego wniosku rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że nie można utożsamiać sprawy administracyjnej i postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczynane jest w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 333-334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58).

Podstawę materialną postępowania wszczętego na wniosek skarżącej stanowił przepis normujący udzielanie przez organ ochrony zabytków pozwolenia na wykonywanie m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Elementem przedmiotowym każdej roboty budowlanej określonej w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, jest obiekt budowlany.

Podstawa materialna rozpatrzenia wniosków dotyczących różnych robót i obiektów jest w rozpoznawanej sprawie ta sama (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), ale prawa i obowiązki dotyczące różnych robót i obiektów budowlanych są przedmiotem odrębnych spraw z zakresu ochrony zabytków.

Co do zasady, nie ma podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 K.p.a.). W piśmiennictwie zauważono, że z art. 62 K.p.a. nie wynika możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 389-390).

Podkreślić jednak należy, że ta reguła Kodeksowa może doznawać modyfikacji w zakresie, w jakim ogólne postępowanie administracyjne jest modyfikowane normami ustaw materialnoprawnych. Na gruncie ustaw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej wypracowano pogląd, oparty na przepisach o szczególnym trybie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, według którego, możliwe a nawet wskazane jest prowadzenie jednego postępowania w wielu sprawach prowadzonych z udziałem tej samej strony (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000/1/25; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/10; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3517/15).

Podobnie, na gruncie art. 48-49b Prawa budowalnego, nie można wykluczyć stanów faktyczno-prawnych, w których wskazane byłoby prowadzenie jednego postępowania odnoszącego się do kilku obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19).

Natomiast rzeczywiste wymogi w tym zakresie polegają na tym, aby w odniesieniu do każdej z rozpoznawanych spraw zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadające przepisom K.p.a., poczynając od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia, przy czym w postępowaniu tym należy, niezależnie od innych warunków, umożliwić stronom udział gwarantujący obronę ich praw.

W odniesieniu do każdej sprawy (każdych wnioskowanych robót budowalnych i każdego obiektu) wniosek skutecznie wszczął postępowanie. W konsekwencji, organ ochrony zabytków powinien przeprowadzić dotyczące każdej z robót i każdego z obiektów postępowanie wyjaśniające oraz zakończyć postępowanie decyzją załatwiającą sprawę.

W niniejszej sprawie Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził jedno postępowanie administracyjne w sprawach o zezwolenie na wykonanie wnioskowanych robót. Nie tylko był uprawniony, ale także obowiązany do odrębnego rozstrzygnięcia każdego z żądań, jako wszczynającego odrębną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. W odniesieniu do każdego z żądań rozstrzygnięcie nie naruszało zasady skargowości. Wniosek o pozwolenie na przebudowę został uwzględniony, z wyłączeniem zasadnie umorzonej części żądania, co do którego nie było wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Natomiast wniosek o pozwolenie na budowę hotelu nie został uwzględniony.

Podkreślić przy tym warto, że relacja między obu zasadniczymi projektami inwestycyjnymi nie polega w niniejszej sprawie na tym, że realizacja jednej inwestycji warunkuje realizację drugiej. Natomiast zachodzi między nimi istotna różnica co do zakresu ingerencji w zabytek objęty wpisem i objęty innymi formami ochrony. Nie tylko zatem ze względów formalnych każdy z tych wniosków należało odrębnie rozważyć i rozstrzygnąć, przy czym zawarcie tych rozstrzygnięć w jednym dokumencie procesowym jakim jest decyzja administracyjna nie stanowiło naruszenia art. 107 § 1 K.p.a.

Konieczne jest także zwrócenie uwagi na to, że nie można utożsamiać postępowania opartego na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z postępowaniem o pozwoleniem na budowę (art. 28 i nast. Prawa budowalnego). Przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego wyraża zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany (patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 1 do art. 33).

To, jaki zakres planowanego zamierzenia budowlanego zostanie przez inwestora określony w ewentualnym wniosku o pozwolenie na budowę, nie ma wpływu na kwalifikację zakresu przedmiotowego żądań opartych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie są zasadne zarzuty materialne dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z przepisami § 11 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, § 44 ust. 2 pkt 3, § 44 ust. 5 uchwały nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że badanie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Dla porządku odnotować można, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Jak stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

O takim związaniu nie można mówić w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (patrz: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11; wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17).

