Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. Spółki Europejskiej Oddział w Polsce z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 maja 2024 r. znak: SKO.4170.43.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej B. Spółki Europejskiej Oddział w Polsce z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 16 maja 2024 r. znak: SKO.4170.43.2024 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.", § 3 ust. 1 pkt 34 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), powoływanego dalej jako: "r.p.z.o.ś." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Strykowa z 20 lipca 2023 r. znak: ROŚ.6220.7.2022.AR określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...]".

Odwołanie od ww. decyzji złożył S. W. zarzucając:

1. naruszenie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu szczegółowej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXI/248/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z 25 lutego 2009 r. dla obszaru położonego we wsi S.i terenu oznaczonego symbolem [...], podczas gdy plan ten nie dopuszcza budowy obiektów pomiędzy linią rozgraniczającą DK 14, a nieprzekraczalną linią zabudowy (17 m);

2. naruszenie art. 63 ust 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. poprzez nieodniesienie się do hałasu komunikacyjnego skumulowanego jaki ma miejsce w związku z bezpośrednim sąsiedztwem realizowanej inwestycji z innymi obiektami przemysłowymi;

3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. poprzez niewskazanie w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia danych dotyczących jego obsługi komunikacyjnej wraz z lokalizacją wjazdu i wyjazdu;

4. akceptację dokumentów zawierających sprzeczne dane dotyczące ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych na stacji paliw.

Z akt sprawy wynika, że sprawa dotycząca określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem sprawy była już przedmiotem postępowania przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Decyzją z 22 kwietnia 2021 r. znak: SKO.4170.4.2021 Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Strykowa z 18 grudnia 2020 r. znak: RŚG.6220.14.2020.AR stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał decyzję z 20 lipca 2023 r. znak: ROŚ.6220.7.2022.AR określającą warunkowania dla przedsięwzięcia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 27 października 2023 r. znak: SKO.4170.81.2023 uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast WSA w Łodzi wyrokiem z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1019/23 uchylił ww. decyzję Kolegium stwierdzając, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 października 2023 r. o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie, że złożony przez inwestora Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera braki uniemożliwiające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W Raporcie albo brakowało niektórych informacji, tj. 1) brak wskazania sposobu magazynowania poszczególnych odpadów (dla każdego kodu odrębnie) oraz sposobu zabezpieczenia środowiska przed negatywnym ich wpływem) – na etapie realizacji; 2) brak wskazania miejsca i sposobu magazynowania poszczególnych odpadów (dla każdego kodu odrębnie) – na etapie eksploatacji inwestycji; 3) brak wskazania ilości wytwarzanych odpadów oraz sposobu magazynowania, postępowania z poszczególnymi odpadami oraz zabezpieczenia środowiska w tym zakresie - na etapie likwidacji; 4) brak załącznika graficznego, na którym zagospodarowanie terenu inwestycji nałożone byłoby na rysunek planu, pozwalając w ten sposób odnieść się do zgodności inwestycji z wyznaczoną nieprzekraczaną linią zabudowy; 5) brak jednoznacznego wskazania planowanego miejsca parkingowego albo wskazane w Raporcie dane, obliczenia lub informacje były w ocenie organu II instancji niewystarczające lub budziły szereg wątpliwości i wymagały wyjaśnienia np.: 1) w zakresie analizy akustycznej planowanego przedsięwzięcia; 2) w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne; 3) w zakresie analizy konfliktów społecznych. W ocenie Sądu ww. kwestie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym o czym świadczy przede wszystkim uzasadnienie sprzeciwu, w którym strona skarżąca szczegółowo odnosi się do wszystkich zastrzeżeń Kolegium, w tym wskazując na konkretne dokumenty znajdujące się już w aktach administracyjnych np. tło zanieczyszczeń w postaci pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 lipca 2022 r. określające tło w 2021 r. lub rysunki ilustrujące istniejące i planowane miejsca parkingowe oraz obrazujące planowane zagospodarowanie terenu naniesione na rysunek miejscowego planu zagospodarowania. W ocenie Sądu brak było przeszkód, aby organ II instancji wezwał inwestora do wyjaśnienia okoliczności budzących jego wątpliwości w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy po złożeniu przez inwestora wymaganych wyjaśnień nadal w ocenie Kolegium brak byłoby podstaw do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, to wówczas organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy przez wydanie decyzji odmownej przez co otworzyłaby się droga do merytorycznej oceny Raportu przez sąd administracyjny.

Mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, po przywołaniu treści art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 34, pkt 54 lit. b i ust. 2 pkt 2 r.p.z.o.ś. stwierdziło, że planowana przebudowa i rozbudowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S., na działce nr ewid. [...] należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie organ wyjaśnił, że organami właściwymi do wydania opinii zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zgierzu oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organy te dwukrotnie wyrażały opinię co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, tj. w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Burmistrza Strykowa z 18 grudnia 2020 r. znak: RŚG.6220.14.2020.AR stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (uchylonej decyzją Kolegium z 22 kwietnia 2021 r. nr SKO.4170.4.2021) oraz ponownie w postępowaniu w efekcie którego wydano zaskarżoną decyzję z 20 lipca 2023 r. znak: ROŚ. 6220.7.2022.AR.

