VI SA/Wa 3216/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-08-20	
Data wpływu	2013-11-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Frąckiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska
Sławomir Kozik	
Symbol z opisem	652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027; art. 154 ust. 6; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania, Pani B. D. prowadzącej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego o nazwie C. w M., przy [...] (dalej także jako: "świadczeniodawca", "odwołujący" lub "skarżący") od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia, na obszarze powiatu: [...], o kodzie postępowania [...].

Decyzje wydano w następujących ustaleniach.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lutego 2013 r. ogłosił konkurs ofert o kodzie [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2016 r. na obszarze powiatu: [...], w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Termin składania ofert ostatecznie przesunięto na dzień [...] marca 2013 r. a otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] marca 2013 r.

W części jawnej postępowania, komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Do przedmiotowego postępowania konkursowego złożono 5 ofert, komisja konkursowa wezwała do usunięcia braków 4 oferentów, przeprowadziła kontrolę u 2 oferentów, przyjęła do dalszego postępowania 3 oferty. W toku postępowania konkursowego przeprowadzono w siedzibie świadczeniodawcy, w dniu [...] maja 2013 r., kontrolę, która wykazała, iż w pomieszczeniu higieniczno-sanitarnym brak było prysznica, oraz winda nie miała zamontowanego dzwonka umożliwiającego wezwanie pracownika obsługującego windę.

Komisja konkursowa, po zapoznaniu się z wynikami kontroli, podjęła w dniu [...] maja 2013 r. decyzję o odrzuceniu oferty złożonej przez świadczeniodawcę z powodu nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie oraz niespełnianiu warunków wymaganych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Świadczeniodawca wniósł protest na czynności komisji konkursowej w związku z naruszeniem art. 149 ustawy o świadczeniach. Świadczeniodawca stwierdził, że w toku kontroli nie zostały przyjęte i odnotowane wszystkie fakty przekazane przez świadczeniodawcę, bowiem dzwonek windy mógł być przysłonięty przez osobę użytkującą w danym momencie windę.

Następnie ponownie przeprowadzono kontrolę w siedzibie świadczeniodawcy w dniu [...] maja 2013 r. W jej wyniku stwierdzono, że toaleta dla osób niepełnosprawnych nie znajduje się w odrębnym pomieszczeniu lecz umieszczona jest we wnęce łazienki nie zapewniając pacjentowi intymności, nadto w pomieszczeniu brak jest przestrzeni manewrowej dla wózka. Prysznic nie jest dostosowany dla osób niepełnosprawnych, gdyż zamontowany brodzik uniemożliwia wjazd pacjenta siedzącego na wózku. Ponadto do pomieszczenia sanitarnego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych dojście znajduje się od strony rejestracji, natomiast do prysznica od strony personelu. Kontrola wykazała również brak aparatu do magnetoterapii, elektroterapii, ultradzwięków, lasera.

Mając na uwadze ustalenia powtórnej kontroli komisja konkursowa podjęła decyzję o oddaleniu protestu świadczeniodawcy.

Następnie świadczeniodawca złożył odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił w całości odwołanie świadczeniodawcy. Organ wskazał obowiązujące przepisy i odniósł się do zarzutów świadczeniodawcy, w szczególności dotyczących przepisów prawa, na podstawie których u świadczeniodawcy zostały przeprowadzone kontrole w trakcie postępowania konkursowego. Wskazał jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Następnie świadczeniodawca złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym zarzucił rażące naruszenie przepisów:

1) art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie sporządzenia wystąpienia pokontrolnego i zaleceń pokontrolnych, które umożliwiłoby świadczeniodawcy usunięcie rzekomo dostrzeżonych nieprawidłowości,

2) art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców,

3) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że świadczeniodawca podał w swojej ofercie nieprawdziwe informacje i na tej podstawie odrzucił ofertę oraz poprzez zaniechanie wskazania w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty jakie nieprawdziwe informacje świadczeniodawca zawarł w ofercie,

4) Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą poprzez uznanie, że oferent nie zapewnił odrębnego pomieszczenia do masażu,

5) Zarządzenia nr 9/013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 marca 2013 r. poprzez uznanie, iż zamontowana przez oferenta winda nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, podczas gdy te warunki zostały spełnione.

Odwołujący podniósł również kwestię omyłki pisarskiej popełnionej przy wypełnianiu formularza ofertowego, a dotyczącej posiadanego sprzętu do elektroterapii. Szczegółowo przedstawił sposób przeprowadzenia w dniu [...] maja 2013 r. przedmiotowej kontroli w swojej siedzibie. Powtórnie podniósł zarzuty dotyczące pomieszczenia higieniczno-sanitarnego dla osób niepełnosprawnych, a także korzystania z windy przez osoby niepełnosprawne.

Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes Funduszu przywołał przepisy obowiązujące w sprawie niniejszej, w szczególności art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowym postępowaniu nie stwierdzono naruszenia ogólnie obowiązujących przepisów prawa. Komisja konkursowa przeprowadziła postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz regulaminem komisji konkursowej. Organ I instancji nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie i zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ.