Jak jednak zauważono w orzecznictwie, czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy kompetencji wymaga sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie. Okoliczności te powinny być rozważone w całokształcie. Niewątpliwie przy rozstrzyganiu o dopuszczalności podjęcia przez inwestora prac (działań) wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy organ korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi. Jak dalej wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyroku, nie można jednak tej sytuacji utożsamiać z działaniem organu administracji w warunkach uznania administracyjnego, albowiem w inny sposób w obu przypadkach dochodzi do zastosowania w sprawie normy indywidualnej i konkretnej oraz odmiennie kształtuje się kontrola sądowa tych rozstrzygnięć (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSA i wsa 2013/4/64).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, uproszczeniem byłaby kwalifikacja decyzji opartej na art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako decyzji wyłącznie uznaniowej lub wyłącznie związanej.

Uznanie administracyjne polega na tym, że norma prawna nie wyznacza jednoznacznie faktów, pozostawiając jego określenie organowi administracji publicznej. Od razu podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia norm nieostrych następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia się dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne" UMK, Toruń 1983, s. 63; Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 68 i 582).

Wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt 1, a więc udzielenie pozwolenia lub odmowa udzielenia pozwolenia, jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych.

Do tych obiektywnych okoliczności należy niewątpliwie zakres ochrony wynikający z wpisu zabytku do rejestru, czy też zakres ochrony przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do terenu planowanego budynku hotelowego, oznaczonego symbolem B, istotne jest uwarunkowanie wynikające z położenia na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPs.2 – Tereny zieleni urządzonej.

Podstawowym przeznaczeniem tego terenu są ogrody towarzyszące założeniom klasztornym (§ 44 ust. 1 Planu miejscowego). Na rysunku Planu oznaczono strefę budowy lub rozbudowy w formie zaznaczonego obrysu, przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz linii regulacyjnej wysokości zabudowy, a także zasięgi ochrony widoków z ulicy D. na W.. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenie ZPs.2 dopuszczono budowę budynków zamieszkania zbiorowego, budynków usługowych z zakresu usług nauki i kultury oraz usług sakralnych i związanych z funkcjonowaniem klasztoru w zasięgu strefy budowy lub rozbudowy (§ 44 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego).

Jednocześnie, w myśl § 44 ust. 5 Planu miejscowego, w terenie ZPs.2, w zespole klasztoru księży Misjonarzy znajdują się ujęte w gminnej ewidencji zabytków:

1) ogród klasztorny, którego ochronę uwzględnia się i określa poprzez ustalenie ochrony całkowitej, z nakazem utrzymania istniejącej kompozycji ogrodu (wraz z obiektami architektury ogrodowej i kultu religijnego, stanowiącymi jego wyposażenie) oraz przywrócenia niezachowanej części barokowej kompozycji ogrodu, z przedłużeniem dwóch alei na osi południowy-zachód – północny-wschód, z zakończeniem układu aleją poprzeczną na osi północny-zachód – południowy-wschód,

2) mur ogradzający, oznaczony na rysunku planu, którego ochronę uwzględnia się i określa poprzez ustalenie ochrony całkowitej, zgodnie z § 11.

Nawiązanie do § 11 poprzedzić trzeba odnotowaniem, że ustalenia § 11 są zróżnicowane w zależności od zaliczenia określonego terenu w § 6 do określonych kwartałów zabudowy.

Jak stanowi § 6, W zakresie zasad dotyczących ładu przestrzennego wskazuje się do ochrony i kształtowania następujące cechy elementów zagospodarowania przestrzennego:

1) historyczny układ urbanistyczny kwartałów zabudowy wraz z siatką ulic;

2) kwartały zabudowy, jako zespoły urbanistyczno-architektoniczne o dużej jednorodności cech stylowych budynków, lokalizowanych w obrębie historycznych podziałów funkcjonalnych i sytuowanych wg tradycyjnego rozplanowania działek miejskich, ograniczone ulicami: w tym:

d) IV kwartał zabudowy – Stradomską, św. Gertrudy, św. Sebastiana, J. Dietla.

W Planie miejscowym określono "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej". Do tych zasad należą ustalenia zawarte w § 11.

Zgodnie z § 11 ust. 1, w celu ochrony historycznego centrum Krakowa, w tym objętych planem historycznych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych oraz pozostałych zabytków a także krajobrazu kulturowego w rozumieniu historycznego krajobrazu miejskiego ustala się strefę ochrony konserwatorskiej, uwzględniającą:

1) obszar historycznego centrum Krakowa, wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO (decyzja Komitetu Światowego Dziedzictwa, 1978 r.) – w granicach oznaczonych na rysunku planu;

3) obszar uznany za pomnik historii "Kraków – Historyczny Zespół Miasta", ustanowiony Zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M.P. z 1994 r. Nr 50, poz. 418) – w obrębie którego zawiera się cały obszar planu;

4) układ urbanistyczny dawnego miasta Kazimierza ze Stradomiem (rozplanowanie dzielnic VII-mej i VIII-mej – Stradom i Kazimierz) – wpisany do rejestru zabytków dnia 23 lutego 1934 r. (nr rej. A-12) – w granicach oznaczonych na rysunku planu;

6) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków oraz wpisane do rejestru zabytków – oznaczone na rysunku planu i wymienione w ustaleniach szczegółowych, dotyczących przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania.