W pierwszym z postępowań stanowiska wszystkich organów opiniujących były zgodne co do tego, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponownie wydając opinię w tej kwestii, po uzupełnieniu przez inwestora Karty informacyjnej przedsięwzięcia, zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zgierzu w opinii sanitarnej z 5 sierpnia 2021 r. znak: PPIS.ZNS.90291.22.2021.AG oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z 24 września 2021 r. znak: WA.ZZS.5.435.1.338.2021.KP stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił warunki i wymagania konieczne do określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w postanowieniu z 6 sierpnia 2021 r. znak: WOOŚ.4220.652.2021.KDz.2 stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 u.u.i.ś. ze szczególnym uwzględnieniem elementów z zakresu emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza, gospodarki odpadami, gospodarki wodno-ściekowej i geologii, oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz na krajobraz a także w zakresie odporności na zmiany klimatu i wpływu na klimat i jego zmiany.

Po analizie informacji przedstawionych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia w odniesieniu do kryteriów i uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. oraz biorąc pod uwagę rodzaj, skalę przedsięwzięcia, wielkość zajmowanego terenu, zakres robót związanych z realizacją, wykorzystanie zasobów naturalnych oraz emisję i uciążliwości jakie wystąpią na etapie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, a także stanowiska organów opiniujących, Burmistrz Strykowa postanowieniem z 10 grudnia 2021 r. znak: RŚG.6220.14.2020.AR stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W wykonaniu obowiązku inwestor 14 czerwca 2022 r. złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, powoływany dalej jako: "Raport". Warunki realizacji przedsięwzięcia określone w raporcie oraz w jego uzupełnieniu z 8 sierpnia 2022 r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, był przedmiotem uzgodnienia dokonanego w trybie art. 106 k.p.a. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Organ ten po zapoznaniu się z jego treścią oraz pięcioma aneksami uzupełniającymi informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia, uznał dokumentację za kompletną i postanowieniem z 24 maja 2023 r. znak: WOOŚ.4221.114.2022.KDz.5 uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, które Burmistrz Strykowa uwzględnił w całości w sentencji zaskarżonej decyzji. W przypadku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zgierzu oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w Łowiczu, wobec opinii wyrażonej w toku postępowania, uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia było zbędne.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględniając wskazania WSA w Łodzi po przeanalizowaniu okoliczności powołanych w sprzeciwie uznał, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany stanowiska w kwestii potrzeby uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko w zakresie dotyczącym: gospodarki odpadami, emisji hałasu, emisji do powietrza oraz konfliktów społecznych.

Odnosząc się do gospodarki odpadami Kolegium wyjaśniło, że w uchylonej przez Sąd decyzji wskazało, że Raport nie wskazuje miejsca i sposobu magazynowania poszczególnych odpadów (dla każdego kodu odrębnie). W uzasadnieniu do sprzeciwu strona wyjaśniła jedynie, że przepis nie nakłada obowiązku wskazania sposobu zagospodarowana dla każdego odpadu oddzielnie jak też odrębnie sposobu magazynowania odpadów na etapie realizacji przedsięwzięcia. Kolegium stwierdziło, że odwołanie się w Raporcie do rozporządzenia Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów nie może być uznane za wystarczające, bowiem raport ogranicza się jedynie do zacytowania przepisów tego rozporządzenia, natomiast nie wyjaśnia konkretnie, w jaki sposób wnioskodawca będzie spełniał poszczególne wymagania dla magazynowania odpadów ani w jaki sposób zabezpieczone zostaną magazynowane odpady wytwarzane na etapie realizacji przedsięwzięcia w przypadku niekorzystnych warunków pogodowych. Przy czym dla odpadów wytwarzanych na etapie eksploatacji wnioskodawca zacytował jedynie przepisy § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, natomiast pominięte zostały wymagania określone w § 6 oraz wymagania określone w § 5, § 7 a także § 8, 9 i 10, które dotyczą magazynowania odpadów niebezpiecznych, przewidzianych do wytwarzania na etapie eksploatacji przedsięwzięcia. Przywołując treść art. 66 ust. 6 u.u.i.ś. Kolegium wskazało, że w raporcie należało opisać oddziaływanie związane z wytwarzaniem odpadów na etapie likwidacji w sposób tak samo szczegółowy jak dla poprzednich etapów. Wyjaśnienia dotyczące zagospodarowania odpadów gleby i ziemi wytwarzanych na etapie realizacji są natomiast wystarczające.