Organ odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczącego naruszenia przepisu art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach wskazał, że zarówno upoważnienie do przeprowadzenia jak i wyniki kontroli przeprowadzonych w dniu [...] maja 2013 r. oraz [...] maja 2013 r. zostały podpisane przez Panią B. D. prowadzącą przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego o nazwie C. w M., co dowodzi obecności skarżącego podczas przeprowadzania obu kontroli. Nadto skarżący nie wniósł do podpisanych obustronnie protokołów żadnych uwag ani zastrzeżeń co do trybu i sposobu przebiegu kontroli. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że postępowanie zostało przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa oraz przestrzeganiem zasad w nich zawartych jednakowo w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Zdaniem organu odwoławczego, nie miało miejsca naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach, bowiem organ I instancji zachował zasady równego traktowania oferentów zarówno w zakresie ogłoszenia jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach organ odwoławczy stwierdził, że wyniki przeprowadzonej kontroli w siedzibie skarżącego oraz weryfikacja odpowiedzi oferty potwierdziły podanie nieprawdziwej odpowiedzi na pytanie ofertowe nr 1.3.1.3. Natomiast odnośnie pytania nr 1.6.3.3. wskazana przez skarżącego toaleta dla osób niepełnosprawnych nie znajduje się w odrębnym pomieszczeniu lecz umieszczona jest we wnęce łazienki nie zapewniając pacjentowi intymności, nadto w pomieszczeniu brak jest przestrzeni manewrowej dla wózka, prysznic nie jest dostosowany dla osób niepełnosprawnych, gdyż zamontowany brodzik uniemożliwia wjazd pacjenta siedzącego na wózku. W zakresie zarzutu dotyczącego uznania przez komisję konkursową braku oddzielnego pomieszczenia do masażu w miejscu udzielania świadczeń podkreślił, że w pomieszczeniu przeznaczonym do masażu znajduje się dodatkowe urządzenie.

Odnośnie zarzutu naruszenia zarządzenia Nr 9/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 marca 2013 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, poprzez uznanie, że zamontowana przez świadczeniodawcę winda nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa organ odwoławczy stwierdził, że jest on nieprawdziwy. Zarówno protokoły zawierające wyniki kontroli, jak i przedmiotowa decyzja I instancji zawiera wskazania dotyczące utrudnień dla osób chcących skorzystać z windy.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 73, 74 i 10 kpa poprzez nieumożliwienie zapoznania się z pełną dokumentacją ofertową podmiotów konkursowych złożoną do postępowania konkursowego przez wszystkich oferentów, co doprowadziło do braku możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyników postepowania konkursowego a tym samym naruszyło zasadę jawności postępowania oraz pośrednio zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestia udostępniania akt innych oferentów stronie odwołującej się od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. Należy wskazać na niejednolitość tego orzecznictwa. Obok bowiem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażony został pogląd, iż oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób nieograniczony podlegać ujawnieniu innym świadczeniodawcom, wobec czego nieudostępnienie akt nie jest działaniem naruszającym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego (patrz przywołany przez organ wyrok z dnia 16 marca 2001 r. wydany w sprawie II GSK 264/10) w ostatnim okresie ukształtowała się przeciwna linia orzecznicza, znajdująca odbicie w takich wyrokach jak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 czy wyrok NSA z 6 marca 2013 r. w sprawie II GSK 1163/12, w których zajęte zostało stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej stosuje się przepisy k.p.a. określające granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, którego dotyczą obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. i zasadę względnej jawności akt postępowania, wynikającą z art. 73 k.p.a. powinien udostępnić stronie na jej żądanie oferty innych świadczeniodawców biorących udział w konkursie po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i danych osobowych po to, aby mogła sformułować swoje stanowisko w sprawie i podjąć polemikę z rozstrzygnięciami, podjętymi przez organy Funduszu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wymienionych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach II GSK 121/12 i II GSK 1163/12 i przyjmuje go za własny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy Funduszu art. 10 i 73 k.p.a. za zasadny. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do akt postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek odwołania strony stosownie do potrzeb tego postępowania. Skoro strona w skardze zarzuca naruszenie przez organ wynikający z art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych podmiotów biorących udział w konkursie, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Odwołująca się strona ma prawo zapoznać się z aktami sprawy zgodnie z art. 73 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U., z 2010 r. Nr 200, poz. 1447 ze zm.). Kolejne uchybienie organu to naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem organ orzekający w sprawie nie rozpatrzył jej w całokształcie i nie dokonał porównania oferty skarżącej z ofertami innych uczestników postępowania. Ponadto, aby organ przeprowadził rzeczywistą weryfikację postępowania konkursowego nie może ograniczyć się tylko do uzasadnienia ilości punktów uzyskanych przez skarżącą i do podania bez jakiegokolwiek komentarza wyników innych oferentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie ale powinien szczegółowo omówić każdą z ofert, skonfrontować je z ofertą skarżącej po to, aby przekonać skarżącą o bezzasadności jej odwołania.

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżona decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Orzeczenie, jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd z zapewnieniem czynnego udziału skarżącej w postępowaniu i prawa wglądu do akt administracyjnych sprawy.