W § 11 ust. 2 ustalono, że Strefa ochrony konserwatorskiej obowiązuje na całym obszarze planu.

Natomiast według § 11 ust. 3 ustalono nakazy dotyczące ochrony i kształtowania kwartałów zabudowy. Według § 11 ust. 3 pkt 4, dla IV kwartału zabudowy, oznaczonego na rysunku planu cyfrą rzymską IV ustalono nakazy:

a) utrzymania, jako obowiązującej linii zabudowy, historycznie utrwalonych linii zabudowy pierzei ulicy z zachowaniem:

- niezabudowanego miedzucha pomiędzy budynkiem przy ul. Stradomskiej 10 a budynkiem przy ul. Stradomskiej 12-14, z zaleceniem jego odsłonięcia do poziomu terenu, z możliwością odgrodzenia z zastosowaniem cofniętej względem pierzei ulicy tafli szklanej lub ogrodzenia ażurowego,

- niezabudowanych poszerzeń ul. Stradomskiej istniejących wzdłuż zabudowań zespołu klasztornego księży Misjonarzy,

- niezabudowanej linii ogrodzenia i wjazdu na teren ogrodu księży Misjonarzy:

• w jego części sytuowanej od strony ul. św. Sebastiana, z zachowaniem ujętego w gminnej ewidencji zabytków muru odgradzającego ogród klasztorny od ul. św. Sebastiana, bez powiększania istniejących wysokości: muru oraz bramy wjazdowej,

• w jego części sytuowanej od strony ul. św. Gertrudy, wraz z zachowaniem ogrodzenia i bramy wjazdowej,

- niezabudowanych podcieni kamienicy przy ul. Stradomskiej 18/ J. Dietla 44 oraz przy ul. Gertrudy 25,

b) dla założenia klasztornego księży Misjonarzy:

- zachowania, utrzymania i rewaloryzacji rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu, obejmującego historyczne i zabytkowe zabudowania, dziedzińce oraz wirydarz i ogród klasztorny,

- utrzymania rozplanowania funkcjonalnego i kompozycji układów zieleni w wirydarzu oraz w ogrodzie klasztornym wraz z obiektami architektury ogrodowej i kultu religijnego, stanowiącymi ich wyposażenie, z uwzględnieniem § 44 ust. 5,

- zachowania oznaczonego na rysunku planu, ujętego w gminnej ewidencji zabytków muru otaczającego ogród klasztorny,

- nieprzesłaniania istniejących w ogrodzie wglądów i powiązań widokowych w kierunku Wzgórza Wawelskiego i kościoła pw. św.św. Piotra i Pawła;

Dla pełnego obrazu unormowań dodać można, że teren planowany pod budowę budynku hotelowego położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta Kazimierza, wpisanym do rejestru zabytków pod numerem A-12, decyzją ówczesnej władzy konserwatorskiej, z dnia 23 lutego 1934 r. Jest także wpisany na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO. Ponadto, teren inwestycji jest usytuowany na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków – historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Natomiast część zespołu klasztornego Księży Misjonarzy, tj. budynek furty, zachodnie skrzydło klasztoru, oranżeria, ogród, ogrodzenia ogrodu, ujęte są w gminnej ewidencji zabytków.

Uwarunkowania planistyczne rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ ochrony zabytków, w odniesieniu do obszaru ZPs.2, nie są, jak zauważył organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, jednoznaczne.

Teza ta dotyczy przeznaczenia dopuszczającego (§ 44 ust. 2 pkt 3) oraz ustaleń zawartych w § 44 ust. 5.

Zauważyć w związku z tym trzeba przede wszystkim, że w świetle przedmiotu sprawy, opartej na podstawie materialnej zawartej w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także pozostawania obu wzbudzających kontrowersje norm Planu miejscowego w obrocie prawnym, należy skoncentrować się na takim łącznym odczytaniu norm planistycznych, które nie będzie sprzeczne z treścią i celem zespołu unormowań ochronnych zawartych w tym akcie prawa miejscowego.