Odnosząc się do emisji hałasu Kolegium wyjaśniło, że załącznikiem do analizy akustycznej powinna być klasyfikacja akustyczna. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu sprzeciwu nie jest wystarczająca dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Powołane przez wnioskodawcę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy do określenia standardów akustycznych. Jeżeli w planie miejscowym (jak to ma miejsce w sprawie) nie wskazano konkretnych dopuszczalnych wielkości, nie jest możliwe jednoznaczne określenie czy faktycznie dotrzymane będą wartości dopuszczalne hałasu na terenach chronionych akustycznie. Ponadto standardów należy dotrzymać na granicy terenu podlegającego ochronie akustycznej a nie przy zabudowie, jak zostało to zaprezentowane w obliczeniach. W ocenie Kolegium za niewystarczające należy uznać także wyjaśnienia w zakresie wskaźnika gruntu przyjętego do obliczeń, gdyż są to jedynie luźne informacje dotyczące zabudowy mieszkaniowej i usługowej w sąsiedztwie stacji oraz terenów zielonych. Zasadnym byłoby w sposób jednoznaczny, najlepiej z odzwierciedleniem na załączniku graficznym, wskazać procentowy udział terenów utwardzonych i nieutwardzonych. Ma to istotne znaczenie z uwagi na odbicie od powierzchni utwardzonych, szczególnie znajdujących się w kierunku zabudowy podlegającej standardom akustycznym. Ponadto nie odniesiono się do kwestii dotyczącej podniesienia (w uzupełnieniu do Raportu) wskaźnika gruntu, co w istotny sposób zmieniło oddziaływanie. Wyjaśnienia wnioskodawcy nie odnoszą się także do czasu tankowania (w szczególności dla pojazdów ciężarowych), który zdaniem Kolegium został zaniżony, co w decydujący sposób wpływa na błędne obliczenia emisji hałasu. Sprzeciw i zawarte w nim wyjaśnienia nie odnoszą się także do pozostałych uwag Kolegium związanych z prędkością pojazdów poruszających się w obrębie stacji, wyłączeniem niektórych źródeł w porze nocnej, nieprzedstawieniem na mapach akustycznych terenów podlegających standardom, siatce obliczeniowej. W związku z tym wyjaśnienia dotyczące analizy akustycznej nie pozwalają na zmianę stanowiska w tej kwestii, ponieważ nadal nie określają rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na zabudowę mieszkaniową.

Odnosząc się do emisji do powietrza Kolegium wyjaśniło, że informacja o wykorzystaniu do uzupełnienia Raportu nowego tła zanieczyszczeń jest wystarczająca, jednakże zastrzeżenia odnoszące się do samych obliczeń związane z nieuwzględnieniem wszystkich substancji emitowanych przez pojazdy nie zostały uwzględnione. Pojazdy jako źródła liniowe są uwzględniane w obliczeniach rozprzestrzeniania. W analizie nie obliczono także współczynnika aerodynamicznej szorstkości terenu.

Odnosząc się do konfliktów społecznych Kolegium przywołało treść art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. i wyjaśniło, że ustawa nie definiuje pojęcia społeczeństwo, a zatem fakt, że w sprawie odwołanie pochodzi od jednej osoby, która zgłaszała zastrzeżenia do przedsięwzięcia także w toku postępowania, nie może przesądzać o braku potrzeby dokonania takiej analizy i w raporcie należało tę sytuację opisać i odnieść się do argumentów podnoszonych przez obie strony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium stwierdziło, że dokumentacja załączona do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej ze względu na braki merytoryczne oraz nieprawidłowości, nie może być podstawą do określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a uzupełnienie Raportu będzie musiało wiązać się z koniecznością zajęcia ponownego stanowiska przez organy opiniujące. W ocenie Kolegium wskazane okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu doprecyzowania rzeczywistego oddziaływania projektowanej rozbudowy stacji paliw na środowisko.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i zarazem wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - przebudowa i rozbudowa stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą – S. dz. nr. ewid. [...] z 3 czerwca 2022 r., powoływanego dalej jako: "Raport", w tym poprzez zaniechanie pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie poddania szczegółowej analizie wszelkich zgromadzonych w sprawie dowodów, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji z uwagi na to, że organ II instancji:

a. błędnie wskazał na braki Raportu w zakresie gospodarki odpadami, a w szczególności uznał, że niewskazanie w Raporcie sposobu magazynowania poszczególnych odpadów powstających podczas realizacji Przedsięwzięcia (dla każdego kodu odrębnie) jest niepoprawne, bowiem obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku wskazania sposobu zagospodarowania dla każdego odpadu odrębnie oraz odrębnie wskazania sposobu jego magazynowania na etapie realizacji – wystarczającym jest wskazanie sposobu zagospodarowania i magazynowania wszystkich odpadów wytworzonych na danym etapie;

b. nie dokonał wyczerpującej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzestając na błędnym stwierdzeniu, że argumentacja zawarta w sprzeciwie z 16 listopada 2023 r., powoływanym dalej jako: "Sprzeciw 1" jest niewystarczająca, a analiza akustyczna zawarta w Raporcie zawiera błędy, podczas gdy zarzuty w zakresie nieprawidłowego wskaźnika gruntu, braku klasyfikacji akustycznej, błędnie przyjętego czasu i ilości tankowań, błędnie obliczonego sumarycznego czasu tankowania oraz braku określenia standardów akustycznych w m.p.z.p. są bezpodstawne;

c. nieprawidłowo przyjął, że błędem jest nieuwzględnienie w zakresie skróconym obliczeń uwzględnionym w analizie rozprzestrzeniania zawartej w Raporcie, emisji ze źródeł liniowych, podczas gdy zasada, że źródła liniowe nie są uwzględnione w skróconym zakresie obliczeń wynika wprost z metodyki, a tym samym z treści Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu;

d. błędnie stwierdził, że w Raporcie niewystarczająco odniesiono się do kwestii rzekomego konfliktu społecznego, podczas gdy planowane Przedsięwzięcie ani funkcjonowanie stacji paliw w przedmiotowej lokalizacji nie budzi sprzeciwu czy konfliktów w całej lokalnej czy gminnej społeczności, za wyjątkiem jednej osoby;

e. ogólnikowo stwierdził, że dokumentacja załączona do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie może być podstawą do określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia oraz, że argumentacja zawarta w Sprzeciwie 1 jest niewystarczająca do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej zaskarżonej decyzji;

2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie przez uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób lakoniczny, w przeważającej części uzasadnienie zawiera argumentację dotyczącą związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, która to argumentacja pozostaje w sprzeczności z działaniem Organu II instancji, który nie stosuje się do wytycznych WSA zawartych w wyroku z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/23, bowiem nie przeprowadził on postępowania wyjaśniającego i nie wezwał strony skarżącej do uzupełnienia braków Raportu lub argumentacji na które wskazał w Sprzeciwie 1, a wydał ponownie decyzję kasatoryjną Dotycząca argumentacja organu powoduje mylne wrażenie obszerności uzasadnienia i szczegółowości postępowania wyjaśniającego, podczas gdy realnie uzasadnienie mające bezpośrednie znaczenie zawiera się we fragmentach zawartych na stronach 6-8 uzasadnienia. Ponadto argumentacja prawna w uzasadnieniu przedstawiona jest wybiórczo, w sposób niekompletny, bez zachowania spójności wywodu, a tym samym uzasadnienie mimo formalnej poprawności jego treści, ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów, nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na ogólnikowe zarzuty poczynione względem treści Raportu, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co wskazuje również na jego sporządzenie w sposób sprzeczny z zasadą przekonywania, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji;

3. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem organ mimo związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA, nie wykonał ww. wskazań, a w szczególności nie wezwał w trybie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 136 k.p.a. do dodatkowych wyjaśnień i ponownie wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji;

4. art. 12 k.p.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania przez jego niezastosowanie i ponowne wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej na podst. art. 138 § 2 k.p.a., która wpływa na przedłużenie postępowania, wbrew wytycznym zawartym w tym przepisie, w sytuacji gdy organ mógł a nawet powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, gdyby przyjąć, że było to potrzebne, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, co doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji;

5. art. 66 w zw. z art. 62 w zw. z art. 62a u.u.i.ś. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej i błędne uznanie przez organ, że nie wszystkie zagadnienia przedstawione w Raporcie pozwalają należycie rozstrzygnąć oddziaływanie planowanej rozbudowy na środowisko naturalne, podczas gdy treść Raportu spełnia wszelkie przesłanki wskazane w ww. przepisach, wobec czego może stanowić podstawę prawidłowej decyzji Burmistrza Strykowa o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Odnosząc się do powziętych przez organ wątpliwości dotyczących Raportu strona skarżąca w pierwszej kolejności stwierdziła, że organ błędnie uznał, że odwołanie się w Raporcie do rozporządzenia Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. jest niewystarczające oraz niewskazanie w Raporcie sposobu magazynowania poszczególnych odpadów powstających podczas realizacji Przedsięwzięcia (dla każdego kodu odrębnie) jest niepoprawne. Przepisy dotyczące treści raportu o oddziaływaniu na środowisko nie nakładają obowiązku wskazania sposobu zagospodarowania dla każdego odpadu odrębnie ani odrębnie wskazania sposobu jego magazynowania na etapie realizacji. W treści Raportu wskazano sposoby zagospodarowania i magazynowania odpadów na etapie realizacji, co obejmuje wszystkie odpady wytworzone na tym etapie. Treść Raportu zawiera odniesienie do obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie – Rozporządzenia Ministra Klimatu z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. Jednocześnie podkreślono, że wytworzone będą wyłącznie odpady inne, niż niebezpieczne, standardowo wytwarzane podczas prac remontowo/modernizacyjnych. W treści Raportu wskazano przewidywane rodzaje odpadów wytworzonych na etapie likwidacji i uzasadniono, dlaczego trudno jest prognozować w zakresie ich konkretnych ilości. Kwestia ta nie była przedmiotem wątpliwości żadnego z czterech organów biorących udział w postępowaniu. Wskazano również, że sposób zagospodarowania odpadów na etapie likwidacji będzie zgodny z przepisami, które będą obowiązywały w tym okresie. Z treści Raportu nie wynika jakiekolwiek ryzyko nieprawidłowości w zamierzonej gospodarce odpadami.