Organ odwoławczy w tej sytuacji uznał, że wybór rozstrzygnięcia, w zakresie w jakim dysponowały luzem decyzyjnym, powinien opierać się na tych ustaleniach Planu miejscowego, które pozostają w zgodzie z wymogami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odnoszącymi się do obiektów o niekwestionowanej wartości zabytkowej.

Wybór ten, nie kwestionując na tym etapie procesu inwestycyjnego stopnia legalności unormowań zawartych w § 44 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego, znajduje umocnienie nie tylko w kompetencji organów specjalistycznych, jakimi są organy ochrony zabytków. Nadto, unormowania zawarte w § 44 ust. 5 Planu miejscowego są elementem systemu ustaleń Planu miejscowego, zmierzających do ochrony wartości zabytkowych spornego obszaru, tj. terenu oznaczonego jako jednostka planistyczna ZPs.2. Są to ustalenia § 6 oraz § 11 powyżej obszernie przytoczone.

O braku podstaw do stawiania organom zarzutu dowolności, zarówno w sensie procesowym, jak i materialnym, świadczy również treść opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.). Podkreślić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działającą m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: § 1 pkt 2 statutu Instytutu z dnia 30 stycznia 2020 r., stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.

Strona skarżąca nie podważyła wiarygodności opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wydanego w niniejszej sprawie zarówno w jej wymiarze procesowym jak i specjalistycznym.

Minister przytoczył obszerne ustalenia zawarte w Opinii NID. Odnotował, że Zespół klasztorny Księży Misjonarzy, kształtowany od początku XVIII wieku zachował swój układ do czasów współczesnych, pomimo rozwoju miasta i przekształceń urbanistycznych, jakie nastąpiły od tamtego czasu, stanowiąc enklawę osiemnastowiecznego zespołu sakralnego, który jest jednym z najważniejszych elementów historycznej zabudowy kwartału. Założenie to jest kluczowym elementem w historii i rozwoju przedmieścia Stradom, a zarazem jednym z komponentów współtworzących wyjątkowa uniwersalną wartość. Ogród, w obrębie którego inwestor planował budowę budynku hotelowego jest integralną częścią zespołu klasztornego, zachowaną w swych historycznych granicach. Otoczony w 1701 r. ceglano-kamiennym murem ogród zachował swoją pierwotną funkcję, kształt i zasadniczą wielkość. Zmieniającym się w czasie stuleci kompozycjom zieleni towarzyszyły dotychczas jedynie niewielkie budowle ogrodowe, jak altana, oranżeria, czy istniejący od XVIII w. pawilon belwederu. Z elementów zagospodarowania zachowanych do dziś szczególne znaczenie ma oryginalny mur graniczny, który pomimo zniszczeń pozostał jednym z najpiękniejszych elementów ogrodu.

Minister przytoczył następnie zawarte w Opinii stwierdzenie, według którego, wartością ogrodu jest nie tyle kompozycja zieleni, co jego rola w kompozycji urbanistycznej Stradomia.

Organ odnotował, że teren przeznaczony pod funkcję hotelową ma objąć ok. 1/3 powierzchni ogrodu. Projektowany budynek o rozbudowanej bryle ma wypełnić ok. połowy powierzchni wydzielonej działki. Nastąpi zatem wewnętrzny podział terenu, niekorzystnie zmieniający utrwalone historycznie rozplanowanie i zagospodarowanie terenu. Zaburzone zostaną proporcje wnętrza ogrodowego, komponowanego wzdłuż głównej osi, która ulegnie poważnemu skróceniu poprzez odgrodzenie działki projektowanego hotelu. Odrębna organizacja terenu hotelowego spowoduje fizyczne wyłączenie go z terenu ogrodu. Dotyczy to także zabytkowego ogrodzenia, które częściowo znajdzie się w obszarze inwestycji i przestanie być dostępne od strony klasztoru. Ponadto, fragment zabytkowego muru granicznego w obszarze projektowanego łącznika pomiędzy budynkami "A" i "B" przewidziany jest do likwidacji. W ocenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa, planowany budynek hotelowy drastycznie zmieni więc utrwalony co najmniej od początku XVIII w. sposób zagospodarowania tej części Stradomia. Ingerencja w historyczne zagospodarowanie zespołu, utrwalone w układzie urbanistycznym Stradomia doprowadzi do zatarcia jego czytelności, a tym samym – poprzez obniżenie integralności i autentyzmu – wpłynie negatywnie na odbiór wartości zabytkowych przestrzeni miejskiej.

Po obszernym przytoczeniu treści Opinii NID oraz stanowiska organu pierwszej instancji, Minister stwierdził, że budowa obiektu hotelowego stanowiłaby znaczną ingerencje w podlegający ochronie układ przestrzenny tej części Krakowa. Podkreślił, że ochrona układu urbanistycznego poprzez wpis do rejestru zabytków miała na celu zachowanie nie tylko historycznej koncepcji urbanistycznej, ale również wszystkich składowych, które definiują jej zabytkowy charakter.