Następnie stwierdzono, że organ nie dokonał wyczerpującej i pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzestając na błędnym stwierdzeniu, że argumentacja jest niewystarczająca, a analiza akustyczna zawarta w Raporcie zawiera błędy, gdy zarzuty w zakresie nieprawidłowego wskaźnika gruntu, braku klasyfikacji akustycznej, błędnie przyjętego czasu i ilości tankowań, błędnie obliczonego sumarycznego czasu tankowania oraz braku określenia standardów akustycznych w m.p.z.p. są bezpodstawne. Przywołując treść art. 115 p.o.ś. wskazano, że nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie nr XXXI/248/2009 z 25 lutego 2009 r. z której wynika przeznaczenie poszczególnych terenów. Wszystkie zapisy planu w tym zakresie były przedmiotem analizy w treści Raportu, wobec czego nie ma podstawy do wydania klasyfikacji akustycznej, a organy nie mogą dokonać innej klasyfikacji terenu, niż wynika to z aktu planu miejscowego. Plan miejscowy z zasady nie określa standardów akustycznych, a jedynie przeznaczenie poszczególnych terenów. Natomiast standardy akustyczne dla poszczególnych rodzajów zabudowy określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 października 2012 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. 2012 poz. 1109), które zostało uwzględnione w Raporcie. Następnie stwierdzono, że w metodyce hałasu przyjmuje się wskaźnik gruntu z przedziału 0 – 1, gdzie 0 oznacza grunt twardy, a 1 grunt porowaty. Przyjęcie wskaźnika 0,5 lub 0,6 odpowiada stanowi faktycznemu otoczenia stacji – jest to grunt pośredni. W otoczeniu stacji występują bowiem tereny zielone (w tym zadrzewione), luźna zabudowa mieszkaniowa i usługowa (gdzie również występują niezabudowane fragmenty gruntu stanowiące ponad 50% powierzchni działek). W mniejszym udziale powierzchni otoczenie stacji stanowią utwardzenia w postaci dróg i zabudowy, zatem przyjęty do obliczeń wskaźnik jest prawidłowy.

Nawiązując do wątpliwości dotyczących maksymalnego czasu i ilości tankowań podkreślono, że wskazaną w Raporcie ilość przeładowanego paliwa określono ściśle na podstawie bieżącego wolumenu sprzedaży poszczególnych rodzajów paliw na analizowanej stacji, tym samym ilość tankowań określono dokładnie dla tej konkretnej stacji paliw. Przyjęto rozkład tankowań dla pory dnia i nocy, również w oparciu o konkretne dane dotyczące tej stacji. Do obliczeń hałasu przyjęto wszystkie źródła i ich pracę w porze najmniej korzystanych 8 godzin dla pory dnia i 1 godziny dla pory nocy - tak jak wymaga tego metodyka obliczeń. Czas tankowania nie może obejmować zapłaty za paliwo i odjazdu od dystrybutora. W zakresie oddziaływań akustycznych określa się czas pracy samego dystrybutora, tj. podczas napełniania baku paliwem, gdyż tylko wówczas pompa pracuje i dystrybutor stanowi źródło hałasu. Gdy klient przemieszcza się w celu uiszczenia zapłaty na stacji albo podjeżdża/odjeżdża pojazdem, dystrybutor nie wydaje żadnych dźwięków. Analizy hałasu dokonano dla skrajnych założeń i najmniej korzystnych warunków, co wynika bezpośrednio z treści analizy. Organ II instancji pominął fakt, że w obliczeniach pominięto istniejący ekran akustyczny, dzięki któremu rzeczywiste i realne oddziaływanie akustyczne na tereny położone na południe od stacji jest znacznie mniejsze, niż wynika to z przedstawionych obliczeń. Z kolei uwagi dotyczące błędnie obliczonego sumarycznego czasu tankowania nie zostały poparte wyjaśnieniami lub wskazaniami. Zdaniem strony skarżącej dokumentacja nie zawiera żadnych błędów obliczeniowych w zakresie sumarycznego czasu tankowania.

Odnosząc się do kwestii emisji do powietrza Spółka wyjaśniła, że załączone do Raportu tło zanieczyszczeń z 2020 r. odzwierciedla stan faktyczny dla tego terenu, bowiem jako załącznik nr 1 do Uzupełnienia Raportu z 8 sierpnia 2022 r. załączono najbardziej aktualne na ten dzień tło zanieczyszczeń w postaci pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) z 14 lipca 2022 r., określające tło w 2021 r. W uzupełnieniu wykonano ponownie obliczenia oraz mapy. Wyjaśniono, że tło zanieczyszczeń określają średnioroczne stężenia występujące w danym terenie na podstawie pomiarów wykonanych w roku poprzedzającym. Stąd zawsze tło wydane w bieżącym roku odnosi się do roku poprzedniego. Ponadto tło zanieczyszczeń nie ma wpływu na obliczone maksymalne godzinowe stężenia zanieczyszczeń i wartości odniesienia, a odnosi się wyłącznie do stężeń średniorocznych. Co więcej, stacja paliw jest istniejąca, więc pochodzące z niej zanieczyszczenia są uwzględnione w tle zanieczyszczeń podanym przez GIOŚ. Zdaniem Spółki organ nieprawidłowo uznał, że w analizie rozprzestrzeniania nie policzono w programie wszystkich substancji emitowanych przez pojazdy, tj. zakres skrócony obliczeń nie uwzględnia emisji ze źródeł liniowych, bowiem zasada, że źródła liniowe nie są uwzględnione w skróconym zakresie obliczeń wynika wprost z metodyki, a tym samym z treści Rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Z uwagi na to, że stężenie godzinowe i średnioroczne dwutlenku azotu, który, jak wynika z przedstawionych w Raporcie obliczeń, jest emitowany w ilości kilkukrotnie większej niż pozostałe zanieczyszczenia pochodzące z ruchu pojazdów, mieści się w dopuszczalnych wartościach odniesienia w powietrzu, to analogicznie stężenia innych zanieczyszczeń emitowanych przez pojazdy, których jak wykazano emisja jest znacznie mniejsza (kilka rzędów wielkości), też spełniają obowiązujące normy w tym zakresie.

Końcowo podkreślono, że organ błędnie stwierdził, że w Raporcie niewystarczająco odniesiono się do kwestii rzekomego konfliktu społecznego, podczas gdy planowane przedsięwzięcie ani funkcjonowanie stacji paliw nie budzi sprzeciwu czy konfliktów w lokalnej czy gminnej społeczności, za wyjątkiem jednej osoby – strony odwołującej się od decyzji środowiskowych. Nikt inny z lokalnej społeczności nie zgłaszał uwag, nie wnosił pism w postępowaniach dotyczących przedsięwzięcia prowadzonych na przestrzeni kilku lat. W ocenie autorów Raportu prawa każdej jednostki należy uszanować i ich intencją było zachowanie bezstronności i rozważenie ewentualnych merytorycznych podstaw konfliktu, a nie podsycanie jego natężenia. Stąd w treści Raportu w sposób wyważony odniesiono się do rzekomych konfliktów społecznych, bowiem ów konflikt obejmuje jednostkę i w kontekście całej lokalnej społeczności wydaje się znikomy. Prawidłowa wykładnia przepisów powinna uwzględniać wyważenie konkretnych interesów, tj. inwestora oraz właścicieli sąsiednich działek budowlanych. W ocenie strony skarżącej w Raporcie wystarczająco odniesiono się do konfliktu społecznego związanego z przedsięwzięciem, zwłaszcza mając na uwadze jego stosunkowo niewielką skalę.

Skarżąca Spółka zarzuciła jednocześnie sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób lakoniczny, bowiem w przeważającej części zawiera ono argumentację dotyczącą związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, która to argumentacja pozostaje w sprzeczności z działaniem organu, który nie zastosował się do wytycznych WSA w Łodzi zawartych w wyroku z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1019/23, bowiem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie wezwał strony skarżącej do uzupełnienia braków Raportu lub argumentacji, na które wskazano w pierwszym sprzeciwie, a wydał ponownie decyzję kasatoryjną. Argumentacja prawna w uzasadnieniu przedstawiona jest wybiórczo, w sposób niekompletny, bez zachowania spójności wywodu, a tym samym uzasadnienie mimo formalnej poprawności jego treści. Organ II instancji zignorował ponadto ocenę prawną Sądu, który wskazał, że organ nie wykazał w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do uchylenia decyzji i nie wyjaśnił również dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, w toku którego w ocenie Sądu zasygnalizowane przez organ II instancji braki Raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nadawały się do usunięcia. Organ II instancji naruszył zatem art. 153 p.p.s.a. będąc związanym wyrokiem i zawartym w jego uzasadnieniu ocenie prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie do których się nie zastosował, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji. Na zakończenie zarzucono naruszenie zasady szybkości postępowania i narażenie strony na jego znaczne przedłużenie. Skarżąca zaś, jako inwestor i przedsiębiorca, który rozpoczął inwestycję kilka lat temu jest gospodarczo, ekonomicznie i społecznie pokrzywdzony takim działaniem.