Minister, powołując się na wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 978/15, stwierdził, że wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia ochrony w planie miejscowym stanowią dwie odrębne formy ochrony zabytków. Nawet zgodność z ustaleniami planu miejscowego nie pozbawia organu ochrony zabytków możliwości odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości objętej tzw. ochroną obszarową, tylko ze względów konserwatorskich.

Jednocześnie Minister podkreślił, że choć co zasady realizacja inwestycji budowlanej na terenie przedmiotowej nieruchomości przy ul. św. Sebastiana 19-21 w K. jest dopuszczalna, to jednak przygotowany dla niej projekt budowlany powinien zawierać koncepcję, która w sposób harmonijny zostanie wpisana w historyczne zagospodarowanie tego obszaru, w tym przede wszystkim w zakresie skali i proporcji projektowanej zabudowy do przestrzeni ogrodu klasztornego. Dotychczas przedłożona przez stroną koncepcja projektowa, zdaniem Ministra, nie spełnia tego warunku.

Organ odwoławczy, w zakresie zgodności inwestycji z Planem potwierdził zatem, posługując się innymi określeniami, stanowisko Małopolskiego WKZ. Organ pierwszej instancji przytoczył zaś ustalenia § 44 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego, wskazując na uzupełniający charakter przeznaczenia przewidzianego w tym przepisie. Zdaniem Małopolskiego WKZ, projektowana powierzchnia zabudowy budynku zamieszkania zbiorowego o wielkości 24651 m2, nie stanowi "elementu uzupełniającego" lecz zdecydowaną dominantę w historycznym założeniu zieleni. Zatem ta wielkość zabudowy, w kontekście ustaleń Planu o charakterze uzupełniającym, jest niezgodna z tymi ustaleniami.

Wybór rozstrzygnięcia odmownego, podjętego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie był zatem dowolny. Został przez Ministra szczegółowo uzasadniony okolicznościami sprawy, tj. zakresem wpisu układu urbanistycznego do rejestru zabytków oraz wymaganiami wynikającymi z pozostałych form ochrony, którymi teren ten został objęty. Ustalenia Planu miejscowego, dopuszczające zabudowę, jednocześnie wskazują na objęcie ogrodu całkowitą ochroną. Uprawniało to organy ochrony zabytków, w świetle okoliczności i ocen zawartych w Opinii NID, do odmowy wyrażenia zgody na budowę objętego wnioskiem budynku hotelowego.

Oznacza to bezzasadność zarzutów kasacji, naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., opartych na tezie, według której, organy miały obowiązek rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z ustaleniami Planu miejscowego dopuszczającymi zabudowę nieruchomości na terenie oznaczonym w Planie symbolem ZPs.2. Zarówno wynikające z ustaleń Planu miejscowego przeznaczenie dopuszczające, jak i wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zagospodarowania terenu, stanowiły tylko część kryteriów rozstrzygnięcia opartego na art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew twierdzeniom kasacji, nie wynikało z nich związanie organów ochrony zabytków, polegające na obowiązku uwzględnienia wniosku z powodu ustaleń dopuszczających zabudowę dla terenu ZPs.2.

Konieczne jest ponadto zaakcentowanie, że zarzuty kasacji podnoszące błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie obrazują rzeczywistego stanowiska organów. Jak wskazano powyżej, istota stanowiska organów w zakresie zgodności z Planem polega na tym, że nie kwestionując możliwości wykonania zabudowy na terenie ZPs.2, organy uznały, że nie chodzi o każdą zabudowę, ale taką która nie będzie sprzeczna z ustaleniami ochronnymi, a planowana inwestycja takiego warunku nie spełnia.

W konsekwencji, bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że nie jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjęcie przez organy, że zezwolenie na wykonanie robót budowlanych przy zabytku nie jest uwarunkowane wyłącznie ustaleniami planu miejscowego nie oznacza naruszenia zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a.

W świetle postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy, w tym przeprowadzenia dowodu z Opinii NID, a także szczegółowego zbadania statusu spornego terenu w świetle aktów ustanawiających formy ochrony zabytków i ustalenia stanu faktycznego na terenie nieruchomości i zakresu projektowanych robót budowlanych, bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez pominięcie przez Sąd braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organy zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Powyższe stanowisko wobec zarzutów skargi kasacyjnej determinuje ocenę, że nieuchylenie zaskarżonej decyzji nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.