Konkludując strona skarżąca stwierdziła, że Raport spełnia wszelkie przesłanki wskazane w ww. przepisach, wobec czego może stanowić podstawę prawidłowej decyzji Burmistrza Strykowa o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W ocenie Spółki znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w tym Raport oraz karta informacyjna Przedsięwzięcia spełniają warunki określone przepisami prawa, a tym samym decyzja organu I instancji powinna pozostać w mocy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca decyzję Burmistrza Strykowa i przekazująca sprawę dotyczącą określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S., gm. S. na działce nr ewid. [...]" do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia stwierdzając, że zawarte w sporządzonym Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z późniejszym uzupełnieniem są na tyle szczegółowe, aby ocenić oddziaływanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. Rodzaj i zasięg emisji powodowanych eksploatacją przedsięwzięcia nie będzie powodował przekroczenia norm ochrony środowiska - przewiduje się zastosowanie odpowiednich rozwiązań ograniczających zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, dobranych adekwatnie do wielkości inwestycji i jego usytuowania. Planowane przedsięwzięcie po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w Raporcie rozwiązaniami techniczno-technologicznymi i organizacyjnymi, nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska, wobec czego nie wskazano potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy stwierdził potrzebę uzupełnienia Raportu oddziaływania na środowisko w zakresie dotyczącym: gospodarki odpadami (Raport nie wskazuje miejsca i sposobu magazynowania poszczególnych odpadów dla każdego kodu odrębnie, nie wyjaśnia konkretnie, w jaki sposób wnioskodawca będzie spełniał poszczególne wymagania dla magazynowania odpadów ani w jaki sposób zabezpieczone zostaną magazynowane odpady wytwarzane na etapie realizacji przedsięwzięcia w przypadku niekorzystnych warunków pogodowych. Ponadto w raporcie należało opisać oddziaływanie związane z wytwarzaniem odpadów na etapie likwidacji w sposób tak samo szczegółowy jak dla poprzednich etapów), emisji hałasu (załącznikiem do analizy akustycznej powinna być klasyfikacja akustyczna natomiast powołane przez wnioskodawcę ustalenia m.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy do określenia standardów akustycznych. Ponadto standardów należy dotrzymać na granicy terenu podlegającego ochronie akustycznej, a nie przy zabudowie. Niewystarczające są także wyjaśnienia w zakresie wskaźnika gruntu przyjętego do obliczeń, gdyż są to jedynie luźne informacje dotyczące zabudowy mieszkaniowej i usługowej w sąsiedztwie stacji oraz terenów zielonych. Nie odniesiono się do kwestii dotyczącej podniesienia wskaźnika gruntu. Wyjaśnienia nie odnoszą się także do czasu tankowania w szczególności dla pojazdów ciężarowych, który w ocenie Kolegium został zaniżony. Nie odniesiono się do uwag związanych z prędkością pojazdów poruszających się w obrębie stacji, wyłączeniem niektórych źródeł w porze nocnej, nieprzedstawieniem na mapach akustycznych terenów podlegających standardom, siatce obliczeniowej), emisji do powietrza (zastrzeżenia do samych obliczeń związane z nieuwzględnieniem wszystkich substancji emitowanych przez pojazdy nie zostały uwzględnione. W analizie nie obliczono także współczynnika aerodynamicznej szorstkości terenu) oraz konfliktów społecznych (fakt, że w sprawie odwołanie pochodzi od jednej osoby, która zgłaszała zastrzeżenia do przedsięwzięcia także w toku postępowania, nie może przesądzać o braku potrzeby dokonania takiej analizy i w raporcie należało tę sytuację opisać i odnieść się do argumentów podnoszonych przez obie strony).

Z kolei w sprzeciwie strona skarżąca zarzuciła dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie oceny Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w tym zaniechanie pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i poddania szczegółowej analizie wszelkich zgromadzonych w sprawie dowodów.

W tym miejscu konieczne staje się wyjaśnienie, że z pola widzenia nie można tracić okoliczności, że zaskarżona decyzja kasatoryjna nie jest pierwszą wydaną w toku rozpoznawanej sprawy, albowiem pierwsza z nich była już przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1019/23. Wyrok wydany został 19 stycznia 2024 r. i jest prawomocny. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (zob. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 398; podobnie: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 691-692). Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, CBOSA). Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się natomiast do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a także oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu nie mogą być przedmiotem ponownej oceny. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, CBOSA).

Uwzględniając zatem związanie tutejszego Sądu jak i organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu, na podkreślenie zasługuje okoliczność, że w wyroku z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 1019/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu drugiej instancji wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzając, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Podstawą poprzedniego rozstrzygnięcia Kolegium było, podobnie jak w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że złożony przez inwestora Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera braki uniemożliwiające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wydając ww. orzeczenie Sąd stwierdził, że wątpliwości organu nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym o czym świadczyło przede wszystkim uzasadnienie sprzeciwu, w którym strona skarżąca szczegółowo odniosła się do wszystkich zastrzeżeń wskazując na konkretne dokumenty znajdujące się już w aktach administracyjnych. W ocenie Sądu nie było, zatem przeszkód do wezwania inwestora do wyjaśnienia okoliczności budzących jego wątpliwości w sprawie, zaś w sytuacji, gdyby po złożeniu wymaganych wyjaśnień nadal brak byłoby podstaw do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec, co do istoty sprawy przez wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano przywołany przepis z art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest, więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 574/23, CBOSA). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań, co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Powyższa konstatacja oznacza, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się wyłącznie do kontroli czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu. Natomiast kwestie, które były przedmiotem oceny sądu i w stosunku do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu, nie mogą podlegać ponownej ocenie.

W konsekwencji powyższego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i będąc związany poglądami wskazanymi w uzasadnieniu ww. wyroku, zobligowany był w pierwszej kolejności do analizy argumentacji zawartej w poprzednim sprzeciwie, a następnie, w razie pozostających wątpliwości, do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. i w konsekwencji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie dokonana przez WSA w poprzednim orzeczeniu, nie dawała żadnych podstaw do ponownego zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji żądania od organu I instancji uzupełnienia Raportu oddziaływania na środowisko o wskazane w uzasadnieniu decyzji okoliczności. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wraz z dodatkowymi dowodami zgromadzonymi w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. powinien stanowić wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który nie mógł uchylić się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Konkludując nie można uznać, aby motywy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazywały i uzasadniały okoliczności mieszczące się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. do którego było zobowiązane ww. wyrokiem. Podkreślić należy, że zadaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie było jej merytoryczne rozpatrzenie. Wobec tego organ odwoławczy powinien ponownie ocenić cały zebrany materiał dowodowy, ewentualnie go uzupełnić, celem rozstrzygnięcia w całości niniejszej sprawy.

Podsumowując, analiza akt sprawy, w tym argumentacji zawartej w ponownie wniesionym sprzeciwie, prowadzi do wniosku, że kwestie, które wymagały w ocenie Kolegium wyjaśnienia, nadawały się do usunięcia w toku postępowania odwoławczego. Uchylając się od analizy i oceny prawnej stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy bezpodstawnie po raz drugi zaniechał rozpoznania sprawy ad meriti do czego był zobligowany nakazem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie tylko nie wykazał, by w sprawie istniały braki w zakresie materiału dowodowego, co do oceny niewyjaśnionych kwestii, których nie mógł usunąć w zakresie swojej kompetencji, a tym samym nie wykazał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz w rozpoznawanej sprawie nie był do tego upoważniony. Decyzja organu odwoławczego ponownie nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi mającymi na celu rozpoznanie sprawy i wyjaśnienie wątpliwości, co prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że organ nie wykonał zaleceń wydanych przez Sąd w ww. wyroku.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od wydania decyzji merytorycznej. Organ nie podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie, a tym samym mamy do czynienia z niewątpliwym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekający w przedmiocie niniejszego sprzeciwu został natomiast związany wcześniejszą oceną dokonaną przez Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Łd 1019/23.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym powstałych przed Kolegium wątpliwości zarówno poprzez merytoryczne odniesienie się do zarzutów stawianych w sprzeciwie mając na względzie w fakt, że w ocenie Sądu część wymienionych elementów faktycznie znajduje w nim odzwierciedlenie jak i ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i w konsekwencji wydaniu merytorycznej decyzji, której ewentualne zaskarżenie dopiero umożliwi Sądowi dokonanie kompleksowej oceny Raportu.

Reasumując w ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kasując decyzję organu I instancji organ odwoławczy ponownie uchylił się od rzetelnej, zgodnej z przepisami prawa procesowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ewentualnego uzupełnienia do czego był zobowiązany nie tylko z uwagi na posiadane kompetencje wynikające z art. 136 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu, a co za tym idzie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy które, jak była o tym wyżej mowa, powinno być zasadą. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie, zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.

W sprzeciwie nie sformułowano żądania wymierzenia organowi grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. i uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do jego użycia. Dla orzeczenia grzywny nie jest wystarczające jedynie uwzględnienie sprzeciwu, ale konieczne jest równoczesne zaistnienie rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca zamierzone przewlekanie postępowania i w ocenie Sądu nie zachodzi jeszcze na tym etapie postępowania obawa, że bez dodatkowej sankcji organ odwoławczy nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu Sąd nie orzekł o wymierzeniu Kolegium grzywny.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).

abo